供给侧改革背景下粮食“去库存”的难点与对策<br/>——以国家临储玉米为例

供给侧改革背景下粮食“去库存”的难点与对策
——以国家临储玉米为例

2017-11-07杨晓东

社会科学家 2017年5期

关键词：去库存托市粮食市场

杨晓东，李晓

（吉林大学经济学院，吉林长春 130012）

供给侧改革背景下粮食“去库存”的难点与对策
——以国家临储玉米为例

杨晓东，李晓

（吉林大学经济学院，吉林长春 130012）

粮食“去库存”是当前农业供给侧结构性改革十分紧迫的重要任务。文章梳理了国家托市收购政策背景下粮食高库存形成的过程，从开放型经济视角分析粮食高库存形成的原因，提出了粮食“去库存”面临当期粮食供给过剩、粮食行业延续低迷、“堰塞湖”效应影响市场预期、价差损失挂账压力巨大、超期储存隐患突出等主要难点，探讨并提出了实施“两藏战略”、加大产业扶持力度、增加调控储备、随行就市拍卖、通过燃料乙醇消化临近保质期玉米、强化农发行金融支撑作用等“组合拳”对策，以及有关启示和建议。

农业供给侧；粮食流通体制改革；粮食安全；去库存

近年来，“洋粮入市、国粮入库”引发的粮食高库存及由此带来的严重负面影响成为我国粮食安全可持续发展的新隐患。2015年中央农村工作会议提出要加强以去库存、降成本、补短板为核心的农业供给侧结构性改革。粮食“去库存”成为农业供给侧结构性改革十分当紧的重要任务。玉米作为产量最大的粮食作物，国家临储库存超过2亿吨，“去库存”压力最大。本文主要以玉米为例，梳理粮食高库存形成的过程及原因，认清当前粮食去库存的主要难点，有针对性地提出粮食去库存的解决对策及几点启示。

一、粮食库存形成的过程与原因

（一）形成过程。

国家从2005年以来启动的稻谷、小麦最低收购价和2008年以来启动的玉米、大豆临时收储托市收购政策，其政策原理是为了保护生产者利益，调动生产积极性，通过对收购环节进行政策干预，调节市场供求，改变市场预期，纠正市场失灵。具体实施上就是按照托市价格在市场收购原粮，并通过减少市场流通量促进粮价合理回升，保护种粮农民利益，由此促使国家掌控一定数量的调控粮源，之后，再根据市场需求，将这部分粮食通过公开拍卖、定向投放等方式投放市场。

出台托市收购政策以来，国家逐年提高粮食托市收购价格，向市场发出强烈的托底信号，形成粮价“只涨不跌”的预期。在2013年之前，由于国内粮食市场主要粮食品种市场价格处在上升通道，市场购销秩序活跃，托市收购价格与市场价格相比并不占优势，托市收购并没有大面积启动，收购数量较少。从2013年开始，国内粮食市场价格下行压力增大，但为保障农民增产增收，国家继续提高托市收购价且提价幅度明显高于往年，并在2014年、2015年维持高位运行，由于托市价大幅高于市场价，临储托市收购全面启动，收购量大幅攀升。

以玉米为例，东北“三省一区”玉米托市收购价从2012年1．06元/斤（国标三等）提高到2013年1．13元/斤（国标三等辽宁、内蒙古，吉林低1分，黑龙江低2分），2014年临储玉米收购价与上年持平，2015年虽然大幅下调到1元/斤（国标三等，四省区统一价），但仍然明显高于市场价。2013、2014、2015三个粮食年度临储玉米收购量从0．69亿吨上升到0．83亿吨，再大幅攀升到1．25亿吨。东北“三省一区”玉米收购量均创历史记录，2015粮食年度临储玉米收购量基本达到了本省粮食部门公布玉米产量，这意味着“三省一区”所产玉米全部进入到国家临储库存。至2016年4月末，国家临储玉米库存估算达到前所未有的2．5亿吨以上，已高于全国玉米一年的产量。

