孟晓颖

【摘 要】 预算绩效管理是政府综合管理的重要组成部分，是西方的预算绩效理念与中国管理预算实践相结合的产物。文化部门预算作为政府公共预算的组成部分，其所界定的公共文化服务的供给和需求普遍缺乏竞争性的市场框架。本文将文化部门预算与绩效管理有机结合，通过对文化专项资金绩效评价主体和方法的简要介绍，探讨文化资金全过程绩效评价体系，提出优化公共文化资源配置、提高公共产品和公共服务质量的专项资金绩效评价反馈应用体系，进一步实现政府绩效管理的科学化。

【关键词】 文化专项资金；绩效管理；德尔菲法；反馈应用体系

一、文化专项资金绩效评价内容

1、文化专项资金绩效评价主体

文化专项资金的绩效评价是通过具体项目实施来完成一定的预算绩效目标，包括生产和提供一定数量的公共产品和服务，形成一定的社会效益等。评价客体即为资金的预算编制、执行、产出成果的效率、效益，评价主体可以是项目单位本身，可以是进行了很多评价的上级主管部门和财政部门、也可以是外部审计部门甚至是项目资金的受益者。

（1）文化资金的项目单位—主要实施者。负责专项资金管理的项目部门既是部门预算编制的主体，也是预算执行的主体，这就要求在实施预算绩效评价的过程中，项目单位也作为绩效评价的主体，参与预算绩效评价的过程，为其财政资金的使用效益负责。

（2）中介组织——第三方评价参与者。第三方评价机构涉及中介机构、专家学者库和社会公众等群体。在绩效评价中引入第三方评价，是对绩效评价工作的补充和完善，将绩效评价工作置于更大范围的监督之下，可以保证财政资金运营的透明度，推进政府信息公开。

（3）财政部门——所有评价监督者。财政部门作为绩效评价的管理和监督部门，不但要规范绩效评价的规章制度，而且要负责具体批复和审核各部门所申报的绩效组织目标，进一步完善预算指导评价工作。各相关部门在绩效评价工作结束后，都要向财政部门上报绩效评价报告。财政部门在汇总分析各单位的绩效评价报告的基础上，还要对一些关系民生的重大项目和重点实施的项目或自评报告显示有问题的项目进行再评估，之后对其评估后的质量进一步把控，提出改进预算支出管理意见并督促落实。

2、文化专项资金绩效评价的具体工作流程

绩效评价的组织实施可以分为前期准备阶段、评价实施阶段和撰写评价报告阶段，包括确定评价对象、制定评价方案等十几个步骤，其中重点应关注以下几个方面：

（1）制定整体方案。按照本单位的实际情况，明确预算绩效评价的原则和目的，组织实施和分工，对绩效评价的内容、范围和方法进行规定，确定相关评价人员，明确评价职责和工作纪律，设立相关工作的协调机制，对被评价单位在充分考虑其工作量的基础上制定切实可行的评价方案。

（2）确定评价指标。文化资金使用的项目单位按照财政部所规定的绩效目标的共性框架，结合单位实际和专家意见制定本单位的总指標与单个指标。总指标表示从政府参与预算、财务核算管理、资产使用情况等通用指标。基于此建立的单个指标，是通过实地调研活动，设计调查问卷，咨询各类专家学者所构成的指标体系，充分考虑项目特点，便于反映项目业绩。

（3）形成自评报告上报主管部门审核。评价结果的最终表现形式必须形成文字性报告。普通的评估性报告一般包括以下几个方面：一是评估的外部环境。这些外部环境可能需要介绍评估主体的一些基本信息、评估活动的基本特征及流程、组织实施情况和目标完成的进展。二是对于评估结果的最终评价。重点关注存在问题的原因分析。三是绩效优化的建议和其他需要说明的问题。项目实施单位按照财政部门规定的报告格式，形成自己的绩效评价报告内容，按规定将审定的绩效报告报送主管部门审核后送财政部门备案。

