钱明

农民，乃农业从业者也。农民教育培训是以提高素质、促进个人全面发展、促进“农业增效、个人增收”为目的，对农民进行的促使思想观念、思维方式改变，掌握知识、形成技能和发展能力为主要内容的活动。

近几年，泰州市积极通过“农业职业技能培训” “新型职业农民培育”等项目开展农民教育培训工作，“从业者年龄日渐偏大、整体素质逐年下降，先进科技推广应用程度日趋弱化”的趋势得到了一定程度的遏制。但工作中仍然存在一些不足。一是培训规模小。泰州市56万农业劳动力中每年能够接受系统培训的只有4000人左右。二是培训投入长期不足。除国家、省财政支持的教育培训项目外，泰州市及各市区对农民教育培训机构基础建设和农民教育培训的投入不足，农民教育培训体系建设欠缺、不完善。三是监管机制亟需完善。目前泰州市级层面开展农民教育培训的行政部门有12家，资源分散、多头管理，缺乏有效统筹协调，教育培训资源整体效率相对不高；监管体制、机制建设不到位，监管机构、主办单位职能不清。四是教育培训随意性大。由于农民教育培训缺乏有力的法律和制度保障，教、学脱节，效果得不到保证；存在“事随人走、人走事散、培训跟着项目”现象；农民教育培训工作存在一定程度的随意性，具体办学单位自由裁量权偏大。

解决上述问题的途径、对策、方法有多种，但最有效、最重要的途径是健全相应的法律法规，制定专门、系统的农民教育培训法律法规体系，将农民教育培训的组织管理、经费投入、教育机构、农民接受教育的权利和义务纳入法制化的轨道，保证农民教育培训工作的规范性和可持续性。至今为止，除天津、甘肃两省市发布了地方性的农民教育培训条例外，其他地方及国家层面还没有关于农民教育培训的专项法规。

一、农民教育培训的特殊性

（一）从教育培训的目的看

农民教育培训与普通全日制教育不同。普通全日制开展的是专业教育，教育的目的是培养专业人才，培养的是未来的从业者。农民教育是产业教育，是围绕农业产业发展开展的教育，教育培训的对象主要是农业劳动者。农民教育培训着眼于当前实际，全日制教育着眼于未来；农民教育培训着眼于产业发展需要，全日制教育着眼于专业发展。

（二）从教育培训对象来源看

从实际情况看，农民教育培训的对象是农业发展过程中的劳动者，包括农村种养大户、家庭农场主、农民合作经济组织骨干、农村经纪人、农机手、科技示范户、农村基层干部、乡村农技推广服务体系人员、农业企业和场圃职工、在乡返乡青年等。

（三）从教育培训内容看

农民的“产业教育培训”与“学院派”的“专业教育”要求不同。由于农民教育培训的对象是从事农业生产的农民，因此教育培训内容十分注重实用性和实践性，必须围绕生产实际和农民需求开展教学，不能唯上、不能唯书、只能唯实。因此，农民教育培训必须要因材施教、因需施教。

（四）从教育培训的方式看

由于農民具有很强的“现实性”，因此教育培训过程中要坚持直观性教学和生活化原则，要走出教室，通过现场观摩、田头示范、一线指导和实地操作等实践活动教育培训农民。农民教育培训要取得效果，必须从农民的身体状况、认知、需求等差异的个性实际出发，进行有差别化的、具有针对性的教育培训。

（五）教育培训相对滞后

一是由于农业自身特点、农业生产力方式等因素的制约，农民的生产、生活方式、经营理念与工人、医生等相比相对滞后，参学的主动性、积极性不够。二是农民接受教育培训的整体水平相对滞后。三是农民教育培训的经费投入、机构及教师队伍数量相对不足，并且教育培训质量偏低，教育培训理念相对滞后。四是国家、社会提供给农民的教育培训资源相对匮乏，农民可选空间小。

二、农民教育培训法律框架构建

我国是一个农业大国，进行农民教育培训立法必须在立足自身农业、农民实际的基础上，有选择地借鉴国外经验。

农民教育培训立法，要明确农民教育培训的实施主体和责任主体，明确国家主管部门、有关单位、农民自身的权利、义务，明确农民教育培训的工作机制，明确农民教育培训的扶持、激励机制和经费、师资、设施保障机制。应着重构建好以下内容。

