社区治理和服务视野下的三社联动:生成逻辑、运行机制与路径优化

2017-12-23曹海军吴兆飞

华南师范大学学报（社会科学版） 2017年6期

曹海军，吴兆飞

曹海军，吴兆飞

传统科层式的社区治理和公共服务供给模式已经难以满足当前日益多元化、复杂化的社区服务需求，进行社区治理和服务的供给侧结构性改革势在必行。“三社联动”模式巩固了社区治理的多元参与形式，借助协作机制、协调机制、合作机制，推动了社区治理从一元化的“科层制”向网络化的“异层级制”转变，丰富了社区服务的供给渠道。同时，社区治理经历着从传统科层制模式到当下“一核多元”模式再到未来网络化治理模式的转变。而在网络化的转型过程中，“三社联动”还需克服多重复合效应产生的问题，优化联动路径，从而确保社区服务的有效供给，推动社区治理的现代化。

社区治理和服务三社联动生成逻辑运行机制路径优化

近年来，国家日益重视社会治理问题，并将社会治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化建设这一重大战略的重要组成部分。同时，正如习近平总书记指出的：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”[1]近年来，作为一种政府和学界广泛倡导的新型治理模式和民政部力推的社会治理和服务创新模式，“三社联动”在破解社会治理和服务供给侧结构性改革方面日益突出，其目的是在发挥社区、社会组织、社工人才三大主体能动性的基础上，形成高效稳定的协作治理机制，从而提升基层社会治理及公共服务供给的总体水平。因此，为了更充分地认识和把握当前中国基层社会治理的各项问题，有必要理清“三社联动”的发展脉络，探究“三社联动”的生成逻辑、运行机制，并针对当前问题提出相应的路径优化方案。

一、“三社联动”的生成逻辑

“三社联动”的前身是由地方政府提出的社工与义工合作的“两工联动”以及2004年由上海民政部门提出的“三社互动”。经过多年试点，为了突出社区治理中“三社”之间的协作与整合，“三社互动”最终表述为官方正式文件中的“三社联动”。从这一演化过程可以看出，无论是“两工联动”，还是“三社互动”，抑或是今天的“三社联动”，都是从社会(社区)建设到社会(社区)治理，再到国家治理体系和治理能力现代化，从管理到治理，从科层到网络，从单一主体到多元主体的宏大叙事和话语转换的背景下展开的。

不仅如此，“三社联动”正在发挥着更加重要的治理作用和服务功能。“十三五”开局以来，国民经济进入了新常态，供给侧结构性改革不仅在经济发展领域发力，更在社会治理和公共服务领域全面铺开，社会治理和公共服务同样需要推动供给侧结构性改革，提升治理和服务的供给能力。在社区层面，单一的政府主体难以满足日益多元化、多样化的社区治理和公共服务需求，进行社区治理和服务供给侧结构性改革势在必行，而“三社联动”恰恰回应了治理和服务供给中主体、体制和机制等一系列问题。通过改革社会组织管理制度，加强对社区社会组织的培育和孵化，以政府购买社会服务的形式扶持社区社会组织特别是社会团体和民办非企业(社会服务机构)的发展，引导社会组织健康有序发展，正是当下推动“三社联动”，深化社区治理和服务供给侧结构性改革的具体体现。

不仅如此，“三社联动”的生成更强化了基层政权通过民生社会工程建设提升自身治理能力和治理体系现代化的合法性基础。基层政权改变传统行政垄断和服务垄断的管控模式，运用“自治+共治”的治理机制，基于“一核多元”的协作、合作和协调机制，开启了从“行政吸纳社会”[2]和“行政吸纳服务”[3]到“双向嵌入、双向赋权”[4]的转变历程。

