[摘要] 法治化是社区治理现代化的关键，其实质就是用法治精神来支配社区治理理念、治理模式与治理方法。在推进社区治理现代化与法治化的进程中存在立法、体制、人才等方面的影响因素，本文提出建立统一完善的城市社区治理法律法规体系，以法治思维和法治方式实现善治，形成多元主体合作共治的社区治理模式，挖掘社区文化内核与强化情感治理的作用，打造大数据等新媒体平台、创新社区治理方式等政策建议。

[关键词] 社区 治理 现代化 法治化

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）06-0007-05

[作者简介] 杨旭（1976 — ），女，四川达州人，中共重庆市沙坪坝区委党校讲师，研究方向：民商法学。

党的十九大报告提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，为打造共建共治共享的社会治理格局目标，指明了方向。推进国家治理体系与治理能力现代化是全面深化改革的总目标，社区治理现代化与法治化属于国家治理能力现代化的范畴，法治化是社区治理现代化的关键。实现政府、社会与居民的良性互动，必然要求推进社区治理现代化与法治化的进程。

一、社区治理现代化与法治化内涵

（一）法理内涵

1. 社区。一般认为，社区这一概念最早来源于德国社会家滕尼斯在1887年出版的社会学名著《社区与社会》， “人们在共同体里与同伙一起，从出生之时起，就休戚相关，同甘共苦”。滕尼斯提出的“社区”旨在强调人与人之间的亲密关系和共同的价值追求以及归属感、认同感，实际上是一种停留在过去的“理想类型”。随着社会发展与转型，“社区”的内涵和外延不断丰富和扩展。西方学者从地域、结构、情感或行动等角度对社区进行归纳，国内很多学者也提出自己的见解与主张，如费孝通基于共同地域，以若干社会群体（家庭、氏族）或社会组织（机关、团体）为主体，生活上相互关联为特征，明确社区是具备上述要素的大集体。中央相关文件，如2000年11月民政部下发的《关于在全国推进城市社区建设的意见》及国内工具书，从共同地域的角度，确定了社区具有社会生活共同体的内涵。

2. 治理。治理一词首先出自世界银行1989年对撒哈拉以南非洲的研究报告，报告认为非洲急切需要的不是资金和技术援助而是“良好治理”。全球治理委员会对于治理内涵的界定具有权威和代表性，该机构将治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法之总和。”这些方法则包括正式的制度、政体和非正式的制度安排，这些制度安排以权利义务为核心，实质是一个不断调和各种冲突、各类利益矛盾，促使不同利益群体逐渐走向一个合作共治的持续的过程。按照这样的界定，治理正是通过正式和非正式的良好的制度安排，来协调公共、私人部门以及私人之间的利益关系，以达成一种善治的目标，即实现政府与公民对公共生活的合作治理，形成政治国家与公民社会的一种新颖关系，也是一种最佳状态。

3. 社区居民自治。“扩大民主、居民自治”是城市社区建设的基本原则。居民自治以享有权利为前提，居民自治权是以社区为自治单位集合起来的全体居民，依据法律法规和自治章程的规定，享有参与共同治理社区公共事务和公益事业的权利。确定居民自治的原则，其目的就是促进社区居民更积极主动地参与社区公共事务，充分发挥居民议事会、居民委员会、居民小组等自治组织的作用，充分调动社区居民的积极性和主动性，转变“全能政府”的职能意识，以政府为主导，通过政府购买等途径引入专业社会组织参与社区治理，从而引导居民更好地实现对社区公共事务的良好治理。

（二）现实基础

1. 新的社会阶层结构的出现。改革开放的深入推进和经济结构的不断调整，多种生产要素被调动到市场化经济建设中来，促使中国的社会阶层结构发生深刻变化。中国的社会阶层结构已不再是简单的“两阶一层”，即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层，中间阶层、企业家阶层、职业经理人阶层和私营企业主阶层等新兴社会阶层正在出现。以职业为基础的新的社会阶层分化机制，逐渐取代过去的以政治、户籍、身份等为依据的分化机制。职业多样化发展的迹象表明，社会经济发展促使了新的社会阶层结构的出现，同时，这种结构在一定时期内会趋于稳定。新兴社会阶层在利益与诉求上的多样性与复杂性，对社区治理提出了新的发展要求。