表1 2008－2015年玉米临时收储价格变化情况

伴随着三年临储收购的大面积启动，国内形成了粮食高产量、高库存、高进口“三量齐增”的“奇葩”局面。仍以玉米为例，国内玉米产量从2．18亿吨、2．17亿吨增长到2．26亿吨，玉米临储收购累计从0．7亿吨、1．54亿吨增长到2．8亿吨，玉米进口量从326万吨、259万吨增长到473万吨。与此同时，高粱、大麦、玉米酒糟蛋白等玉米替代品进口成倍扩大，其中大麦进口从233万吨、541万吨增长到1073万吨，高粱进口107万吨、578万吨增长到1100万吨（数据来源：《中国统计年鉴》和国家粮油信息中心）。

不可否认，近年来国家实施的政策性托市收储政策对于应对国际经济金融危机和国内经济下行压力，保障农民增产增收，减缓国际粮食市场波动对国内的冲击等，发挥了重要作用。但是，从另一方面来看，近几年临储托市收购价格大幅高于市场价引发的临储收购“一统天下”，带来诸多负面影响，主要包括库存爆满，财政负荷沉重，市场价格扭曲，种植结构畸形发展，生产资料等种植成本连年上涨，库存“堰塞湖”效应影响市场正常运行，高价格带来的高成本使得行业持续低迷，加工企业产品竞争力下降、出口锐减，粮食进口及替代品长驱直入，等等，这些问题对粮食安全可持续发展带来严重挑战。

（二）形成原因

1．托市价格脱离市场趋势高位运行。2013年以来托市政策实施的市场环境已较托市政策实施初期发生了较大的变化。受全球经济金融危机影响，国内经济步入“三期叠加”的新常态，经济增速换挡，结构转型升级，政策调整阵痛，下行压力凸显。粮食产业发展受到经济低迷波及，粮食加工行业开工率不足，粮食结构性供需过剩严重。而托市价格被农民增收的政策目标捆绑，“逆市”大幅上调，并连续三年大幅高于真实市场价格，脱离了“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的本质要求。托市收购的行政干预使得托市价成为市场“最高价”，国家临储变成了“长储”，事实上形成了政策市格局。市场价格扭曲和失真，一方面引起了成品粮与原粮价格倒挂、产区与销区价格倒挂、国内与国际价格倒挂（玉米国内现货价大幅高于进口玉米到岸完税价），“麦强粉弱”、“稻强米弱”现象严重，加工企业陷入加工越多、亏损越多的困境，粮食进口增长和走私大量增加，从而形成“洋粮入市、国粮入库”的局面；另一方面又“引导”农民增加托市品种种植面积，引发种植结构失衡，导致资源过度承载和消耗，使得粮食调控政策陷入困境。

2．开放经济下的世界粮食市场的冲击和影响。虽然我国粮食进口并没有完全放开，玉米、小麦、稻米等主要粮食品种实行配额管理，表面上配额内的进口份额并不会影响市场供求格局，但是，在开放经济条件下，世界经济一体化、贸易全球化使得国内市场与国外市场高度关联，将国内价格维持在远高于国际市场的水平，不仅需要付出巨大代价，而且根本无法持续，还会加剧国内的供求失衡。从实际情况看，世界粮食市场从总量、价格、结构等多个方面对国内粮食市场带来显著影响。经历了2007/2008世界粮食危机及短暂的阶段性粮食价格高位后，在全球经济不景气的大环境下，全球粮食市场价格在更大程度上由自身的供求关系所决定。从2011年以来世界粮食持续出现供给过剩，价格进入深幅回调期，玉米、小麦、大米由高点的298美元、356美元、561美元下降到2015年的169．8美元、226．3美元、373美元。世界粮食贸易通过期货、成品、替代品等多个渠道直接或间接对国内粮食市场带来严重影响。主要表现在：受国际主要期货市场影响，国内期货市场粮食品种趋势性下跌，形成了政策价与市场价倒挂、国内外价格倒挂；配额内的粮食进口大幅增长，同时受比价、关税、配额等影响，大麦、高粱、木薯干、DDGS等玉米替代品进口量连年大幅增长，仅2015年进口超过750亿斤；由于成本上升过快，国内粮食深加工行业持续低迷，国际市场竞争力减弱，出口量大幅下降。