“三社联动”的生成关键在传统科层体制向异层级制的转变上。以政府为主体的传统服务供给模式主要建立在“科层制”(hierarchy)体制之上。作为一种垂直型社区治理模式，“科层制”通过命令式的自上而下的传达方式将任务直接交付给下级，由基层政府以被动执行者的身份向社会提供公共服务。这种单纯依靠政府科层方式提供社区服务的供给模式无法适应更为复杂多样的现实需要，治理网络化和网络化治理正在成为新型的社区治理和服务供给模式。这就是罗丝玛丽·奥利里(Rosemary O′Leary)提出的从科层制向异层级制(heterarchy)转化的观点。*异层级制有别于科层制的自上而下的垂直式管理，它倡导各个参与主体发挥自身的能动性，并通过相应机制将过去分散的参与者整合为相互关联的网络。异层级制涉及政府、社会组织、个人等多种主体，各个主体彼此之间会形成互助与依赖的关系，如何处理这些关系就涉及相应的网络化运行机制。因此，异层级制实际上就是网络化治理。无论是从结构还是规模上判断，异层级制治理模式相较于科层制都更为复杂和庞大。如果说科层制是单一的线性模式，那么，异层级制则是放射性的网络结构。较之科层制模式，网络化的异层级制模式更利于处理复杂多样的公共性棘手问题，一定程度上也契合于社区治理和服务中的“三社联动”模式。首先，在组织解决问题的能力与公共问题本身的博弈中，大多数公共挑战不能依靠单一组织解决，这需要采取新的办法来解决公共问题。其次，在服务供给的效率方面，通过鼓励公共和非营利领导者以确定新的服务提供方式从而提高项目效率和绩效。最后，就理论性解释而言，组织间的资源依赖(resource-dependent)要求彼此协作式的组织交换(organizational exchange)。[5]90

其一，按照奥利里的理论，就解决服务供给问题而言，传统“科层制”下的基层政府无法凭借一己之力有效解决服务供给问题，由此导致供给不足、产品供给质量低等一系列问题。“三社联动”一方面使基层政府从“科层制”中脱离，赋予其新的角色；另一方面，引入其他角色，拓宽社区治理和服务的供给渠道。“三社联动”模式跳出了“科层制”的线性窠臼，这种以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的管理体制构筑出网络化的异层级制治理模式，重塑了基层政府和社会的关系，激发了基层政府和社会组织的双向赋权。

其二，就服务供给的效率而言，“异层级制”下的“三社联动”克服了科层制中的垂直式管理缺陷。科层制在很大程度上是一套官僚主义式的行政秩序，凭借这套体系，上级直接将决策方案传递至基层，但限于科层的线性单向设置，决策者的关注点也只着眼于本领域的事务，其他部门或其他领域则很少触及，一旦出现学科或领域重叠，由于缺乏必要的技能，科层制的低效率一面便暴露无遗。同时，“科层制”无法“指望设计一套包罗万象的政策、计划、方针，就可以兼顾所有阶层、所有群体、所有个人的利益和偏好”[6]。为了避免科层制的这一缺陷，奥利里主张“发散思维”(lateral thinking)式的解决方法，即从一个实质性背景或学科中获取知识，并将其应用于完全不同的知识领域，这是达芬奇式的思维革命。[5]88“异层级制”有效借鉴了发散思维模式，不同角色的协作意味着思维的交叉，有效填补了科层制频繁出现的知识性和技能性漏洞缺陷。基于此，“三社联动”契合异层级制的内在逻辑，将社区、社会组织、社工充分融入整体的服务供给制度中，以社区为平台，社区工作站发挥政府职能，监督并保障服务供给的质量；社会组织作为服务的生产者为居民提供必要的社会服务；社工人才发挥自身专业优势确保服务的高效性与优质化。

其三，组织间的资源依赖决定了需要彼此协作式的组织交换。“通常，组织不能从社区或通过他们的个人努力获得他们需要的所有要素。因此，必须求助其他机构以获得额外的要素。”[7]资源交换建立在资源依赖基础上，不同组织可能会面对相似的挑战，但组织却可能因自身规模或运营策略的不同而掌握对方不曾拥有的资金或人才，为了弥补资源短板以解决共同的问题，促使利益相关方采取自愿行动。科层制下的组织受困于单一管理模式，难以突破“一维式”层级局限，更多地通过自给自足寻求解决问题的资源。所谓的资源依赖也被潜藏搁置，并未被深入挖掘，更谈不上组织交换。而异层级制代表着“多维式”结构框架，其构成的网络化模型为组织间的资源交换提供了足够的空间场域，这一交换关系的建立降低了资源供应的不确定性，并确保了资源供应的可持续性。“三社联动”旨在加强政府与社会的双向互动，借助社会组织和社工，改变政府服务供给的方式，通过政府购买社会服务搭建“耦合型”社区治理模式，实现政府与社会的互补互通；同时，功能耦合促使社会一方发挥服务生产者的积极性，使市场化的力量充分进入社区服务供给中。