2.多元复合主体的社会组织逐渐发展壮大。社会组织作为重要的社会治理力量，其发展速度曾滞后于经济和社会的发展。近年来，政府通过舆论引导、政策制定、利益驱动、平台搭建以及社会保障等多种措施，积极引导和培育社会组织的发展，社会组织也基于自身灵活性、公益性和可靠性等特性，在社会资源整合、专业化社会服务和社区有效建设等方面的作用日益突出；虽然每万人拥有社会组织数量与发达国家相比，我国（约5家）相差10多倍（发达国家超过50家），但数量也在不断增长，2016年全国在民政部门注册登记的社会组织约66万个。基层地方政府也逐渐摸索形成了初步的社区社会组织发展和规范体系。

3. 大数据给社区治理带来了机遇与挑战。在信息技术时代背景下，社区治理可以借助于大数据实现对纷繁复杂的多种类数据资源的收集、比较；也可以快速而有效地实现信息资源的传达与传播；还可以利用App等平台更便利地处理公共管理事务。同时，大数据等信息技术的快速发展也对社区“两委”干部、社区工作人员的素质提出了更高要求，他们不仅要具有基本的互联网方面技术知识，还应当转变社区治理理念，在社区治理模式、治理方式上加以创新，达到利用先进的信息技术服务社区居民，提高治理效果。

二、法治化是社区治理现代化的关键

（一）法治化是社区治理现代化的内容

1. 法治化是社区治理现代化的规范基础与法治保障。从历史上讲，现代化主要是指人类社会从工业革命以来所经历的一场涉及社会生活诸领域的深刻的变革过程，这一过程以某些既定特征的出现作为完结的标志，表明社会实现了从传统走向现代的转变；从制度文明的层面来看，现代化主要是指现代以来一种社会和文化变迁的现象，治理体系和治理能力现代化是国家治理和基层社会治理在制度文明意义上的两个向度。其现化化特征主要表现为民主之治、科学之治、文明之治与规范之治。其中的规范之治则是以法治化为基本准绳，制度与规范是其基础，公平正义是其核心价值，程序与秩序是其实现目标。所以，治理的现代化，在某种意义上即法治的现代化。这是因为，国家治理与法律運用有着同样的治理方式，法治化不仅是国家治理现代化的核心内容，也是国家治理民主化、科学化、文明化的重要法制保障。现代化的社区治理必然要求完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，这需要国家顶层设计来实现，以保障社区治理严格遵从规则与程序。endprint

2. 法治化是衡量社区治理现代化的标准。社区治理需要完善而明确的规则体系，社区居民依照规则，按程序办事，同时能预期行为后果，引导行为方式，以实现一种有序的治理秩序。规则的制定与遵循必然要求在民主的基础上，按照法定程序进行；规则的修改与完善也是在总结经济与社会发展规律的基础上，按照法定程序进行，从而体现法治化包含了民主与科学的内涵。法治是文明的载体，也是文明的内涵，通过法治引导文明、表达文明、保障文明成果，引导一种文明的生活方式作为社会生活的主流。

（二）社区治理法治化的实质，就是用法治精神来支配社区治理理念、治理模式与治理方式

1. 善用法治思维和法治方式，就应摒弃人治思维和运动思维。法治思维和人治思维、运动思维不能并存。人治思維过分依赖与信任个人能力与智慧，领导者的权威高于一切，当领导者个人判断与法律要求不一致或发生冲突时，往往倾向于权力，而罔顾法律原则。运动思维是运用激进的方式进行政治动员和社会动员，用突变的方式推进事物发展、用人财物的规模集中来解决实际问题的工作方法。在社会治理中，运动思维则注重看重眼前的成效，借助于一时的突击活动，没有形成常态化和制度化的治理机制。

2. 用法治思维方式和行为方式支配社区治理的治理理念、治理模式与治理方式。善用法治思维和法治方式， 就要把法治理念、法治精神、法治原则和法治方法，贯穿到社会治理的政治、经济、社会、文化、生态等综合实践之中， 逐步树立以法为据、以法治为习惯、践行法治的法治信仰。习近平总书记指出，领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化为思维方式和行为方式。这种敬畏就是一种信仰，是对法治权威的认同，同时在实践中尊法、守法、学法与用法，以真正践行法治理念，让法治成为一种信仰，从而将法治思维方式与行为方式融入在指导基层社区治理的理念、模式与方式中。