图1世界粮食价格（2008～2015）单位：美元/吨数据来源：Wind。

3．国内和世界粮食生产持续过剩。2004年以来国内粮食生产实现“十二连增”。在粮食增产才能带来农民增收，进而才能保障国家粮食安全的思维定式下，追求粮食产量增长，提高粮食自给率，降低外部依赖，是一直以来普遍的政策倾向。粮食价格是影响农民生产决策的关键因素。托市政策对市场价格形成强力刺激，导致资源向托市品种过渡配置、结构扭曲。特别是自2008年起，国家连续提高粮食托市收购价格水平，政策实施区域受比较效益影响，耕地面积持续向托市品种集中，尤其是玉米播种面积增长势头更为明显。农业部新闻发言人叶贞琴在2016年4月7日的新闻发布会上指出，仅“镰刀弯”地区玉米面积达到1．56亿亩，比2005年增加了7000多万亩，是过去十年来玉米面积增加最多、发展最快的地区。2012年以来，我国粮食临储库存迅速累积，到2016年达到历史最高水平，临储玉米超2亿吨、稻谷1亿吨，均大幅超过了合理水平。这一时期，世界粮食主要品种的产销形势也处于过剩时期，据统计，2008/2009～2015/2016以来的8个粮食年度，产大于年度6个，产不足消年度2个，8年累计粮食产消剩余量为2．7亿吨，粮食供求形势整体呈供大于求格局。

表2 近年来世界粮食产形势变化情况（单位：万吨）

二、粮食“去库存”的主要难点

1．当期粮食供给仍然过剩。全球粮食继续丰产。根据美国农业部（USDA）公布的2016年11月农产品供需报告，预计2016年全球谷物产量50960亿斤，同比增加1840亿斤，其中稻谷产量9660亿斤，较上年增产260亿斤；玉米产量20500亿斤，较上年增产1500亿斤，全球供需基本面维持宽松格局。根据国家统计局2016年12月8日公告数据，全国粮食产量再获丰收，达到12325亿斤，同比略减104亿斤，主要品种仍然过剩。以玉米为例，受国家推进玉米收储体制改革，调减“镰刀湾”地区玉米种植面积的影响，2016年全国玉米播种面积5．51亿亩左右，同比减少2039万亩，全国玉米产量4391亿斤，比上年减少100亿斤。从玉米消费结构看，2016/2017年度预计饲用玉米消费2280亿斤、加工需求消费1268亿斤、种用和食用消费394亿斤，总的消费需求3942亿斤。考虑到进口40亿斤左右，当期总体供大于求489亿斤。①数据来源：国家粮油信息中心。

2．粮食行业延续低迷格局。随着国内经济由高速增长转为中高速增长的新常态，我国粮食行业面临去产能的下行压力。粮食加工行业长期存在的重复建设、产能过剩、发展粗放、竞争力差、“小、散、弱”等问题凸显，行业重新洗牌与整合重组不可避免。加之近年来托市收购价格高企造成的市场扭曲，加工企业陷入原料成本居高不下、产品市场价格持续走低的不利境地，行业呈现“麦强粉弱”、“稻强米弱”的低迷局面。根据中国粮食行业协会统计数据，2015年稻谷、小麦、玉米、饲料年加工处理能力分别为3．37亿吨、2．17亿吨、0．76亿吨、3．2亿吨，实际加工1．51亿吨、1．29亿吨、0．34亿吨、1．9亿吨，产能利用率实际仅为44．8%、59．4%、45%、60．3%。