二、“三社联动”的运行机制

三社联动是传统社区治理和服务供给模式的一个很好的替代模式。在具体实践上，基层政府和社会就“三社联动”“如何联”与“如何动”进行了初步探索，但在理论层面上却缺乏足够的理论解释与支撑。就“三社”主体如何理解而言，徐永祥、曹国惠指出,“三社”的界定模糊影响主体的功能分工。[8]就“三社联动”的实践模式而言，叶南客、陈金城提出“内需驱动型、政府主导型、项目引领型、理念践行型和体制创新型”这五种实践模式。[9]就三社联动的内涵而言，顾东辉提出“要素增能、主体联动、整体联动、场境优化”的演绎策略。[10]李文静、时立荣总结归纳出“政社合作培育社区治理组织、政府购买服务连接各类联动主体、项目化运作方式”三种“三社联动”运行机制。[11]通过对目前已有的研究成果的分析可以发现，有关“三社联动”的理论解释并不充分，仅仅停留在不具代表性的个案研究上，甚至更有将其运行的表现形式误做运行机制加以解释的不当之举，这从侧面反映出当下实践与理论脱节的现实。而且，学术界尚未深入探究“三社联动”背后的网络化治理形式及“政社联动”与“社社联动”的运行机制。

“三社联动”下的主体互动主要涉及“政社联动”以及“社社联动”，这两种联动模式共同构成了社区治理和服务的整体运行网络。不同的联动模式通过依靠不同的运行机制实现预期效应；同时，不同的运行机制又强调联动主体间的层级关系。为了探究“三社联动”主体间如何联动，有必要先理清协调(Coordination)机制、合作(Cooperation)机制及协作(Collaboration)机制这三大机制的差别。协调机制强调的是科层制下的等级关系；合作机制强调参与主体间的平等关系；协作机制强调“主心骨”即核心在合作中的主导作用。三大机制联动形成了社区治理和服务的供给网络。

(一)协作机制

由于城乡服务类社区社会组织“小”“少”“老”“弱”等问题，在参与社区治理和服务的过程中难以在短期内有效发挥承接公共服务的功能。近年来，中办国办和财政部多次与民政部联合发文，通过嵌入式的方式，加大政府向社会组织购买服务的力度，逐步提高政府向社会组织购买服务的份额或比例。这一方面是理清政社关系，不断推动政社分开；另一方面是培育社会组织，激发社会组织参与社区治理和服务的活力，最终提升社区治理和公共服务的质量。在此意义上，“政社联动”构成了“三社联动”网络中的驱动环节，如何以政府购买社会服务实现政府和社会的有效衔接和良性互补，成为社区治理和服务供给侧结构性改革中的促发因素。

从初始化条件来看，“政社联动”主要是通过购买社会服务政府主导型的政府与社会互动，通过政府向社会组织让渡空间，改变过去社会服务供给过程中政府的操作程序，实现政府与第三部门的权力分享，扭转政府作为供给源供给不足的局面，为社会的公共利益实现合作，弥补政府供给失灵的不足。“政社联动”的权力分享建立在优势互补的基础上，政府的优势在于资源整合和统筹动员，社会组织则在需求征集、偏好识别和就近化专业化服务上发挥优势。因此，彼此的优势形成组织间的资源依赖，在服务供给过程中发生组织交换，形成任务分工，实现权力共享。

政府将部分适于社会组织提供的服务职能交由社会组织承接，其注意力主要转移到了“政社”关系的协作引领和元治理上，依靠“协作机制”推动政府向社会组织转移职能和购买服务工作，从而形成“嵌入型”的互动关系。如果社区治理中的服务供给缺少核心角色的元治理机制，很容易出现重复供给、服务质量低下，甚至社会组织间的非理性竞争，从而造成混乱的供给秩序。基于此，开展“三社联动”需要一个能够将分散的社会组织协同起来的核心角色，在当前社会条件下，唯有政府有能力担当起这一职责。这就是协作治理的管理复合性，“对合作治理的管理能力与政府一般的管理能力成正向关系”[12]173，即政府的协作能力很大程度上与原有的管理模式下的政府能力相关。在管理过程中，中国传统科层制下的政府管理一直具备“强国家”的标签，无论是政府权威还是行政执行力都体现出强大的政府管理能力。这为“三社联动”的“协作机制”提供了政府能力保障，这种能力使工作人员能够及时实现角色转换，并将能力转变为对社会组织的工作引导。

