梁恒

(中山大学体育部 广东广州 510275)

我国大型体育赛事立法历程及其效力分析①

梁恒

(中山大学体育部 广东广州 510275)

我国大型体育赛事立法经历了从无到有、从逐步完善到快速发展的过程,其有效性主要体现在赛事立法主体、立法事项、立法程序和立法结果方面的合法性和合理性要求;其作用力主要体现在保证力和强制力两方面;保障大型体育赛事立法效力需从体现体育竞赛特点、促进公众参与、推行立法公开、实施立法回避、完善立法监督等方面着手。

大型体育赛事 立法历程 立法效力 保障措施

随着经济发展和社会进步以及体验经济时代的到来,大型体育赛事不仅是民众休闲的工具,而且逐渐成为国家展示形象的重要手段、企业提升品牌价值的有力武器、社会形成良好伦理道德的有效途径、城市建设和经济增长的强大助推器。以奥运会、亚运会、青奥会、冬奥会为代表的一系列大型国际体育赛事纷纷进入中国,我国大型体育赛事数量剧增,规模不断扩大。当今,大型体育赛事已不单是一种竞赛活动,它与社会其他领域互相渗透交织,关系错综复杂,而处理这些关系的最好方法就是通过立法来进行规制,其立法效力如何对解决体育赛事中的各种纠纷至关重要。该文通过对我国体育赛事立法的发展历程进行梳理,并对其立法效力进行分析,厘清体育赛事中的法律、法规、部门规章、规范性文件以及体育协会章程等之间的效力层级,从而为保障我国大型体育赛事立法效力提供路径指引。

1 我国大型体育赛事立法历程

1.1 体育赛事立法初始阶段(建国后至1994年)

建国初期,为了“发展体育运动,增强人民体质”,全国总工会于1955年发布了《关于开展职工体育运动的暂行办法纲要》,国家体委在1956年相继发布了《中华人民共和国体育裁判员等级制度条例》等,逐步建立了规范体育竞赛的相关制度。1959年和1965年举办的第一届和第二届全国运动会期间出台了针对竞赛的规范性文件,标志着我国大型体育赛事立法的开始。“文革”期间,大型体育赛事基本停止,社会主义法制遭到破坏,大型体育赛事立法无从谈起。1978年后,我国法制建设处于较快发展阶段,国家体委作为当时最重要的立法主体,颁布了一系列体育赛事的相关规范性文件和部门规章,如仲裁委员会条例(1982年)、全国体育竞赛赛区工作条例(1986)、违反《全国体育竞赛赛区工作条例》的纪律规定(1986)、对在重大国际比赛中做出突出贡献单位的奖励试行办法(1989)、体育运动全国纪录审批制度(1989)等,基本建立起体育赛事的规范体系,其中大部分规范文件至今仍在有效应用。这一时期的体育赛事立法大多是属于部门法规,其效力层级较低，法律约束力有限。

1.2 体育赛事立法逐步完善(1995—2000年)

前一阶段以体育部门为主的立法虽然基本建立了体育赛事的法律规范体系,但存在法律位阶不高、规范范围有限等问题,与同期的中国法制建设相比明显滞后,截止到1994年,我国共有体育法规523件,其中,绝大多数是体育部门制定或与有关部门联合制定的体育规章。在当时有效的283件体育法规中,体育部门规章占280件,由国务院批准发布的体育行政法规只有3件,相比教育科技、文化卫生等相邻部门,体育法制建设明显居于落后地位。1995年《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)的颁布标志着我国体育法制建设进入一个新的时代。作为我国第一部规范体育的国家法,《体育法》中第四章对竞技体育也作出了专门的规定,其中若干条文对指定体育竞赛相关管理文件具有重要的指导作用。在此基础上,《全国体育竞赛最佳赛区和优秀赛区评选实施办法》(1999)、《体育竞赛裁判员管理办法(试行)》(1999)、《全国体育竞赛管理办法(试行)》(2000)先后颁布实施。虽然这一阶段的体育赛事立法有了最直接的法律依据,但针对具体的体育赛事的立法实践还是不多,这与我国在这个时期所举办的大型体育比赛数量不多有关。

1.3 体育赛事立法加速进行(2001年至今)