二、文化专项资金绩效评价方法的选择

绩效评价的方法包括设计平衡计分卡、红绿灯评价系统、德尔菲法、层次分析法等多种方法。根据文化资金的特点，本文采用德尔菲法进行指标权重的设置，主要包括以下三个步骤[1]：考虑到存在原始量纲的影响，对绩效评价目标进行无量纲化处理；通过各类方法进行权重赋值，类如德尔菲法；采用通用的计算方法，得到最终评估结果的综合分数，实现量化评估的目标。

1.定量指标的无量纲化

确定数据样本，选取其平均值，作为整个指标的中等水平值；将中等水平值作为分界线，大于的值再进一步选择其平均值，作为较佳水平；进一步将较佳水平值作为分界线，大于的值再选择其平均值，作为最佳水平；同样的方法向下延伸，就可以确定较差水平和最差水平。最终确定定量指标的标准区间以及标准水平，如表1.1所示。

2.定性指标的无量纲化[2]

定性指标作为评价指标体系的重要部分，根据其主观判断的随意性较大的特点，采用统一标准对定性指标进行档次划分，将文化资金的非定量指标确定分级，一般分为5个等级（见表1.2）。通过1.1表中的区间标准和评分水平，要求评估者给予合适的评分，并且打出具体的分数值。

表1.2 非定量指标的评分档次和分值区间评分档次 优秀 良好 中等 较差 最差

分数值 100～80 80～60 60～40 40～20 20～0

3、实际权重赋值

本文采用专家意见法，即德尔菲法，这是一种能够有效实现各类专家的意见，并进一步控制各项指标并进行反馈的一种常见方法。将其用于文化资金项目指标权重赋值时，（1）选取了7位相关方面的专家（财政厅科技文化处2人，文化厅本级2人，所属单位1人，高校与科研机构2人，入选人员都从事文化管理或研究工作10年以上，具备高级职称或担任副处级以上领导职务），组成各自独立的团队，排除干扰专家评判的其他因素。通过已经构建的指标评价体系进行评估，首先通过问卷将所需评估内容发放给各位专家，专家们基于自身的实践经验以及已有数据，对评价结果进行影响因子分析，在此基础上赋予其权重。（2）专家意见收集完整之后，进行各项数据分析和反馈。通过三轮评估和修改工作，最终一致通过的结果作为评估指标权重，如表1.3所示。endprint

4、总得分的加权平均

评估指标经过上述流程处理之后，按照具体项目资金的相关数据，对照相应的评分档次，该评分档次中选取适当的得分，将各个档次的分值相加，便得到该指标的最终分值。

四、文化专项资金绩效评估结果的反馈应用体系

1、实际操作应用机制的建立

通过对分析评估结果的实际应用编制和执行中的应用，促进财政资金的有效使用与合理分配，具体应考虑从以下两点进行设计。第一，项目预期的绩效目标决定着项目绩效评价指标和绩效评价的有关标准，不设立绩效目标的项目，不予考虑立项并安排项目资金。第二，各主管部门在执行预算时，在不改变整体预算支出方向的前提下，及时根据绩效评价结果优化部门预算支出，将传统的以投入为主的分项预算转变为结果导向的绩效预算。财政部门在对部门预算实行审批时，以部门内部的自评结果和财政部门的绩效评价结果为依据，对部门编制的预算进行完善和调整，并作为后续年度策略安排的重要依据。

2、激励约束机制的建立

各部门在进行战略目标和战略计划的设定时，需要以历年重要年度的考评结果作为依据，进一步来确定本年度的工作重点，调整财政资金的拨付。通过对各部门靠评价过的详细、及时、缜密的整理和存档，可以快速了解被评估单位之前的绩效情况及存在问题，并给出合理化建议，强化评价结果的应用。一是评价结果优秀的，财政部门可予以继续支持。二是如果评价结果处于良好或合格水平，项目进行问题修正之后，要按照从紧的原则按照下一年度的预算以及财政资金。三若是评价结果处于较差或差水平，需要通报批评，给予警告并责令限期整改，。对于整改结果不符合规定的部门或者单位，要根据实际情况进行与预算和财政资金的调整或暂停该项目实施。