3．“堰塞湖”效应影响市场预期。2015/2016年度，世界粮食供求安全系数（本年度期末库存与下年度消费量比率）为24．94%，比近10年最高水平的2014/2015年度减少0．39个百分点，但比10年最低水平的2007/2008年度高出4．8个百分点，远高于世界粮食供求安全指标17%～18%的警戒水平，其中大米32．78%、小麦29．47%、玉米21．04%。2015年末国内大米、小麦、玉米库存0．48亿吨、0．56亿吨、2亿吨，库存消费比分别达到31．8%、52．8%、100%，属于严重过剩。库存高位的“堰塞湖”效应对市场价格构成严重压抑并影响价格预期，市场“走一步、看一步”，呈现储备需求减少、加工需求短期化特征。而国际粮食价格明显低于国内价格，以2015年12月为例，国产玉米、稻米、小麦市场价格分别比同品种配额内进口到岸完税价每吨高出600元、1320元和920元。国际粮食价格市场低，导致国内粮食输入性压力增大。②数据来源：《2016中国粮食市场发展报告》。

4．价差损失挂账压力巨大。由于近几年托市收购价格大幅高于市场价格，托市拍卖出现价格倒挂。特别是玉米品种更为明显。进入2016年国家率先推进玉米收储市场化改革，实行“市场化收购”加“补贴”新机制，玉米价格由市场供求关系形成。在没有托市价格的干预下，玉米价格由上年度的托市期间的1元/斤断崖式回落到0．8元/斤以下。从2016年竞拍情况看，2013粮食年度临储玉米成本价已高达1．2以上，而拍卖成交价仅0.8元/斤左右，价差损失达到30%以上。按价差损失在30%测算，2．5亿吨临储玉米价差损失挂账将达到近2000亿元，这无疑带来沉重的财政负担。③数据来源：安徽粮食批发交易市场及其联网市场。

5．超期储存陈化劣变隐患突出。连续几年托市收购积累了庞大的粮食库存，而粮食有一定的保管期限，其中玉米是3年、稻谷是2年、小麦是5年。粮食超期储存会带来品质下降甚至陈化、变质等严重问题，2013年产的玉米托市收购库存已临近最长储存期，后续随着时间的推移，托市粮食库存质量将面临更加严峻的形势。

三、粮食“去库存”的主要对策

1．加大力度实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，推进国内粮食供求实现“再平衡”。反思粮食超高库存的形成过程，一个很重要的原因是在粮食生产上长期形成的重数量的思维定式。从目前的粮食库存消费比来看，中国在几年内都将处于粮食供给宽松时期。而且，世界粮食库消比也处在高位，粮食产销总体处在过剩时期。在这样的时间窗口，国内粮食生产应向数量质量并重、国内国际“两个市场”双向调节、短中长期调控策略灵活统筹转变。特别是考虑到粮食生产“十二连增”的同时所带来的产能透支、成本上涨、价格倒挂、“黄箱”收窄问题突出，压减产能、涵养地力显得更加必要和紧迫。根据农业部2015年11月2日发布的玉米结构调整的指导意见，国家提出到2020年“镰刀湾”地区玉米面积调减5000万亩以上，计划在2016年调减1000万亩以上。从总的数量测算，2015年全国玉米平均单产760斤/亩，而“镰刀湾”地区属于非优势产区，玉米产量低，平均应在600斤/亩以下，按照调减5000万亩计算，总的产量减少应在300亿斤以下，而且这是一个5年计划目标。对比目前2亿吨以上的待消化临储玉米，这个目标在时间进度上和压减数量上明显比较保守。建议落实“两藏战略”，加大力度压减玉米种植面积，同时将涵养地力相结合，可以考虑一次性压减“镰刀湾”地区5000万亩以上，改为退耕还林、还草，并推进其他玉米产区每年20%左右种植面积休耕，估算压减产能1000亿斤左右。在3－5年内玉米临储库存能够保障年度消费需求缺口。