2001年中国申奥成功,推动了体育赛事立法进程,国务院在2002—2004年相继颁布了《奥林匹克标志保护条例》《公共文化体育设施条例》和《反兴奋剂条例》三部重要的行政法规。随着我国经济发展的突飞猛进和在国际事务中影响的日益扩大,国内和国际大型体育赛事在我国不同城市频繁举行。中国政府和各承办赛事的当地政府为保障赛事的顺利举行，也进行了有针对性的立法活动。在2001—2008的7年奥运周期中,北京市人大常委会制定和修订了与奥运工作有关的18项地方性法规,并作出了《关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议》。国务院颁布实施的《奥林匹克标志保护条例》(2002)和《反兴奋剂条例》(2004)及《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》(2006)都成为重要的法律依据;北京市政府依据北京市人大授权决议,在奥运筹备和举办期间,先后发布了31个通告、通知,对相关法律法规作了临时性的补充规定,为市政府组织好奥运期间的城市运行和赛事服务提供了充分的法律依据。针对2010年第16届亚运会,国务院先后出台了3件涉及亚运部门规章和文件;广东省政府也出台了两件涉及亚运规章和4件涉及亚运规范性文件;广州市人大常委会出台了3个涉及亚运条例,并作出3项涉及亚运决定及社会面控制在内的25项安保制度规范,17项涉及社会治安管理方面等一批针对性行政措施。2011年深圳世界大学生运动会期间,深圳市政府以政府规章或者发布决定、命令等方式出台临时性行政管理措施,并根据深圳市人大常会的决定在社会治安、道路交通、安全生产、食品卫生、环境保护等领域,采取临时性行政管理措施并出台一系列规章和规范性文件。这一阶段由于大型赛事频繁,立法速度之快、数量之多是前所未有的,且立法层级高,法律效力强,为保障这些重大赛事的有序进行发挥着重要作用。

2 我国大型体育赛事立法效力分析

大型体育赛事立法的效力主要体现在立法主体的有效性、立法内容的科学性、立法程序的合法性、立法结果的可操作性及表现出来的约束力和强制力。大型体育赛事立法效力有特定的时空和对象范围且不具溯及力(即新法不适用于其生效以前发生或正在发生的事件和行为)和广泛性(对立法主体和其他诸如行政执法主体、司法机关、社会团体和公民个人都产生作用力)。

2.1 大型体育赛事立法的有效性

大型体育赛事立法必须遵守《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)和《规章制定程序条例》的立法原则和要求,并合乎《奥林匹克宪章》和国际惯例,其有效性主要体现在立法主体、事项、程序和结果方面的合法性和合理性要求。

根据我国《宪法》和《立法法》的规定，我国的立法主体包括具有代表性质的权利机关即“人大”和具有管理性质的行政机关即“政府”,但其立法权限有区别:全国人大及其常委会为法律的制定主体;国务院是行政法规的制定主体;省级人大及其常务委员会为地方法规的制定主体;国务院各部是部门规章的制定主体;地方人民政府是地方政府规章的制定主体。从以往体育赛事立法实践来看,体育赛事的立法主体大多为体育赛事举办地所在省、直辖市人大及其常委会，其制定地方体育赛事法规、国家体育总局制定有关赛事的规章、举办地人民政府针对赛事出台规章和规范性文件。

大型体育赛事立法事项的确立可以确定立法主体的层级,规范其立法范围,并有助于分权制衡,保障大型体育赛事中公民的权利以及维护国家对大型体育赛事立法权的权力结构划分。大型体育赛事立法事项的确立过程应该遵循民主科学、公开公正的原则。如北京奥运会立法事项的确立就是在北京政府法制办奥运立法工作协调小组和北京奥组委法律事务部的的协调组织下,充分运用民主立法的有效形式,进行问题的收集、整理、分析论证并提出立法事项建议。2009年1月5日,北京市人大常委会在奥运立法专题总结会上认为“通过互联网征求社会意见等民主新形式,奥运立法质量得到了保证。吸收相关领域专家参与立法,让法学家和科学家结合,保证了立法的科学性和可操作性”。

立法程序是有权的国家机关在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中所须遵循的法定步骤和方法。大型体育赛事立法主要是行政性法规和部门及地方人民政府规章,根据《立法法》,涉及体育赛事的行政法规立法需遵循“立项→起草→公布草案→征求意见→审查→修改稿→签暑公布→实施”的程序。如《反兴奋剂条例》的制定过程,就是2002年由国家体育总局科教司会同有关单位就反兴奋剂工作的有关问题进行交流和研讨之后着手《条例》的起草工作。2003年6月,国家体育总局报请国务院审批送审稿。国务院法制办在征询意见和论证的基础上对送审稿进行了反复研究、修改,形成了《反兴奋剂条例(草案)》。2003年12月,《反兴奋剂条例》经国务院常务会议通过,2004年1月,总理签署号令,予以公布,并将于2004年3月1日起施行。依据我国《规章制定程序条例》的规定,国务院各部委和地方人民政府制定规章的程序为:立项→起草→审查→决定→公布→实施→备案。