此外，“通过缔结市场合同或其他市场手段，政府与以前仅仅存在垂直性的一般社会管理关系的非政府主体间构建了水平性的合作关系，借此将活动领域扩展到了政府组织本身具备的能力之外”[12]38—39。从过去单一的社区服务提供者转变为由社会组织衔接的服务递送链条的核心，社会组织依靠政府寻求社区服务需求或项目，并通过政府的引导确定服务方案，最终按照政府购买社会服务的诸多形式开展合作。目前，各地都将政府购买社会服务列入常态化经费投入中，以招标形式选择具有专业资质的社会组织，进行社区服务购买，与服务生产者签订三年合同；同时，为了确保服务质量，各地还普遍建立“新区——街道——社区——居民”多层次、立体式的社区服务质量监督机制，不定期检查中心服务开展情况，倾听社区和居民意见。正是借助这样的良性互动，政社关系发生转化，形成了“一核引领、多元协同”的基层治理格局。

(二)合作机制

在“三社联动”的预期下，社区治理和服务供给侧结构性改革首先力图通过政社协作，以政府购买服务的形式激发社会组织或社会工作者的活力。其次，作为相互平等的公共服务的供给者和递送者，社会组织之间的合作同样影响着社会组织提供的服务质量。从这一角度上来说，“社社联动”的效果也是决定“三社联动”成败的要素之一，而“社社联动”的重点主要是培育社会资本和推动社会组织的网络化建设。在联动过程中，社会组织有意识地避免相互间的价值冲突，最大程度地突出其公共性特征，通过资源互补形成彼此信任的合作局面，借助网络化消除不良竞争，更为高效地处理复杂社会需求。

当前，中国的国家与社会组织呈现出一种“双向嵌入”的关系和“双向赋权”[4]的结果。国家将自身意志嵌入社会组织，而社会组织则从国家获得合法性与制度支持。就是在这样的互动关系下，社会组织发挥着重大作用。它一方面通过动员居民参与公共事务，强化居民对社区的认同感；另一方面，通过政府与社会的互动，最大程度地实现资源的合理分配，在政府与社会关系构建中倡导社会多元主义，强化了政体的精致化与柔韧性。[13]

不同于“政社联动”中的要求以协作机制发挥基层政府和社会各自优势，“社社联动”强调社会组织间和社工在为居民提供社会服务过程中的彼此合作。依靠“合作机制”改变社区服务的过度分散以及不良竞争，更好地满足社区居民的需求，提高社区治理的整体水平。

“社社联动”要求社会组织拥有足够的联动空间，并需要破除组织间开展合作的权力限制。“三社联动”合作机制的目的就是激发社会组织的活力，通过政府与社会分享权力向社会组织让渡空间，提升对社会组织的信任度，创新社会服务的供给形式；同时，对于社会组织自身而言，通过加强彼此合作为自己开拓充足的发展空间。“合作机制”既是社区治理下培育社会组织的方法，也是社会组织自我完善的工具。成熟的“社会赋权”会将社会组织融入分散式的社会治理网络当中，为社会组织的发展开辟更宽广的空间。

南京市玄武区梅园新村街道组织推动实施“1+X”公益伙伴计划。“1”是指社会组织日常服务项目；“X”指梅园新村街道辖区内的若干社会组织。社会组织将所服务的群体分类为“为老、助残、为小”，不同组织负责不同群体，相互合作，根据实践的不同需求，提供不同的支持侧重，推动社区基本服务建设。通过在工作中各司其职，社会组织运作能力、领导能力得以提高，专业服务水平得以提升，资源拓展能力以及可持续发展能力得以增强。