（一）明确农民教育培训的领导管理机构

目前，农民的教育培训种类多，除了农业部门外，人社、科协等部门都有农民培训项目，但相互协调沟通不多，各自为战、单打独斗，教育培训资源没有形成“合力”，农民教育培训工作缺乏统一组织、协调机制，资金、资源浪费严重。因此，农民教育培训法应明确专门的管理机构，统一管理各地的农民教育培训工作。根据我国农民教育培训多头管理和农民教育培训涉及面广的实际情况，可由国务院牵头，成立由农业、教育、科技、财政、人社等主管部门组成的联合领导机构（农民教育培训工作领导小组），统筹管理协调全国农民教育培训工作，实行定期联席会议制度，农业行政主管部门负责日常工作。各省、市、县建立相应的机构。

（二）明确教育培训体系建设的规范性要求

目前，不少地方的教育培训体系建设不健全，工作大多处于被动应付局面，教育培训质量得不到提升。加之我国农业生产地区差异性大，农民人口基数大，农民教育培训具有复杂性、长期性、艰巨性的特点。要确保教育培训工作顺利开展，必须建好完整的教育培训体系。一是要理顺关系，划分职责范围和教育层次。打破过去的条块分割状态，避免培训内容的相互交叉，理顺各种教育资源的关系，明确定位，建立职责清楚、层次分明、结构合理、布局科学、开放有序的农民教育培训体系。二是应明确承担农民教育培训任务的机构需具备的师资力量、场所设施和实训基地等标准条件。在多年的农民教育培训过程中，我国已逐步建立起从中央到地方的中央、省、市、县、乡镇的以农业广播电视学校、农民科技教育培训中心为核心的五级农民教育培训体系。可以借助现有基础条件，加快构建和完善“一主多元”的农民教育培训体系，满足农民多层次、多形式、广覆盖、经常性、制度化的教育培训需求。三是明确教育培训体系建设投入机制，保证体系的高效运行。endprint

（三）明确农民教育培训的经费来源

目前，我国的农民教育培训，主要以政府投入为主，这种机制有力地保证了农民教育培训的可持续发展，但由于没有法律的保障，政府投入有一定的随意性，《农民教育培训法（条例）》应明确将农民教育培训经费列入年度财政预算，并随着经济社会发展逐年增加。另一方面我国尚处于社会主义初级阶段，经济尚不是很发达，一味依赖政府投入行不通，投入力度小、工作效率低。因此，应该在法律中明确建立以政府为主体的多方投入机制，建立农民教育培训基金，接受社会捐赠；逐步建立政府、农业企业、农民等受教育培训者和社会共同分担、多渠道来源的农民教育培训经费筹措机制，不断增加农民教育培训投入；建立农民教育培训经费市场化运行机制，政府公开招标教育培训机构，教育培训内容按照需求确定，开展合作社、农业企业内部教育培训，农民自主选择教育培训机构。

（四）明确农民教育培训公益性性质

在我国，农民是弱势群体、农业是弱势产业。因此政府提出了“工业反哺农业”“多予少取放活”的扶持政策，农民教育培训应明确基础公益性性质。具体教育培训过程中，农民学员不但可以免费接受教育培训，教育培训的举办者还可以向参学农民支付一定的报酬。法国实现了农民按需培训，农民可以自选培训内容、培训时间，培训不仅免费还发培训期间的工资。英国则对参加农业职业教育培训的农民，每周发给25英磅的补贴。在我国参加培训的农民学习期间按照当地日平均工资标准，有国家、地方、农业企业等按照一定比例发给补贴。

（五）明确农业行业准入制度

目前，很多国家通过法律手段将农业生产经营、农场继承和管理与接受农业教育的程度挂钩，建立了严格的农业就业制度。欧洲各国普遍实行农民资格考试，政府规定必须完成一定的农业职业教育（一般两年以上），考试合格者发给“绿色证书”，才有资格当农民。德国1969年颁布了《职业教育法》，规定受训者必须经过正规的职业教育取得农业师傅证书才能获得农场经营权。在农民教育培训法律中，应明确，我国逐步实行农业行业准入制度。在经济发达地区，在农业生产规模化程度较高的地区可以逐步实行。明确拟从事农业生产的，必须经过1年左右系统的教育培训，并经过1年的生产实践，才能取得从事农业生产经营的资格，才能取得土地承包经营权。

