朱汉平+廖梓添

摘 要：以政府购买居家养老服务的新型模式为背景，在对政府购买居家养老服务的相关概念阐述之后，对中国地方政府购买居家养老服务中的重要部分，即服务人员的现状，包括服务人员的录用、监督、奖惩机制以及法律制度等，结合SWOT模型进行分析，发现其运行中的优势、劣势、机会和威胁，对其进行系统的梳理，阐述这些因素出现的原因。另外，对国外政府相关养老服务对于服务人员的专业化培训、队伍建设等方面进行相关的介绍，从而说明我国政府在服务人员方面存在的不足，并提出相应的改善措施。

关键词：政府购买；养老服务；服务人员；不足；改善

中图分类号：D669.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）30-0042-04

政府向社会组织购买居家养老服务，是作为中央和地方政府履行公共服务职能的一种形式[1]。近些年来，这方面的实践正在被我国各级地方政府应用于养老服务的领域，并且呈现精细化的发展趋势；在老龄化不断加快的今天，政府购买居家养老服务显得越来越重要。在政府购买居家养老服务这一个政策中，需要由我们的政府人员、提供养老服务项目的人员以及受惠人员等共同执行，才能真正地实施好这一个政策。

本文将针对政府购买居家养老服务领域中的执行者之一，即养老服务行业中为老年人提供日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉等服务的人员，通过SWOT分析法来分析服务人员的养老服务供给状况，包括其优势、劣势、机会和威胁四个方面，并通过与养老国外服务人员相应状况的对比，探讨解决这些问题的建议。

一、政府购买养老服务的现實必要性与内涵

（一）政府购买养老服务的现实必要性

据国家统计局《2014年国民经济和社会发展统计公报》，2014年在中国的13.67亿人口中，60岁及以上的老人有2.12亿人，占总人口比例的15.5%；65岁及以上人口数为1.37亿人，占比为10.1%。因此，解决老年人的养老服务和缓解社会的养老压力，如解决城市老年人的照料、供养和服务问题等，正成为我国政府正在面对的重大社会问题。另外，从家庭社会学和社区研究的角度来看，传统的家庭养老功能在社会经济的发展下受到削弱，老年人需求的不断增多与家庭养老功能的弱化两者之间矛盾日益突出，传统家庭养老模式面临着严峻的挑战。同时，由于养老机构的收费相对较高、老年人经济承受能力较差以及老年人心理上的不适应等原因，机构养老面临大多数老年人不愿意住进养老机构的困境。与前两种养老模式相比，社区居家养老服务的成本相对较低，同时又能减轻家人照料负担，将会成为老人们的理想选择，今后社区居家养老将成为我国养老的新趋势。并且，开展社区居家养老服务对我国在经济发展、社会保障和社会稳定方面具有重要意义[2]。

（二）政府购买养老服务的内涵

政府购买养老服务是政府和社会组织以社区为依托，为方便老年人生活，满足其衣食住行等方面的需求的养老服务项目，是政府购买公共服务理念在养老服务领域的具体实践运用，是我国养老服务社会化背景下各级和各地政府为应对已经出现或者即将出现的家庭养老难题探索出来的新举措[3]，通常为政府向社会组织购买养老服务。政府购买养老服务将改变传统的政府统包的形式，改变为以社会组织作为供给养老服务的重要主体，它的对象包括政府机关、社会组织、企业、事业单位等（见下页表1）。

二、养老服务供给中服务人员的SWOT分析

（一）优势

随着我国老龄化社会的不断推进，老龄人口越来越多，再加之现代家庭结构已发生较大变化，子女多与父母分开居住。目前占主导的居家养老模式，其内涵就是要调动社会各方面力量构建一个适合老年人意愿、有利于促进和保持老年人自立能力、切实可行而又有效的以家庭为核心、又以社区养老服务网络为外围、以社会养老制度为保障的家庭养老体系[4]。其核心是养老劳务由社会承担，精神生活由家庭承担，物质需求方面由国家、集体和个人共同承担[5]，需要政府购买养老服务及大量社会组织参与养老服务供给来保证居家养老模式的成功运转。在此背景下，对养老服务人员的需求会持续增长。

