（南开大学 金融学院，天津 300071）

社会资本参与轨道交通PPP项目的难点与对策

李 波，万丽亚

（南开大学 金融学院，天津 300071）

近年来，国家大力推动以PPP模式建设城市基础设施，加大公共服务的供给能力和效率，这对政府转变职能，促进我国社会经济健康发展具有重大战略意义，但由于社会资本普遍积极性高，进入项目时却顾虑重重，项目落地难度较大，本文就此难点进行分析并提出相应对策。

城市轨道交通；PPP模式；社会资本；问题；建议

2014年以来，国家出台了一系列旨在推广运用PPP模式的政策，鼓励地方政府引导社会资本参与当地基础设施投资建设。推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对转变政府职能、促进经济转型升级及创新投融资机制具有重要意义。轨道交通项目投资大，社会效益显著，引入社会资本可缓解政府的财政支付压力，推进规模化建设。

一、以PPP模式建设轨道交通的重要意义

1、适应经济发展新常态

当前，我国经济进入了结构优化、增速放缓、创新驱动的“新常态”。PPP模式作为新型的公共产品和服务投入机制，能够拓宽基础设施建设融资渠道，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，发挥乘数效应，打造新的经济增长点，这已经成为扩大国内有效投资需求、推进经济结构调整、适应经济发展新常态的重要手段。

2、有效缓解地方政府债务压力

我国目前正处于城镇化发展的重要阶段，基础设施投资需求巨大，但随着地方政府性债务管理逐步规范，过去单纯依靠财政支付的传统方式将渐行渐远，以PPP模式为代表的多元化、可持续的资金投入机制将逐渐形成，可有效缓解地方政府的债务压力。

3、创新投融资机制，提升项目运作效率

我国轨道交通已进入快速建设期，仅依靠政府和国有企业难以满足建设需求。有必要创新投融资机制，引进社会资本以PPP模式参与投资建设，如此可借助资本这一纽带，建立起政府和社会资本的长期合作关系，发挥各方的比较优势，提升项目的管理效率。

4、项目封闭运作、权责明晰

轨道交通项目涉及线路投资、建设及运营维护等方面的权责划分，项目运作复杂。PPP模式以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，明晰各方的权责关系，对转变政府职能、增强公共服务的供给能力和效率具有重要意义。

二、轨道交通建设吸引社会资本参与存在的主要问题

城市轨道交通作为便民惠民的重要民生工程，近年来发展迅猛，受国家宏观经济和产业发展规划影响，未来几年内仍将保持快速发展势头。此类项目普遍投资巨大，吸引社会资本的参与可缓解政府财政压力，促进行业快速成长。当前吸引社会资本参与行业建设存在的主要问题如下。

1、项目经营性回报较差，投资回报率低

轨道交通项目投资额大，准公益性强，仅依赖票收将无法收回投资，必须依赖财政补贴方可维系。在投资额巨大的前提下，政府一般不可能给予项目较高回报，因此相对市场化投资项目，此类项目普遍投资收益率偏低，影响社会资本进入的积极性。

2、信息不对称，存在不确定的经营风险

轨道交通行业引入社会资本，通常以影子票价作为报价依据，是建立在其对项目客流的预估基础之上的，而客流受城市规划、产业配套、交通支持等政策性影响极大。因此，在行业发展的周期内，社会资本与政府间存在上述显著的信息不对称问题，这会影响社会资本对项目经营风险的综合判断，影响其投资决策。

3、社会资本的投资回报缺乏法律保障，考验政府诚信

作为准公益性项目，轨道交通项目自身的经济强度不高，需要政府向项目支付财政补贴或配置一定的补贴资源，但目前仅有国家各部委发布的各类管理办法，国家尚未立法对社会资本的合法权益予以保障。这种情形下，在项目合同期内，政府是否可以如约守信、按时足额支付补贴进而满足社会资本的合理回报，是社会资本进入项目时有所顾虑的重要原因。

4、社会资本的投资退出渠道偏少，进出机制不灵活

在轨道交通PPP项目的潜在社会资本中，由于在项目中担任的角色不同，不是每类资本都有必要一直投入至项目结束。考虑投资决策的灵活性，为降低项目总成本，施工单位、纯财务投资人等在必要时可以选择提前退出，但目前允许提前退出的此类项目并不多。

5、项目利益主体多，审批复杂，社会资本交易成本大

PPP项目从完成实施方案、物有所值和财政承受能力论证，到特许经营协议签订，审批程序繁杂，至少需要一年以上，耗时耗力。同时，项目成败在很大程度上取决于政府各部门、业主、社会资本、金融机构等多方主体的共同努力，这是一个持续数十年的漫长的合作过程。若交易成本过大，难免会影响社会资本进入此类项目的积极性。