（六）明确农民教育培训对象

我国应把农业从业者特别是青年农民作为教育培训的主体，把农业的后继者（毕业后返乡的大学毕业生、退伍军人、返乡农民工等）列为重点教育培训对象。从目前看，下列人员可以作为 “正式候选人”，重点进行教育培训： 村组干部、种养大户和家庭农场主等农村、农业发展带头人；农业生产经营专业户（如农机服务专业户、农民经纪人等）；农业技能服务型人才（如农民技术员、动物防疫员等）；农业后继者（如返乡农民工、家庭农场继承人等）；大学生村官；村组干部（党支部书记、村主任等）等。

（七）明确农民教育培训内容

农民教育培训内容应该实用，围绕农民需求和农业生产需要确定内容。内容可以涉及农产品销售、品牌建设、土地规划与利用、农产品的储存与加工等领域，可以包括市场信息知识、农业科技、资金信贷、政策法律文化卫生、创业理念、职业道德、农场经营与管理、食品安全等。通过“送教下乡”等方式，促进理论教学与实践教学相结合、教育培训与生产经营相融合，增强教育培训的针对性和实效性，从观念、理念、道德、技术、能力等方面全方位提升农民素质。

（八）明确农民教育培训的方式

接受教育培训的农民可根据个人兴趣爱好、发展愿望、个人特长等自主选择教育培训内容和方式。教育培训机构根据农民需求“量身定做”教育培训方案，通过聘请优秀农技员、经营能人、管理“高手”、种养能手担任兼职讲师，通过“传、帮、带”“一对一”、个别指导、小组帮扶、夜校或者现场示范开展课堂教学、示范实习、岗位实习等方式提供就近教育培训服务，利用广播、电视、网络等形式，采取互动式教学方法，开展远程教育培训，并逐步完善远程教育培训系统。多种方式进行全程实时指导，促使其掌握现代农业生产、经营、管理等基础知识和技能，切实提高教学质量。农民教育培训实行分类、分层制度，为高、中、低不同层次的农民提供了适宜的教育培训内容。

（九）明确农民教育培训效果的考核方式

《农民教育培训法（条例）》必须明确农民教育培训效果检验考评办法。可以采取以下三种办法：一是结果考核法。把“生产规模扩大、产量提高、品质提升、效益增加、收入提高、新知识技术品种的采用率”等客观因素作为衡量农民培育培训质量、效果的重要指标，改变过去“纸上谈兵”的考评办法。二是引入过程考核法。如在扩大种植业规模化生产过程中，按照专业化、标准化、集约化生产要求，提出每个生产环节的教育培训、跟踪指导要求和考核指标，对农民进行分阶段、持续、实时的跟踪考评。三是证书考核法。对农民试行学历证书与职业资格证书制度，考核成绩合格者可获得相关证书。

（十）明确农民参加教育培训的基本权利、义务

参加教育培训的农民不但可以享有《教育法》规定的“参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书”等权利外，我国应整合现行的农业农村政策，促进农业生产要素、金融信贷、农业保险等支农、惠农政策优先向参加教育培训并取得合格證书的农民流转，积极扶持农民，并实行农民在医疗、养老及子女上学等社会福利、社会地位等方面待遇的平等。

法，是全体社会成员必须共同遵守的行为规范。农民教育培训需要全社会的关心、关注和支持。当前，我国经济、社会发展处于发展的新常态，依法治国成为国家治理的基本方略。要实行农业现代化，实现全面建设小康的各项目标，需要不断提高全民的科技文化素质。当前，作为弱势群体的农民，其教育培训亟需加强。保证农民教育培训规范、可持续、有效开展的最重要措施，就是加强相关立法。笔者认为，加强农民教育培训立法：一要充分考虑我国农民和农业生产的实际，要因地制宜，可以借鉴外国经验，但不能照抄照搬；二要明确立法的重点，在总结多年来农民教育培训经验的基础上，围绕提升农民素质、实现农业增效、农民增收的中心，通过法律切实解决农民教育培训过程中存在的问题和不足，实现“依法治国”的基本“方略”在农民教育培训上得到充分体现。★

（作者系江苏省农业广播电视学校泰兴市分校校长）endprint