（二）劣势

目前，政府购买养老服务中专业服务人员在数量和质量上有较大不足，在供给中出现一些问题，主要体现在专业工作人员缺乏、服务人员的专业化水平比较低等方面。社会中缺少专业的养老服务培训机构，有关部门也没有制定一定的规范，而且有较多的服务人员是基于生活压力，如下岗职工、失业人员等而选择从事养老服务，并非其自愿参加此类工作，这些没有经过培训而从事相关服务的人员就必然会导致养老服务人员的非专业性。另外，在录用养老服务人员的过程中，缺乏相关的能力和综合素质测试，使进入该行业的人员存在各类问题，如出现服务意识不强、缺乏专业技能；缺乏法律咨询、心理疏导等高层次专业技能的现象，这类服务人员只能完成日常生活的简单料理等方面的工作，服务形式单一。

（三）机会

一方面，养老服务人员的整体培养开始受到国家的高度重视。2013年，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》文件，对我国养老服务业发展的总体要求、主要任务和政策措施等都做出了具体的部署；2014年，为全面贯彻落实该意见，教育部、民政部以及人力资源与社会保障部等部门联合印发了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》文件，就推进养老服务业人才培养制定了具体的措施。

另一方面，对于养老服务人员的职业培训和职业技能鉴定两方面的内容，也在不断得到完善。近年来，我国政府在养老护理员职业培训和职业技能鉴定方面做出具体的措施：一是对养老护理员职业技能标准进行修订，并颁布了新的养老护理员职业技能标准；二是要求各地开展养老护理员的职业培训，对养老护理从业人员的职业道德、业务技能和服务水平进行指导；三是支持技工院校等加强对养老服务专业的建设，结合养老服务业发展对技能人才的需求，创新培养模式以及扩大技能人才的培养规模；四是依托各类职业院校和机构设立职业技能鉴定机构，对养老护理从业人员的技能水平或职业资格进行客观规范的评价鉴定，并对合格者颁发相应的国家职业资格证书；五是鼓励养老护理员积极参加职业培训和职业技能鉴定，对其中符合条件的，按规定给予职业培训和职业技能鉴定补贴。endprint

（四）威胁

政府及有关部门缺乏对服务人员的监督、评估和保障机制。政府没有设置相应的评估机构来对服务人员的表现进行规范化监督及评价，缺乏较完善的社会保障机制，从事相关工作的人员享有的社会地位也相对较低，他们的工作条件也不太理想，这些因素都不利于居家养老服务供给的开展。

此外，目前缺乏从事养老助老服务工作的专业社会工作者，因此在养老服务工作方面缺少必要的专业性指导。养老服务专业人员的缺乏及其专业知识的欠缺已经成为养老服务供求失衡的瓶颈，使得政府在购买养老服务时经常面临窘境。政府没有对服务人员的服务质量制定有效的评价标准，因此导致在不同的服务人员与服务对象之间会出现较大的服务质量的差异，使得有关部门、机构和组织无法对服务质量做出一个中肯的评价，进而导致服务人员在参与服务方面缺乏一定的积极性与热情，从而使其在专业化方面难以提高。

三、国外购买居家养老服务中服务人员的现状简介

（一）英国

在英国的社会工作服务中，社区老年服务占有非常重要的地位，英国政府鼓励老人在家中享受养老服务，由社区内的养老服务机构对其提供服务[6]。提供养老服务的成员有专业的社会工作者，也有半专业的辅助工作人员。其中，管理人员负责分配某一社区的服务资金、招募下层服务人员以及监督服务人员的工作表现；照顾人员多是老人的亲属或邻居，他们为老年人提供日常的生活服务，这些照顾人员都得到政府的认可，并且接受政府对其的补贴。