(三)协调机制

科层制下的政府部门职能具有高度专业化的特点，确保了自上而下的垂直式管理。然而，这也造成了部际条块分割和信息孤岛，阻碍了资源交换。加强对职能部门之间运作的协调是确保职能实现和破除科层制弊端的关键。在社区层面上，“三社联动”主要涉及社区党委、居民委员会及社区工作站之间的关系。对党组织“一核多元”的核心引领作用并无争议，居委会和社区工作站之间的关系及其协调才是社区实际运作中的难点和困境。作为基层群众自治组织，居民委员会的服务对象主要是社区居民，但同时它也要接受街道办事处的工作指导，协助其开展基层工作。而作为街道服务下沉延伸的服务窗口，各地普遍成立了社区工作站，由其实际履行着政府职能并接受街道办的领导，为居民委员会“减负增效”。社区内“居站分离”的初衷本是让居委会重新回归群众自治组织的本质，但工作站执行了居委会的工作却造成后者的空心化和边缘化，从而导致了社区的再行政化。

建立健全社区治理协调体制，关键要充分发挥法治的引领和规范作用，通过依法理顺社区体制、转变政府职能、整合社区资源，不断提高行政管理效能、完善社区服务体系、增强社区居民自治能力、丰富社区各类主体参与社区治理的形式和途径，实现职能规范明晰、社区治理体制科学合理、社区居委会自治功能充分发挥、社会组织培育和监管体系全面完善、居民参与社区治理的方式丰富多样，在社区形成政府善治、居民自治、社会共治和厉行法治有机结合的良好局面和治理模式。

深圳罗湖区在社区治理协调机制创新方面走在了国内的前列；其社区治理法治化建设荣获“全国社区治理十大创新成果奖”。罗湖区以法治化为目标，在全面梳理现行的《城市居民委员会组织法》等涉及社区治理的76部法律、法规、规章和文件的基础上，依法理顺和完善社区组织架构，明确以“一委、一居、一站、一中心”为常态，以社区社会组织等其他主体为补充的社区多元化治理主体。依法规制社区各类治理主体，理顺工作关系，建立以社区党委(党总支)为核心，以社区居委会为基础，以社区工作站为平台，以社区服务中心为依托，以社区社会组织为补充，驻社区单位密切配合，社区居民广泛参与的现代社区治理结构和议行分离的社区组织架构。

三、“三社联动”的路径优化

(一)联动影响要素

“三社联动”实际上架构起了一套网络式联动机制，它要求各个主体依靠协作、合作和协调等多重运行机制强化彼此关系。目前，“三社联动”仍然处于探索阶段，全国各地在实施过程中面临着诸多问题与挑战，其中最常见的就是集体行动的困境：部分组织坐享协作成果，引发协作者内部冲突。要想发挥网络治理多重机制的复合效应，还需要考虑影响联动的诸多要素，包括多元主体和多重任务的叠加性、治理结构的复杂性、运作方式的差异性、组织文化的异质性、权力的等级性、议题的多重性、公共利益与居民利益的冲突性等。[5]91

1.多元主体和多重任务的叠加性。网络吸纳了多元主体的参与，虽然组织内必须有一些共同的目的，以激励可能进入网络的成员，但每个组织也有自己独特的目标，或许这些目标与网络目标是冲突的。[5]92“三社联动”下，社区内的多元主体参与社区治理和服务供给，但很难清楚地把握多元行为主体的各自动机。每个组织都有自己的价值追求，一些组织愿意通过资源交换实现协作联动，但也存在一些组织认为协作机制下的资源交换是不对等的，因为某些组织在享受交换来的利益时没有付出相应的努力。

2.议题的多重性。网络的优势在于可以解决单个组织无法解决的问题。而复杂的问题也带来了多重议题和次级议题。多重议题及其次级议题必将产生多重治理难题。“三社联动”涉及社会治理和服务的多重议题和次级议题，这些议题层级、大小难易不同。

3.治理结构的复杂性。网络治理规则的设计可能是一个复杂的过程。对网络而言，如何选择管理方式、领导成员、发展共识、为对话和协商过程创造惯例等至关重要。[5]92“三社联动”网络治理结构包含“政府联动”“政社联动”“社社联动”，如何将这三大依靠不同机制运行的子联动集合为整体是“三社联动”应该关注的焦点。

