创新创业教育政策演进与实施路径

2017-09-06刘春湘刘佳俊

大学教育科学 2017年4期

刘春湘　刘佳俊

摘要：创新创业已成为了我国经济发展以及社会繁荣的一股新的推动力量，推动创新创业教育逐渐成为时代热点。与此同时，国家出台了诸多相关的创新创业教育政策以鼓励与支持创新创业教育的实施，创新创业教育政策的演进趋势研究和实施路径优化值得深入研究。基于此，研究者运用政策文本分析法，收集了中国政府网创新创业政策专栏中的有关政策文本，勾画出我国的创新创业教育政策以及其发展历程，并从政府支持、高校培育和企业发展的三个角度，阐述了创新创业教育政策的实施过程。研究发现：创新创业教育政策经历了政策起步期、政策扩散期和政策全面落实期三个历史演进时期。

关键词：创新创业；教育政策；政策演进；政策实施；政策研究

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2017）04-0094-07

收稿日期：2017-01-13

作者简介：刘春湘（1966- ），女，湖南湘潭人，中南大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事非营利组织的治理与管理、政府治理与社会保障研究；刘佳俊，中南大学公共管理学院行政管理专业本科生。

一、问题的提出

21世纪以来，人力资源与智慧成果的培育、配置和調控能力，以及其连带的知识产权的拥有、运用能力日益成为国家综合国力、国家核心竞争力的重要表现[1]。2012年开始的中国经济运行进入了新常态发展，李克强总理提出了“大众创业、万众创新”的号召，标志我国的创新创业发展有了进一步的驱动推进力[2]。创新创业的发展是我国综合国力发展的重要动力，而创新创业教育的发展是创新创业事业的新生力量保障。我国是世界上人口最多的国家，应大力发展创新创业教育，培养出具备专业创业技能以及坚韧创新精神的新型人才，使我国从人口大国转型为人力资源大国。在此背景下，完善的有关创新创业教育政策，对于指导创新创业教育的健康持续高效发展十分关键。那么，我国的创新创业政策的历史演进过程是怎样的？创新创业教育政策是如何实施的？在创新创业教育政策实施过程中是否存在需要完善优化的路径选择？为回答以上问题，笔者从中国政府官方网站收集国务院、部委和地方政府有关创新创业教育政策文件，进一步清晰勾勒出我国创新创业教育政策演进路径。在此基础上，通过对国家到地方的政策实施落实情况进行调查分析，笔者提出了相关的政策建议。本文对创新创业教育政策演进的研究有助于进一步丰富我国对创新创业教育政策的研究内容，同时也为我国政府重新审视、调整、落实创新创业教育政策提供一定的方向参考，以更好地适应国际创新创业形势的需求。

二、创新创业教育政策研究现状与述评

（一）创新创业教育及其政策内涵

创新创业教育学科专业定位暂时模糊，没有严格的界定。创业教育的概念在1989年在联合国教科文组织召开的国际教育研讨会首次被提出。国外相关研究代表人物熊彼特提出，从创新的角度研究创业教育，将创新的特点融入到教育之中[3]。我国国内的学者对于创新创业教育的的研究观点各不相同。高晓杰指出，创新创业教育是一种随着经济社会发展新生的教育形式和观念，旨在培养具有高素质的创新创业人才[4]；张冰、白华认为创新创业教育的内涵，是培养学生的创新精神以及富有远见、勇于面对挫折、具有批判性思维的创造能力[5]；董泽芳认为创新创业人才培养模式，是指培养主体为了实现特定的人才培养目标，在一定的教育理念指导和一定的培养制度保障下设计的，由若干要素构成的具有系统性、目的性、中介性、开放性、多样性与可仿效性等特征的有关人才培养过程的理论模型与操作样式[6]。本文认为，创新创业教育是跟随时代发展在创业教育基础之上融入创新教育因素，提升受教育者的创新意识、创新技巧，助力今后创业发展的新教育理念和方式。

