王鑫

摘 要 法治是实施乡村振兴战略的重要保障。各地在推进乡村法治建设上取得了一定成效，摸索出一批行之有效的方法，但在实际情况中仍然存在着长期以来积累和形成的制约着乡村法治建设深入推进的问题，基于此，结合这些问题进行了分析和对策研究。

关键词 乡村；法治建设；对策

中图分类号：D422.6 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.27.053

党的十九大提出实施振兴乡村战略，2018年中央一号文件印发了《关于实施乡村振兴战略》的意见，是深入推进乡村法治建设、为实施乡村振兴战略提供法治保障的思想行动指南。改革开放以来，山西省“三农”工作取得长足发展，农村群众在基本生存需求得到满足的同时，进一步提出了丰富精神文化生活、扩大政治参与、实现全面发展等新的更高的要求。

1 乡村法治建设中存在的主要问题

1.1 乡村干部对法治建设认识片面，理解不深

乡村治理中，法治是重要保障。在实际工作中，有乡村干部对法治的理解较为片面，认为法治建设是“高大上”的工作，宪法法律才是“法”，省、市、县、乡定的制度和村里的村规民约都不属于“法”，只重“大法”，忽视甚至无视“小法”。有的认为，依法治国是行政执法和司法部门的事情，乡村干部手里没有执法权、审批权、处罚权等权力，不需要组织开展法治工作，认为“执法”才是“法治”，“守法”不是“法治”，依法办事意识不强，依法决策水平不高。有的认为，法治建设主要是“四民主、两公开”，对农村的经济发展作用不大，与农村的实际情况不能紧密结合，限制了干部行为，不利于调动农村干部的工作积极性。

1.2 乡镇机构职能设置不适应乡村法治建设的要求

1）职岗不匹运行难。乡镇目前主要存在事权、人权、财权不匹配问题，有的部门事权人权财权全部交给乡镇管理，有的部门仅给事权、财权，不给人权，有的部门光给事权，不给人权、财权，致使乡镇事权多于人权、财权，权力在上面，责任下面担，导致一些工作落实起来比较困难[1]。2）上粗下细承接难。实行简政放权，有的权力放到了乡镇，但乡镇实际上没有承接能力，出现了权力“断链”问题。例如，晋城市巴公镇自2013年被划为山西省转型综改扩权强镇试点以来，先后有市、县两级10个部门的54项权力下放到该镇，但由于没有对应机构、人员素质差等因素承接不了，一段时期44项权力被闲置，不但没有激发出应有活力，反而造成了不少管理“盲区”，导致工作推进不力。3）程序繁琐便民难。职能部门过多地考虑规范流程、统一管理，把权力从街道收回到县级，造成了群众办事程序多、成本高的问题。

1.3 乡镇之间、村与村之间法治建设发展不平衡

全省乡村法治建设取得了一定成效，但同时也存在各市在推进乡村法治建设上进展不平衡的问题。有的基础好、动手早、抓得紧，推进力度较大；有的没有结合实际进行深入研究，工作缺乏着力点、突破点，工作推进较为缓慢。少数县（市、区）在乡村如何加强法治建设上研究不够，有的简单地以职能部门的标准要求乡村，没有充分考虑乡村一级的实际；有的以乡村日常工作代替法治建设，一些部门、乡镇束手无策，不知从何下手；部分乡村干部素质不高，工作措施被动，存在行动迟缓、决策不公开、慢公开，村务一季一公开，达不到一月一公开要求，导致问题频出。有的农村在研究重要事项时，议题没有提前报乡镇党委审核把关，有的乡镇没有健全农村事务审核把关机制，一些村务监督委员会职责定位不明确、作用发挥不明显，导致监督弱化和缺失[2]。

1.4 制度设计存在机械繁琐的问题

制度建设是乡村法治建设的根本所在，制度设计的优劣直接影响着法治建设的成效。有的农村制度动辄上百条，繁琐、冗长，存在形式主义，过分追求步骤和程序，用一大堆文件、资料来体现工作成果和实际成效，不仅乡村干部记不住、不会操作，浪费时间精力，而且群众也感觉抽象、看不明白，重形式轻效果，影响了制度的落实。1）缺乏系统性，面对基层，上级部门有各自的规矩，致使基层的制度很多，这里要求上墙，那里也要求上墙，有的基层单位甚至达到了没有墙面可挂制度的现象。2）缺乏可操作性，制度建立缺乏量化、细化的指标要求，制度过于笼统、过于原则，一般性要求多、刚性要求少。3）缺乏执行力，存在重建轻用、重建轻罚现象，对不执行制度或违反制度的处理，缺乏具体强制性的规定和约束，要求不具体、责任追究不到位，造成制度执行没有刚性。