4.运行方式的差异性。网络结构中的参与主体在制定运营策略时会权衡市场、资金、价值取向等多种因素，而这些因素并非固定不变，由此导致了不同组织会执行不同甚至相左的运行策略。社区服务供给包括安全、卫生、教育等多领域，不同领域的社会组织有其特定的运行规则，“三社联动”构建起的网络应该具有足够消融规则差异的条件，防止出现组织矛盾和冲突，以保障合作机制下的“社社联动”能够更好地孕育社会资本。

5.组织文化的异质性。不同的组织都有其自身独特的组织文化，不同组织文化之间在追求共同事业的过程中会存在摩擦和融合。“三社联动”也面临着同样的文化冲突和融合的问题。在中国，长期的政府主导型社区治理模式导致了政府对于社会组织承接公共服务的不信任。无论是能力、信誉还是公共性上，政府对社会组织乃至社工的文化歧视始终存在。因此，仅仅在财政和法律政策上扶持社会组织和社工还远远不够。

6.权力的等级性。虽然网络治理倡导平等协商，但在实际运行过程中，组织之间的权力和规模必然是参差不齐的，其直接体现就是话语权的大小。“政社联动”中，政府显然居于强势主导地位，“强国家、弱社会”的格局并未改变；“社社联动”中，那些拥有足够资金和市场的组织可能会在与政府的协作中讨价还价，这一现象可能造成强组织对弱组织利益空间的侵夺。

7.公共利益与居民利益的冲突性。网络治理的有效运行需要依靠社区居民的积极参与，同时各项联动机制也动员社区居民参与到网络当中。作为消费者的居民，由于不同的职业背景或不同的生活习惯，同一社区内常常出现多元化、差异化的需求，因此作为生产者的社会组织不得不供给多样化的社会服务。生产和消费很难做到完全对称，更何况社区内部复杂的消费需求，服务的供给质量很难使所有人感到满意，由此引发社区与政府、社区与社会组织的矛盾。

(二)路径优化

首先，关于多元主体和多重任务的叠加性、运行方式的差异性、权力的等级性、公共利益与居民利益的冲突性这四类问题，有必要采取社区协商以及元治理(Meta-governance)的方式进行化解。社区协商有助于分解多主体下的不同问题，深圳市罗湖区在实践中形成“罗湖十条”议事规则，明确了社区协商民主主体，健全了协商平台，规范了协商程序，落实了协商成果，形成了以社区党组织主导、社区居民议事会为主要载体、多元主体共同参与、议事程序规范的基层群众自治新机制。而元治理则“提出了价值观、规范和原则如何支撑治理系统和治理方法的问题”[14]。元治理是对治理的治理，它不解决治理过程中的具体问题，而是协调治理行为的价值冲突，从更高层面化解治理中的各项矛盾。

其次，针对议题多重性问题，关键是落实好分层分责治理。分层分责治理是将复杂问题具体化与系统化，改变过去社区管理中直接将问题交由单一组织或部门解决的方式。在处理议题之前需要理清：议题对象涉及哪几个层级；不同层级的议题应该交由不同群体负责；在保障各层级议题被有效处理的同时还应发挥好协作、协调、合作机制，使各层级问题的解决方案得到有效汇总与整合。重庆市南岸区根据事务的属性规范社区工作清单，推进三事分流：大事交由政府解决；小事归于村委会或居委会；私事自行处理。这套治理机制从制度层面上寻找到解决社区治理中的职责模糊、沟通不畅等问题的方案。

再次，面对治理结构的复杂性，不能简单指望社会组织改变自身价值追求以迎合其他组织。相反，应该将社会组织的价值与网络结构的整体价值相契合，允许社会组织在治理网络下就价值目标进行协商和讨论，从而达成共识。“三社联动”下的社会组织协商是合理运用合作机制的有效体现。为此，各个地方政府创立了多样化的孵化平台和创新基地，为“社社联动”解决治理结构的复杂性搭建了集合的载体。社区社会组织以此为契机提升品牌质量，明晰品牌定位和服务人群，在孵化基地内以合作实现价值追求，在执行过程中简化了原本复杂的治理结构。