三、社会资本参与轨道交通建设的有关建议

为吸引社会资本参与轨道交通PPP项目投资建设，需考虑、比较、平衡项目参与各方的合理诉求，在项目模式设计及实施中予以考虑，建议如下。

1、引入社会资本参与轨道交通PPP项目的总体思路

伴随轨道交通PPP项目的大规模实施，应广泛吸引有实力的土建施工企业、运营商、专业设备商、房地产开发企业、产业基金等财务投资人，共同参与到轨道交通项目建设中。政府应为项目配置一定的资源，提高项目的可经营性，增强PPP项目的盈利能力，同时应优化监督管控措施，扩展项目的市场化属性，吸引社会资本广泛参与，充分调动各参与主体的积极性和投资、建设、运营管理等优势，共同促进PPP项目的高效率运营。

2、引入社会资本参与轨道交通PPP项目的合作模式

（1）轨道交通资产包的分包运作。鉴于轨道交通项目投资金额大，为加快项目实施进度，降低社会资本的进入难度，降低PPP项目实施的总成本，建议将该类项目分为A、B两部分进行分包运作。

A部分为车站、洞体等土建工程，投资额约占项目总投资额的70%，由政府全额投资。B部分为车辆、信号等机电设备工程，投资额约占项目总投资额的30%，由政府授权有关机构，通过公开招标等方式引入合格的社会资本方，与政府代表方共同成立PPP项目公司负责投资建设。B部分建设资本除本金外，剩余建设资金由PPP项目公司融资解决。

（2）项目沿线土地资源的综合开发利用。由于轨道交通项目投资与项目基础收益的巨大落差，为降低财政支付压力，提高PPP项目对社会资本的吸引力，应推进“轨道+物业”模式，为PPP项目在车辆段、停车场和重点车站等配置一定的土地资源进行综合开发利用，反哺轨道交通建设和运营。建议：一是土地出让方式方面，研究推进土地捆绑PPP项目的新型合作方式并尽快实施；二是力争解决由于地铁建设与上盖开发项目属性不同，带来的在规划审批环节上不同步导致的土地获取方式、审批主体、审批时间不同，进而使得项目进展受到较大影响等问题，因此这部分需要政府各部门密切配合，协同推进。

（3）PPP项目公司的组建与特许经营。各方股东根据中国法律以及项目招商招标文件的具体要求，共同议定项目公司的成立方案、公司章程，并经政府授权实施机构审核批准。各方股东按照股权比例及公司章程的有关规定，向PPP项目公司派驻人员，PPP项目公司按市场化原则封闭运作，独立核算。

PPP项目公司与政府指定授权机构签署特许经营协议，获取项目的特许经营权。在特许经营期内，PPP项目公司以象征性价格向政府租赁A部分资产，负责线路的运营管理、设备更新改造及追加投资。特许经营期结束后，PPP项目公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，并终止A部分项目设施的租赁，将A部分项目设施归还给市政府指定部门。

3、社会资本的收益分配与退出

为了成功引入合格的社会资本，确保社会资本的合理收益，促使项目顺利实施，需考虑采取措施提升项目的经济强度，即在项目全生命周期前提下，考虑项目股本金及回报、银行贷款利率、CPI与PPI波动、电价波动等，权衡考量项目的票价政策、补贴政策、税收政策后综合实施，确保社会资本取得合理的投资收益。

（1）电费及票价政策。鉴于电费是轨道交通运营的主要成本项之一，建议政府研究实施行业优惠电价，同时，政府有关部门需结合社会发展优化基础票价体系，综合居民的可承受能力，设计出既体现行业的准公益性，又有利于项目可持续发展的基础票价调整机制，争取项目自身收益的稳步提升。

（2）多渠道融资与退出。轨道交通PPP项目具有投资大，持续时间长，票务收入现金流稳定等显著特点，这些均是进行产业金融创新的良好基础条件。政府在设计轨道交通项目的运作模式时，除考虑尽可能帮助项目公司利用政策性低利率项目贷款以降低项目总成本外，还要考虑我国金融市场在未来必将日臻成熟完善，可允许项目公司在项目持续期内以产业基金、资产证券化、融资租赁、发行各类债券等方式筹集项目发展所需要的资金，并实现部分社会资本的灵活进入与退出，实现PPP项目的动态可持续发展。

（3）税收优惠政策支持。参与轨道交通PPP项目的社会资本正常的投资回报是税后项目分红，在获取投资分红前，项目公司需缴纳动辄数十亿元的企业所得税。作为准公益性亏损项目，财政需要进行补贴，补贴后又大幅增加了项目税收从而又提高了项目补贴额，这是一个不合理的循环过程。

建议税务部门尽早研究出，并从国家层面给予轨道交通PPP项目税收支持的具体做法。在相关优惠政策出台前，建议研究将部分财政补贴资金直接支付给社会资本，允许其分年收回投资本金的具体做法。

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（责任编辑：胡春雨）