3、惩罚机制的建立

惩罚机制的建立，主要是为了维护评估的权威性和约束力，对文化专项资金管理的项目单位提出的反馈与整改和处理与惩罚措施。

在反馈与整改方面，项目绩效评价组织机构要在评价工作结束之后，大约一个月的时间，汇总评价的结果，并进一步将其通过书面形式反馈给被评估单位，并进一步督促该单位进行整改落实工作。项目单位要在收到评价意见之日起二个月之内，将落实整改情况反馈给项目评价组织机构。财政部门会同项目评价的组织机构整理分析评价结果，并进行相应的抽查工作。

在处理违规或者差水平的评估结果项目单位方面，财政部门如果发现项目单位所报的事项存在虚报、乱报情况，或通过不合法手段获取财政资金等行为，将追回所发放的资金，并通过法律手段进行裁决惩罚，并建议有关部门追究项目具体工作者或参与人的责任。

4、公开透明的信息评价机制建立

良好完善的信息评价报告可以促成更为公正的结果，进一步还需要公开透明的方式公布实现。一份完整的绩效评价报告主要内容可分为以下三个方面：第一，汇总项目单位的预算执行情况，对未达到设定绩效目标的情况，要进行原因阐述以及下一步的实施计划；对于不可行或不切实际的绩效目标，要做出改进的情况说明或终止项目。第二，描述和分析资金运行情况，对财政资金的分配做详细评价，同时根据评价结果提出整改意见，以提高资源的利用效率。第三，对年度绩效执行情况进行总结，各部门单位可根据年度绩效所得，可以作为下个年度评估的依据，进一步为政府政策提供合理化的支撑和建议。

5、绩效问责制度的建立

政绩考核通过评价结果来设定，会促使政府各部门和单位的行政管理行为有了约束和激励，从而提高部门和单位的绩效水平。借鉴国外的绩效问责制度，深入推进绩效问责制度建设，并引入绩效评价结果的应用，进一步使得各级机构权责明晰，权力统一下方。将预算绩效执行结果与干部人事任免相挂钩，与政绩考核相结合，与预算拨款相连接，实现绩效问责制度的逐步完善和落实。目前绩效评价结果的应用于问责制度方面，还处于逐步探索推广阶段，其应用形式还需多样化，并更具有灵活性。

【注 释】

[1][2] 王琪.平衡计分卡在财政支出项目绩效评价中的应用—以Z市保障性安居工程为例[D].2016.

【参考文献】

[1] Alex Kacelnik， Claire El Mouden. Triumphs and trails of the risk paradigm[J].Animal Behaviour.2013，Vol.86（6）.

[2] John L.Mikesell：Fiscal administration analysis and applications for the public sector，published by Brooks/Cole Publishing Company.

[3] Marc Robinson：performance evaluation of public expenditure，IMF.

[4] 毛翠英.财政预算绩效目标管理研究[M].北京：中国财富出版社，2013.

[5] 刘国永等.预算绩效管理案例解读[M].江苏：江苏大学出版社，2014.

[6] 马媛.政府绩效预算中的绩效信息[M].北京：国家行政学院出版社，2014.

[7] 李尽法.绩效预算管理工具创新[M].北京：中国财政经济出版社，2014.

[8] 鲍啸鸣.我国地方预算绩效管理改革研究[D].江西财经大学，2014.12.

[9] 王志剛.我国地方政府财政支出绩效管理制度研究[D].财政部财政科学研究所，2014.5.

[10] 王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].财政部财政科学研究所，2014.6.

[11] 程瑜.激励与约束·中国预算绩效管理的制度创新路径[J].财政研究，2014.9.

[12] 《2016年内蒙古自治区文化厅部门预算》.

[13] 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的通知（中办发[2015]2号）.

[14] 财政部关于印发《中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》的通知（财教[2015]527号）.

[15] 《中华人民共和国文化部2015年文化发展统计公报》.

[16]文化部办公厅关于征求《文化部“十三五”时期文化改革发展规划（征求意见稿）》意见的函.endprint