最后，在克服组织文化的异质性问题上，重点是消除文化隔阂，达到文化认同与融合。政府培育社会组织，不能仅仅扩充组织数量或壮大组织规模，社会组织的服务能力也仰赖自身文化软实力，注重对社会组织文化的吸收融合是克服文化障碍的要求。部分地方政府对社会组织的误解，主要还是来自于政府长期包揽一切的“强国家”心态以及对社会组织服务能力的担忧。然而，政府在管理活动中也常常出现政府失灵的困局，如社会服务的不健全要求政府向社会组织赋权以完善服务供给体系。因此，“政社联动”既是向社会组织赋权的过程，也是政府加深对社会组织的来源、作用等的认识的过程。

四、“三社联动”视域下的社区治理模式变迁

可以预见，“三社联动”的全面落实必将重塑基层社会治理的格局，重新调整传统的政府与政府、政府与社会、社会组织与社会组织间协作、合作和协调的多重关系，推动社区治理和服务供给侧结构性改革全面展开。基于此，中国的社区治理将实现从传统的科层制模式到当下“一核多元”的统合主义模式，再到未来的网络化治理模式的巨大变革。伴随着治理模型的变化，治理主体从单一趋向多元，治理机构从简单趋向复杂，治理的运行机制也从协调为主向协作、合作为主转变。下面的三幅模型呈现出了这三种交相递进的社区治理模型。

图1 科层制模型

图2 “一核多元”模型

图3 网络化治理模型

图1展示了传统的科层制社区治理模式。这一治理模型主要以部门间的垂直式命令手段进行等级传递，政府采取大包大揽的形式将社区事务全部纳入自己的工作范畴。就社区治理和服务供给而言，它将社会组织排除在外，几乎垄断服务从生产到供给再到递送的所有环节，社会组织本身就受到政府的严格管控，很难发挥服务供给的功能。这套治理模式与过去的“单位制”“街居制”基层管理相互补，间接受到科层制的管理，“单位制”将居民纳入体制之中，其所接受的服务质量主要取决于科层制的运转状况。单位制解体后，街居制下的居民虽然摆脱了单位的束缚，但街道办事处仍然实际上领导着社区居委会，科层制仍然发挥着主导作用。市场化、城镇化、信息化和工业化推动了当代中国的现代化转型，国家治理体系和治理能力的现代化改变了单纯依靠政府科层制的治理和服务供给模式，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障”的“一核多元”模式逐渐居于主导地位。

图2的“一核多元”模型是当前中国地方社区治理采取的主要模式。“三社联动”实际上就是基于这一模型发展起来的社区治理和服务供给模式。中间的圆代表政府，而以政府为中心分散的其他圆代表政府之外的社区治理和服务主体。“一核多元”在承认主体多元的前提下承认政府是核心，是“同辈而高者”。相比于科层制模式，“一核多元”模型下政府让渡了自治和服务的空间，开始实现政社分离和政事分离；社会组织承担了部分生产服务的职能，以便更好地满足居民个性化的需求。这就要求一方面扶持对社会组织和社工参与社区治理和服务，另一方面又要加强对社会组织和社工的有效监管。

图3是对未来社区治理模式的一种规范性远景。相比于图2，它已从简单的网状转型为复杂的网络。在这套治理模型下，政府的影响力被淡化，政府的角色也从“一核多元”模型中的核心转变为众多中心中的普通一员。“政府只是作为多元社会治理主体中的一个方面而在社会治理过程中发挥作用，而多元社会治理主体之间唯有接受合作治理的原则和框架，才能证明自身作为治理主体的合理性和合法性。”[15]社会组织参与社区治理的授权形式发生变化，不再需要经过“核心”授权，只需要被网络治理模式容纳，便能最大程度地发挥其公共性，与其他参与主体在网络中形成相互依赖、相互缠绕的双向关系。

作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，中国的社区治理通过“三社联动”的社会工程将社会组织和社会工作吸纳到国家治理体系之内，呈现出复杂的如图2所示的国家统合主义模式，是社会组织和社会工作“外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化”[16],还是进一步演化为主体互赖、相互嵌入的合作主义复杂治理网络，尚需进一步探索。

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2017-05-20

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1000-5455(2017)06-0030-08