英国政府在提供养老服务时，绝大多数是采用通过合同购买的方式，由非政府机构照顾来完成的。英国有专门治理和监督公共服务的社会组织，帮助政府机构对社会组织进行有效监督和评估，同时也帮助社会组织在提供公共服务时达到要求。在这些组织与政府合作提供非营利性社会服务的过程中，英格兰和威尔士慈善委员会起到了很好的建设性作用。慈善委员会制定了关于会计规范的《推荐实务公告》，可以帮助政府机构在服务外包的过程中，对社会组织进行有效监督和评估，同时也帮助社会组织在提供公共服务时达到问责的要求[1]。

（二）日本

日本的养老服务产业呈现出“公费医疗—老人保健—护理保险制度”的发展趋势，它也是一个不断满足老年人需求的过程，具有下列几个特点：一是具有完善的法律和政策体系。自20世纪50年代，日本政府就开始规定在养老服务中，政府、有关服务机构以及享受服务的老年人各自的具体权利和义务，并不断完善充实与养老服务相关的法律法规，积极承担养老服务的责任。二是监督以第三方评估机构为主。日本的第三方评估机构是由非营利机构进行设定的，在全国各都、道、府、县都各设有一家分支评估机构，全国内各监督单位都隶属一家第三方评估机构。该评估机构要通过对服务机构提供的服务进行评估、向服务评估委员会提出申请第二次评估，并取得必要的建議等两道评估层面，才能通过最终的评估。三是老人福利设施比较全面。日本的地方政府要为在家享受养老服务的老年人提供护理、保健和娱乐的场所，同时，这些场所将有专职人员、专业医疗、护理人员和志愿者进行协助服务工作。享受服务的老年人只需缴纳少部分的费用或者免费享用这些场所提供的全部设施。四是专业化服务人员队伍建立完善。日本政府对组织或企业中为老年人提供服务的工作人员有非常严格的专业化程度要求，他们必须接受专门的养老服务培训，并且通过相应的考试，才能取得服务资格证书，最终通过服务机构的推荐，为享受此项服务的老年人提供服务[6]。

（三）瑞典

瑞典是世界上预期寿命最长的国家之一，据有关数据显示，瑞典65岁及以上的老年人口数量占其人口总数的17%以上。对于老年人口众多的现象，瑞典在不同时期都采取了不同的政策规划。在第二次世界大战之后，瑞典开始颁布有关养老服务的一系列法律法规；20世纪90年代，瑞典政府把以“包办全民全部福利”的思路转变为“集中精力照顾好需求最急迫的一部分人”；在近几年里，瑞典政府考虑到老年人口的迅速变化，制定了为老年人提供优质照料的发展规划，强化有关服务人员的技能。

四、服务人员供给养老服务的改善措施

（一）加强立法建设，保证程序公平

法律是一切事物向前发展的最有力的后盾，如果期望供给养老服务的专业人员在政府购买社区居家养老服务的政策下能够持续发挥良好作用，首先就要完善相应的法律法规，为服务人员供给养老服务提供一个良好的法律保障以及公平的竞争环境。为此，建议对《政府采购法》进行修订，积极推进政府购买社区居家养老服务方面的相关地方性立法的实施。制定完善的政府购买社区居家养老服务的各项法律法规，确定政府购买社区居家养老服务的购买项目、购买主体标准、资金供给来源、评估标准以及监督管理体质等，特别是对供给养老服务的专业人员方面内容的完善，使供给养老服务专业人员在职业的申请、综合技能培养、提供服务过程的监督以及服务质量的评估等各个具体操作流程的实施做到有法可依，使各个主体有章可循，能照章办事。

（二）引入市场机制，确保公平效率

借鉴国内外经验，竞标购买是政府购买社区居家养老服务的最优选择，同时也能够为提供养老服务的专业人员建立稳定的平台。这种购买模式具备以下三个优点：首先，公开的招标方式只有一定优势的社会组织取得竞标胜利，这能够有效地提高养老服务的效率及质量；其次，由于招标是公开且透明的，能够避免腐败，有效防止暗箱操作，能够起到优胜劣汰的作用；最后，竞标购买为供给养老服务的专业人员选择了可靠的组织。只有引入市场机制，才能真正做到公平效率。