2．加大对产业化龙头加工企业的扶持力度，提升粮食产业可持续发展能力。粮食加工转化率低，一方面有经济下行、产能过剩、重复建设、产品层次低、缺乏市场竞争力的原因，另一方面粮食价格干预的宏观调控政策，使得用粮成本增加、经营效益下滑、国际市场竞争力下降，行业领先的粮食加工企业亦举步维艰。而且，由于托市价格高位运行，进口替代大量涌入，还有肉、奶等终端产品洋货入市。这些都对国产粮食的加工转化造成影响。因此，建议加大对粮食加工行业的产业政策扶持力度，通过重组税收优惠，推进加工企业兼并重组，推动粮食加工行业健康发展。对粮食加工企业出台加工和技改奖补政策，增强研发实力，改善经营效益，提升开工率和加工转化率。培育具有全球市场竞争力的全产业链“大粮商”，通过出口退税政策，提升国际市场产品竞争力，扩大对外出口，同时提升利用“两个市场、两种资源”调剂余缺的能力。

3．适度增加中央和地方调控储备，提高库存玉米市场消化量。消化庞大的托市收购粮食库存不可能在短期内完成，处置慢将面临储存超期质量下降的损失，大量抛售则会对市场造成冲击，而且市场也难以承接出清。在这种情况下，可以考虑适度增加中央和地方的调控储备，随行就市入市收购一定量的新粮，减少新粮流通量，起到真正的托底作用，减少粮价下行压力，同时以时间换空间，储新顶陈，向市场拍卖一部分陈粮，满足新粮供需缺口。调控储备量以能够平衡当年粮食品种供需为目标。

4．新粮收购季结束后以不冲击市场为原则随行就市拍卖，满足市场供需缺口。2016年推行玉米市场化收储改革后，玉米市场价格的大幅回落反映真实的市场“信号”，临储玉米库存降价销售已不可避免。拍卖价格的把握考验决策者的智慧。拍卖定价要能够保证竞拍顺畅进行，既能符合真实市场价格让用粮企业接受，又能堵住替代需求和市场进口。就是说，既不能竞拍价格一路走高，增加用粮企业成本，抑制有效市场需求，反过来影响拍卖成交量；也不能竞拍价格一路走低，陷入“越降价、成交率越低”的怪圈。所以，价格的拿捏和竞拍量的预期非常重要。在价格上要体现运距、质量、数量等方面的差别化，因地制宜，而且对规模用粮企业可以实行定向议价销售。同时，在数量上要提前做好统计测算，从理论上看，临储玉米拍卖量应该是市场新粮供需缺口量。

5．加快处置临近保质期的玉米，减少玉米库存变质损失。一方面可以考虑提升燃料乙醇产量，加大燃料乙醇推广和消费。程国强建议在现有基础上新增770万吨燃料乙醇需求，使燃料乙醇需求量达到1000万吨/年，由此可新增2400万吨玉米消费，年消化量可以达到3000万吨，这样用4年左右的时间基本可消化差品质的玉米库存。另一方面，可以考虑组织粮食降价出口或对外援助，增加外部消化渠道。托市粮食降价销售已成定局，在国内市场容量有限的情况下，对临近保质期的托市粮食给予特殊补贴政策对外销售或易货贸易，甚至对外援助都是可以考虑的途径。

6．强化农发行在粮食“去库存”中的金融支撑和保障作用。国家要将农业政策性金融作为农业供给侧结构性改革的重要政策安排，积极发挥农发行职能作用，为粮食“去库存”提供金融支撑和保障。建立农业部、财政部、国粮局等部门与农业政策性金融工作联动机制，探索重大改革部署政府、银行、企业多方合作共赢、风险共担机制，提高项目主体融资增信能力，农发行提供信贷政策倾斜，加快推进政策落地。围绕“两藏战略”，支持土壤改良、高标准农田建设、种植结构调整，提高农业科技成果转化应用水平，推动农业全产业链“互联网＋”改造升级。按照有所为、有所不为的原则，助力粮食行业结构调整，积极支持优质产业化龙头企业发展壮大，开展兼并重组，化解过剩产能，降低融资成本，减少或限制对缺乏市场竞争力的企业的支持，退出其中的僵尸企业，淘汰落后产能，优化市场环境，促进粮食产业化健康可持续发展。积极发挥农发行收购资金融资主渠道作用，在粮食“去库存”可能带来的市场预期不稳和下行压力下，主动作为，创新模式，支持多元主体入市收购，解决农民卖粮问题，维护粮食市场稳定，服务国家粮食安全大局。