1.5 乡村干部和农民群众的法治意识还比较淡薄

1）基层干部整体法治能力不足。基层权力行使缺乏有效的制度規范，部分基层干部人治思维和官本位思想仍很严重，习惯于“做工作”“讲人情”等工作方式，凭经验和个人想法作决策、下命令，甚至不懂法、不用法，有法不依、执法不严，不能熟练运用法治思维、法治方式和法治手段完善治理机制、解决具体问题。2）基层干部整体法治观念还比较淡薄[3]。“紧盯权利、无视义务”等问题还比较突出，农村尊法学法守法用法氛围不浓，农民群众法治意识亟待增强。3）涉农矛盾纠纷处于多发态势。干群关系、土地确权登记、土地征占、承包地流转等引发的新矛盾、新问题不断产生，涉农纠纷的化解难度不断加大，基层干部在处理应对这些矛盾纠纷时存在随意性和短期性，没有形成持续稳定的机制。

2 对加强乡村法治建设的建议

2.1 坚持问题导向，加强顶层设计与分类指导

1）加强顶层设计与基层实践的双向互动。针对乡村法治建设中存在的问题和基层干部群众的呼声，对乡村法治建设进行顶层规划部署，将基层实践中行之有效的经验和做法吸收其中，纳入乡村振兴战略总体规划，为基层实践提供指导。2）加大分类指导力度。市、县（市、区）党委、政府要重心下移、一线指挥，针对农村人口结构流动变化、农村利益主体日趋多元、农民服务需求更加多样等新情况新问题，区分城中村、集体经济强村、无集体经济收入的农村、被定为移民搬迁安置点的农村和“空心化”突出的边远村、小微村等类型，制定不同的法治建设标准。

2.2 优化乡镇机构设置，坚持乡村共建

坚持乡村共建，把“乡”和“村”捆绑起来，综合考虑、一体推进。1）优化乡镇一级机构设置。加大乡镇党政机构和站所的整合力度，深入推进撤乡并镇，实施扩权强镇。2）科学合理调整建制村规模。积极稳妥推进建制村优化整合，创新完善基层党组织设置，按区域联建党组织，探索在农业园区、中心村、农村社区、城乡结合部等建立联村党委、党总支或联合党支部，设立“一核多元、合作共治”村级治理体系。3）理顺乡镇管理体制。尽快启动乡镇机构改革工作，理顺条块领导、垂直领导各中心、站、所体制，全面清理乡镇基层站所主管和协管关系，明确乡镇基层站所隶属关系，规范业务关系，将人财事物“四权”统一下放到乡镇，充分授权、形成合力，推进涉农执法力量下沉。

2.3 立足基层实际加强制度建设，健全基层治理机制

乡村法治建设涉及微观工作多、牵扯面广，其中最重要、工作量最大、最耗费精力的是制度机制建设。乡村干部经常谈及“上面千条线，下头一根针”的情况需要破解。乡镇一级既是运动员，又是裁判员，还是评论员，单靠自身力量做好重大制度机制的建立健全工作比较困难、力不从心，即使开展一些总结探索工作，往往也难以治到本、改到位。这就需要省、市、县上下联动，相关部门左右协同，对一些关系全局的重大制度改革，以及一些难度较大、时间紧迫的重要改革，直接组织力量进行攻关，通过“智力输送”和“制度供给”激发乡村改革活力、拓展基层实践空间[4]。

2.4 加强法治宣传教育，提高干部群众法治观念

采取分级培训、巡回讲座、案例教育、经验交流、树立典型等方式，加大对乡镇党政“一把手”、农村“两委”主干、农村第一书记、大学生村官、村务监督委员会主任的法治培训与定期轮训，提高乡村干部法治素养；以“法律进乡村”为载体，利用传统媒体和新兴媒体开展多样化的普法宣传，通过市（县）广播电视、村广播站、开辟宣传栏、建设法治文化大院（广场、街道）等途径和发放宣传资料、召开村民会议宣讲、用身边人身边事以案说法、拍摄普法微电影、制作法治动漫等方式，开展经常性法治宣传教育，引导村民学法、懂法、守法、用法，运用法律手段和方式解决问题；把培育和践行社会主义核心价值观要求融入农村法治文化建设，以红色文化、廉政文化、诚信文化为底蕴，创新和发展具有乡土特点的民俗文化、忠孝文化、乡贤文化，开展法治乡村创建和示范点建设活动，营造守法治、讲道德的文化環境，提升乡村治理水平。

参考文献：

[1] 栗峥.乡土纠纷解决的路径选择与正义表达[J].中外法学，2011，23（2）：303-321.

[2] 郭星华，邢朝国.从送法下乡到理性选择——乡土社会的法律实践[J].黑龙江社会科学，2010（1）：129-133.

[3] 董磊明，陈柏峰，聂良波.结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读[J].中国社会科学，2008（5）：87-100.

[4] 李牧，李丽.当前乡村法治秩序构建存在的突出问题及解决之道[J].社会主义研究，2018（1）：131-137.

（责任编辑：刘昀）