（三）扶持社会组织发展

改善供给养老服务的专业人员的现状，还要进一步给予他们一定的归属感，社会组织正是可以起到这种作用，因此对于社会组织发展的扶持就显得尤为重要。

首先，应该对准入门槛进行创新。政府购买服务根据项目不同，应选择不同的服务机构来承接，在招投标的过程中，应该设置不同的投标准入门槛。各级政府在获得老人需求评估结果后，根据服务项目展开招投标，招投标信息向社会、各社会组织孵化基地、社会组织负责人发布。其次，政府还可以鼓励第三方机构的建设。第三方监督机构是连接各方主体的桥梁，在目前我国“大政府、小社会”的背景下，首先应该试图建立一个“平台”，为老年人反映意见、政府收集信息提供一个场所，比如上海市宝山区顾村镇的“老年茶室”，该茶室设计的初衷是为老年人提供一个沟通交流以及向上级反映情况的场所，政府部门的相关领导每周到此听取意见，这种“平台”在目前我国公民社会发展条件下，是比较容易达到的。在“沟通平台”逐步完善之后，再吸引不同性质的组织共同组成第三方监督机构，通过第三方监督机构主动监督，并鼓动各主体参与到监督过程中来。endprint

（四）完善老人利益表达机制

老年人在居家养老服务中是消费者，同时他们也通过税收的方式为政府购买居家养老服务提供资金支持，因此从权利与义务對等的关系来讲，老年人拥有对政府购买居家养老服务的发言权，因此接受服务的老年人的反映对于供给养老服务的专业人员也有一定的参考价值。

（五）建立健全相应的评估监督体系

要使服务人员供给养老服务得到健康持续的发展，就需要建立有关政府购买养老服务的一整套评估监督体系，不断健全已有规定。

首先，建立以第三方专业机构评估为主、以其他评估主体参与为辅的评估模式。政府应从集“运动员”和“裁判员”于一身的公共服务管理方式中解脱出来，发挥总体规划、资金投入、制度保障和监管引导等职能，推动形成以第三方专业机构为主，行业协会、养老服务机构、媒体、服务对象及其家属等多元评估主体共同参与的评估方式，使购买社区居家养老服务的决策和实施更加科学、民主和规范。第三方评估机构既可以是社会工作服务中心、审计师事务所、律师事务所和会计师事务所等专业性社会组织，也可以是独立的专家评估委员会。为保证评估结果客观公正，应将社区居家养老服务评估纳入政府购买服务的范围，为第三方评估工作顺利开展提供财政支持。

其次，将动态性评估监督贯穿于政府购买服务全过程。为了保证质量，需要对政府购买社区居家养老服务进行事前、事中和事后全程评估。事前评估，就是评估养老服务机构的资质和服务对象的需求。通过事前评估，确保服务供给不背离以老年人需求为导向的政策设计初衷。

再次，科学设置评估指标体系。如实反映政府购买社区居家养老服务的政策效果，需要建立科学合理的评估指标体系。财务状况的好坏直接影响养老服务机构的服务供给能力，需要在评估指标设定中加大权重。养老服务人员是从事社区居家养老服务的主体和直接责任人，应设立专门指标对其职业道德、职业技能和服务成效等予以重点评估。

参考文献：

[1] 吕璐璐.政府购买公共服务研究——以部分地方政府购买居家养老服务为例[D].长春：东北师范大学，2013.

[2] 曾昱.人口老龄化与城市社区养老服务模式探析[D].福州：福建师范学院，2005.

[3] 李铁静.我国政府购买养老服务模式研究——以北京市为例[D].北京：北京交通大学，2015.

[4] 王锦成.中国老年人口多维度健康状况分析[J].中华预防医学杂志，2010，（2）：89-92.

[5] 阎安.论社区居家养老：中国城市养老模式的新选择[J].科学·经济社会，2007，（2）：59-68.

[6] 王静.我国政府购买养老服务问题研究[D].沈阳：辽宁大学，2015.

[责任编辑 刘娇娇]endprint