三、社区治理现代化与

法治化进程中的影响因素

1. 立法工作相对滞后。现有的指导城市社区建设的法律规范是1989年12月通过的《城市居民委员会组织法》，它是在1954年通过的《城市街道办事处组织条例》基础上制定的，民政部通过的《关于在全国推进城市社区建设的意见》也是在2000年制定的。这些法律法规等规范性文件已经不能适应飞速发展的现实国情、社会形势以及社区建设的实践，如对于社区“两委”职能的界定、政府的角色定位、居民参与社区治理的权利义务，相关社会单位与社会组织的主体地位等，都缺乏相应的法律规范的指导。而社区居民在社区“两委”的指导下所制定的居民自治公约，有时还存在与法律规范相冲突的情形，这对于城市社区治理现代化与法治化的有效推进产生了阻碍。

2. 政府角色意识转变不到位。社会转型也要求政府职能与角色转变，从管理意识到治理意识的转变；从“全能政府”到“有限政府”的转变；从“统治”意识到“服务”意识、以人为本的转变等。而政府在经济社会发展的浪潮中并不能完全适应这样的职能与角色转变，虽然政府鼓励支持与引导培育社会组织的成立与发展，但大多数社会组织力量薄弱，财政与人事上不能完全独立，对政府有较大依附性，不能真正发挥在社区治理中的专业化作用。而政府由于对社区全额与专项财政拨款，对社区建设的财政与人事进行过多行政干预，也影响了社区居民自治能力提升。

3. 治理主体之间的关系还未理顺。目前的城市社区治理模式主要采取政府主导、社会参与。社区服务虽然主要由政府提供，但具体的治理任务是由社区“两委”负责。党委、政府、社区“两委”、辖区社会单位、社会组织以及社区居民等多元治理主体之间的关系，在法律层面还未完全理顺，如何依法参与社区治理的体制机制也未完全形成。在这样的新形势下，党的集中统一领导、政府的有效社会治理、社区居民自治能力提升还没有得到真正融合，从而不能充分利用与合理配置有限的社会资源。

4. 人才队伍培养与建设机制不够完善。专业化人才队伍的培养与储备是良好的社区治理发展的必然要求，而受制于工作平台、财政保障、职业前景与理想规划等，很多专业人才不愿扎根在社区，如专业社工、专业法律人才、高新技术人才等。同时，优秀男青年特别是一些专业人才的流失，影响了社区工作人员的专业化程度和性别比例配置。而政府在对社区优秀人才政策倾斜、营造良好的工作环境与氛围、提供良好的职业发展前景等方面较为欠缺，没有形成完善与成熟的社区人才队伍培养与建设机制，从而进一步限制了社区治理现代化与法治化的进程。

四、社区治理现代化与法治化的政策建议

（一）建立统一完善的城市社区治理法律法规体系

由于没有一部统一、专门的《城市社区治理法》，城市社区治理面临的很多新问题在法律上找不到相应的依据，大多是在部门规章等规范性文件以及国家和地方性政策中找到渊源。会出现一些法律、法规、规章的冲突；一些新的社会组织等自治组织找不到成熟的法律、法规来适应；一些市民公约的内容与程序并没有按照法律的原则、规定来制定，甚至以自治为借口，损害国家、社区和民众的利益。应从善治的角度、从人民群众的根本利益出发，从解决具体问题出发，聘请相关领域的专家、社区代表，按照法定程序制定统一的《城市社区治理法》，以明确社区“两委”的职能、“有限”政府的角色定位、居民自治、鼓励、引导社会单位与社会组织的参与等治理主体的权利义务关系。

（二）以法治思维和法治方式实现善治

世界著名管理大师杜拉克指出：“当今社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命。”城市社区治理要实现善治的目标，首先要转变观念，用科学、民主、文明、规范的理念引领社区治理现代化与法治化的推进。

1. 树立规则至上、权利本位、权力控制、程序优先思维的法治化治理理念。基于规则的公正性、稳定性与程序性要求，行政主体在处理社区事务时，不能随意地凭借主观判断和感性情绪去更改与破坏规则，而要理性与客观地依据法律法规、制度要求等规范性文件综合考量、理性判断与客观处理，从而得到相对公平的结果。权利本位思维，要求行政主体在处理社区公共事务时，应首先考虑社区居民的权利与利益，同时还表现为人权思维。行政主体要从人本主义出发，尊重社区居民的人权，保障其权利能够得到充分而相对自由的行使。权力控制思维则明确政府的权力要受到限制和约束，公民的合法权益范围正是政府权力范围的边界。这个边界要基于公民权利边界、政府法定权限、正当程序、监督和裁量基准等“制度的笼子”明确予以规划。程序优先思维，要求行政主体在处理社区事务时，按正当程序办事，充分发挥合法与公正程序的作用，严格按照时间、顺序、具体条件的要求，保证在实体公正的前提下，按照合法又合理的规则步骤、要求来处理问题，从而使实体公正没有瑕疵，不会受到质疑。以法治思维推进社区治理现代化就是将凸显的各类社会矛盾的解决引向法治轨道，同时通过完善的制度建设，使多元治理的社会主体在开放而公正的法治空间中，形成积极参与、协作共治的局面。endprint