立法结果就是立法活动完成时的立法产品,即法律法规、条例、文件、通知、决定、规章等表现出来的“法”的形式。只要这些“法”的立法主体、涉及事项、制定程序有效,那么它就是有效的。之所以有效是因为其法律效力不仅直接来自国家权力,而且其社会基础植根于对社会经济关系和其他社会关系的认可和反映。在体育赛事的过程中,体育赛事立法结果的效力产生实质是由赛事关联者权利转化和集中转化为国家机关的权力和权威,具有强制力和约束力。那些不符合体育赛事的实际需求和我国《立法法》要求的非科学民主公正的瑕疵体育赛事立法活动均是无效的。

2.2 大型体育赛事立法的作用力

不同层级体育赛事相关法律,其保证力和强制力的作用范围和强度是有差别的。根据我国《立法法》第78到第80条的规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区人民政府制定的规章的效力高于该行政区域内较大市的人民政府制定的规章。”“部门规章之间,部门规章与省、自治区、直辖市人民政府规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行。”所以,在我国的体育法律体系中,体育法律法规的效力等级如下:《体育法》是宪法的下位法,又是所有体育行政法规的上位法,体育行政法规是《体育法》的下位法,又是所有地方性体育法规的上位法,地方性体育法规是体育行政法规的下位法,又是本级和下级地方政府体育规章的上位法。省级人民政府的体育规章是地方性体育法规的下位法,又是本行政区域内较大市的人民政府体育规章的上位法,较大市的人民政府体育规章永远居于下位法的位阶上。部门体育规章之间、部门体育规章与省级人民政府体育规章之间属于同位法的关系,具有同等效力。例如,《体育法》的效力高于《全民健身条例》,《全民健身条例》的效力高于《北京市全民健身条例》,《北京市全民健身条例》效力高于《北京市体育竞赛管理办法》,而国家体育总局制定的《全国体育竞赛最佳赛区和优秀赛区评选实施办法》与北京市政府制定的《北京市体育运动项目经营单位安全生产规定》则属于同一效力位置和等级的规范性法律文件,只是施行的范围不同而已。

3 保障我国大型体育赛事立法效力的措施

根据我国《立法法》的要求,大型体育赛事立法必须遵守合宪、法治、民主与科学原则,并从如下几个方面着手以保障我国大型体育赛事立法真正有效,为赛事顺利进行保驾护航:(1)体现体育竞赛特点。作为宏大社会活动中的一种,体育赛事活动有一些共性的立法需求,也具有一些特殊性,如“男女分开比赛,参赛人数限制,确保比赛结果的不确定性和尊重体育自治组织等特殊性”,因此,在兼顾一般性立法需求的同时,要考虑和关照赛事的规模类型来确定其立法内容和程序的特殊性,体现竞赛特点。(2)促进公众参与。大型体育赛事法律法规、规章这种区域性的“公共产品”应当有广泛的民主性和公意代表性,否则,就成了少数人的“私人产品”。要充分利用座谈会、讨论会、听证会等制度来保证公众参与赛事的立法过程。如广州市出台的《广州市规章制定公众参与办法》就明确规定了规章从立项、起草、审查到实施整个过程的公众参与方式,它为群众参与广州亚运会的各项赛事规章制定发挥了积极作用。(3)实施立法回避。大型体育赛事立法大多属行政立法,目前我国对行政立法回避制度的依据可见《规章制定程序条例》第13条第4款的规定:“起草规章可以邀请有关专家、组织参加,也可以委托有关专家、组织起草”。虽然此规定中“可以”是一个模糊性词语,在立法实践中自由空间太大,但是,推行大型体育赛事立法回避制度可以提高赛事法规质量,避免某些因行政因素导致的“先天不足”,同时采用委托立法和招标立法可以解决赛事中许多专业性、技术性难题,从而保障大型体育赛事立法效力。(4)推行立法公开。没有公开就没有民主。大型体育赛事立法公开化是提高赛事立法质量、保证赛事法律得到大众认同并普遍执行的前提。因大型体育赛事涉及面广、与人民群众利益密切相关,大型体育赛事立法的全过程都要向全社会公开并听取意见,以保障立法效力。(5)完善立法监督。立法监督就是要以“权力制约权力”的方式对立法过程和立法结果进行监督。主要有批准、备案审查、清理、改变和撤销等制度,在大型体育赛事立法过程中要根据《立法法》的规定,对赛事立法活动进行有效监督,严格批准、备案和审查,对不合乎立法法规定的可以改变甚至撤销,以防止越权立法、滥立土法、冲突立法。

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G80-05

:A

:2095-2813(2017)03(b)-0006-03

10.16655/j.cnki.2095-2813.2017.08.006

梁恒(1968—),男,湖南耒阳人,硕士,副教授,研究方向:体育法学。