四、几点启示

1．要高度重视和加强预期管理，这在某种程度上关系“去库存”的成败。托市收购库存形成的“堰塞湖”效应已经成为影响托市品种市场价格走势和购销顺畅运行的最大不确定因素。如何消化数量庞大的托市收购库存，是整个粮食产业链关注的焦点。政策不明朗，没有一个明确的预期，市场参与主体很难做出正确决策，市场就会蹒跚前行，库存消化进度难达预期。因此，要重视和加强预期管理，当机立断，综合施策，打好政策“组合拳”，向市场提前释放库存消化信号，消除这种不确定性，给市场吃下“定心丸”，从而有利于市场正常运行，有助于市场顺畅出清。操作上要提前制定每一年的库存消化组合政策方案和消化数量政策预期，并在新粮上市前公布。

2．开放经济下要从世界市场的角度认识和解决国内市场的问题。作为开放型大国经济体，国内市场与世界市场紧密关联、相互影响。世界粮食市场与国内粮食市场看似有关税的“闸门”，但是世界粮食市场仍然通过多种途径“潜移默化”地影响着国内粮食市场。比如跨国粮商早已在我国展开粮食战略布局，建立上下游完整的产业链，加强从源头到终端的全程控制，所以单一的原粮进口配额制对进口阻挡效果有限。因此，要对世界粮食市场形势做好分析和研判，既要把握长期趋势，也要把握阶段性趋势。只有把握和利用好世界粮食供需趋势，才能更好地把握和预判国内粮食市场趋势，顺势而为，有的放矢，解决好国内粮食问题。

3．适时调整完善政策，建立政策调整机制十分必要。对中国来讲，粮食问题关系社会稳定和民生冷暖，既是经济问题，更是政治问题。加强粮食宏观调控必不可少。经济全球化进程中世界粮食市场形势发展变化加快，对国内粮食市场影响日益显著。要着眼粮食安全战略对粮食宏观调控政策进行系统研究和制定，既要适应国内粮食市场形势发展需要，又要适应世界粮食市场形势的变化。要特别重视跟踪研究美国等主要粮食大国的粮食产业政策，积极应对相关粮食政策对世界粮食市场的影响及由此带来的对国内粮食市场的影响。因此，建立政策动态调整机制十分必要，每隔3－5年对粮食宏观调控政策进行评估并根据形势变化适时更新和完善，通过政策调整熨平供需波动，防止长期一成不变导致政策僵化可能引发的市场大起大落。如美国自20世纪30年代大萧条实施农业保护政策以来，基本上每5年更新一次农业法案，对农业政策目标与措施进行动态调整、渐进式改革，逐步形成了目前系统完整的农业支持政策体系。这一做法值得借鉴。

[1] 李经谋．2014中国粮食市场发展报告[M]．北京：中国财政经济出版社．2014．5．

[2] 李经谋．2015中国粮食市场发展报告[M]．北京：中国财政经济出版社．2015．5．

[3] 李经谋．2016中国粮食市场发展报告[M]．北京：中国财政经济出版社．2016．5．

[4] 程国强．中国粮食调控：目标、机制与政策[M]．北京：中国发展出版社．2012．9．

[5] 叶兴庆．以问题为导向推进农业结构性改革[J]．农业发展与金融．2016（6）．

[6] 郭永田．发挥政策性金融优势推动农业供给侧结构性改革[J]．农业发展与金融．2016（6）．

[7] 叶兴庆．演进轨迹、困境摆脱与转变我国农业发展方式的政策选择[J]．改革．2016（6）．

[8] 农业部．关于“镰刀湾”地区玉米结构调整的指导意见[S]．2015－11－02．

[9] 程国强．我国粮价政策改革的逻辑与思路[J]．农业经济问题．2016（2）．

[10]杨晓东．危机后世界粮食贸易的发展及其对中国粮食安全的影响[J]．内蒙古社会科学（汉文版），2017（3）．

［责任编校：唐鑫］

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