2. 确立责任至上的服务理念。权力总是伴随着责任，权力和责任关系通过“源于人民意志—构成管理主体—受托行使权力—体现人民意志”循环路线图来实现。责任至上要求建立完善的责任机制，通过结果导向、绩效考核、社会评价等手段，强化行政主体对社区居民的服务与责任意识，自觉履行各项法律法规明确规定的各项义务与职责操守，将解决社区居民的需求为行为的出发点。这必然要求建立畅通有序的利益诉求表达、心理调适干预、矛盾协调处理、权益保障机制，使政府能树立责任与担当意识，比较及时与全面地获取群众的利益需求，使行政决策更具有民主性与可行性，以真正做到服务社区居民、尽责于社区居民。

（三）形成多元主体合作共治的社区治理模式

良好的社区治理必然要求为社区居民提供优质的公共服务，是否采取科学合理的公共服务供给模式将直接影响社区治理的效果。在公共服务产品的特性以及“政府失灵”与“市场失灵”的理论基础上，政府强制管控的社会管理转向多元社会主体协同参与是社区治理的必然趋势。通过加强各级党委的政治核心和领导核心作用；在政府主导下，培育和引导社会组织的成立与有序运行；同时积极鼓励和支持社会团体、单位的多方面参与，利用志愿者团队的无偿服务与社会单位的公益服务；在遵循市场交易原则的前提下，利用政府购买公共服务等途径，发挥专业社工的专业服务水平；充分完善协商民主机制，提升社区居民的自治服务能力。可以推广深圳市南山区 “一核多元”（ 简称“1+3+N”）的现代社区治理结构，即以社区综合党委（ 总支） 为核心，以社区居委会、社区工作站、社区服务中心三个主体为依托，农城化股份公司、社区社会组织、业主委员会、物业管理公司和驻辖区企事业单位等多元主体共同参与、平等合作的社区治理结构与模式。

（四）挖掘社区文化内核，强化情感治理的作用

美国学者塞缪尔 . 亨廷顿等在《文化的重要作用——价值观如何影响人类进步》一书中从纯主观的角度界定文化的含义，指一个社会中的价值观、态度、信念、取向以及人们普遍持有的见解。这种“软实力”实质是通过内在魅力吸引与思想辐射影响，达到教化心灵、升华精神的目的。社区也有最深层次的普及的价值取向与人文素养，即社区文化内核，这样的价值取向要求社区治理需要浇铸情感，激发出文化内核的凝聚力与影响力。要关注居民在社会转型中心理失衡带来的负面情绪，因生活艰难带来的消极情绪，要关注那些吸毒、失独、下岗、刑释人员等特殊群体，因看不到未来的希望而产生的绝望情绪。要用耐心与勤奋公正调节纠纷，用热情与活力凝结人心，等等，在社区治理中实现以社会情感为基础的社会凝聚，增强社区居民的归属感和凝聚力，逐渐形成较为稳定的积极正面的社会情感。

（五）打造大数据等新媒体平台，创新社区治理方式

新媒体平台是一种在互联网时代新兴的信息传递平台。包括但不限于数字报纸、数字广播、手机短信、移动电视、网络、桌面视窗、数字电视、数字电影、触摸媒体等。作为人们用来传递信息与获取信息的工具、渠道、载体、中介物或技术手段，新媒体平台已经被很多社区应用在治理方式创新中，通过大数据对居民信息的分析处理，对社区情况全覆盖了解，有效整合社区资源，将社区网格化管理落到实处；利用数字信息的高效快捷特点，对突发与紧急事件进行及时处理，增强对群众需求的情感关怀；发挥视频电话与触摸电视的直观感性，更用心地解读政策与传播信息，促使治理理念的入脑入心。

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