关于创新创业教育政策的内涵，在学界中也有不同的解读。近年来，党和国家越来越重视创新创业，多次在党的全国代表大会和政府工作报告中提到创新创业[7]。何云峰等利用多源流理论分析了现阶段我国创新创业中的问题流是创新创业人才缺乏，政策流是政府官员开始关注创新创业问题，政治流是创新创业的氛围在我国已经形成，在本世纪新十年的开局之年这一关键时间点上，三流汇合，进而促成高校创新创业教育政策形成[8]。综合各方学术观点，笔者认为创新创业教育政策是政府为了完善或改善创新创业教育现状而制定的政策。创新创业教育政策的合理制定，可以有效培育创新创业人才，为我国的创新驱动发展战略输送人才，从而进一步提升国家创新创业综合实力。

（二）政策研究现状与综述

目前我国对创新创业教育政策的针对性研究并不多，大多数学者通过对比分析中外的创新创业教育，来为中国创新创业教育政策提供建议。比如，张竹筠建议：第一，针对不同专业的学生开展相应形式的创新创业教育，如应深入并系统地对管理专业和经济专业的学生进行创业教育。其他专业的学生，可以为其挑选经提炼后的选修课程，这样也不妨碍感兴趣的学生感受创新创业教育的魅力，从中汲取创业知识；第二，我国高校需将创新与创业教育共同实施，以教育的创新来推进教育改革，使教育整体的机制与创业人才的培养相一致；第三，确保高校创新创业教育的圆满实施是一个系统化的工程，这需要整合有生力量并采用多方积极有效的配合来完成[9]。

（三）创新创业教育政策实施路径

在论述落实创新创业教育的方法及途径上，我国学者做了较多研究。陈桂香提出，高校、政府、企业协同培养创新创业型人才，有利于发挥各育人主体的资源优势，激活资源存量，放大资源效能，实现协同方利益最大化。三方联动耦合的人才培养机制的实现，可以从组织领导、资源共享、激励约束、考核评价和组织文化等方面着手[10]。刘洋提出，应该构建合理化的课程体系，对教学效果的评估手段进行改革，同步优化教师资源配置等[11]；杨艳萍研究了如何将创业教育课程化[12]；陈雄一等指出了加强实施大学生的创业实践活动的必要性及途径[13]。

在现有可搜集到的文献研究中，大多数文献研究处于研究创新创业教育的细节部分，如大学生创新创业教育、高校创新创业教育等，却并未从创新创业政策的宏观视角去深入研究政策的实施路径及改进方向。本文则从我国创新创业教育政策的宏观发展进程深入分析，试图探求创新创业教育政策的演进过程，并基于创新创业教育政策的实施情况，给予优化实施路径的建议，以完善我国创新创业教育政策。

三、创新创业教育政策的演进

我国很早便出台相关政策文件推动创新创业教育，1999年教育部发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》便首次提到要培养一批具有创新能力的人才，标志着我国创新创业教育政策的开始。2002年教育部发布《创业教育试点工作座谈会纪要》，提出在9所高校中开展创业教育示范工作，是高校开展创新创业教育的重要起点。随着社会经济的发展和科学技术的进步，我国政府对于创新创业教育越发重视。2010年教育部发布《关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》，对创新创业教育有了更详细、更具体的指导，自此开始大量创新创业教育指导性政策出台，有效推动了创新创业教育的发展。我国创新创业主要政策文件如表1。

由此可见，从1999年至今，我国创新创业教育政策的出台数量不断增加、频率不断加快。政策内容由刚开始的宏观方向性建议不断具体到各类微观实施方案，并通过相关指标明确各个阶段创新创业教育需要取得的成果[14]。同时，政府根据社会发展的特点，不断变革创新创业教育政策内容。通过若干年的实践和发展，创新创业教育政策制定更为合理科学，有效地推动了高校建设相关创新创业基地、完善相关教育课程体系、开展相关活动，显示出国家对于高校开展创新创业教育的高度重视和大力支持。尤其是从2014年开始，李克强总理在公开场合提出“大众创业、万众创新”的口号后，我国的创新创业教育政策迈上了一个新的台阶[2]。各类创新创业教育政策从中央国务院开始发布，各个地方政府纷纷响应，为创新创业教育的迅速改革与发展助力。

从国务院的创新创业政策颁布时间来看，中国政府网创新创业政策专栏中收录的国务院相关政策起始于2012年，政策数量逐年上升，在2015年迅猛上升并达到峰值，2015年国务院颁布了16项有关创新创业教育的政策，而在2016年国务院的创新创业教育政策强度突然减弱，如图1所示。

从地方政府创新创业教育政策的颁布时间—数量图来看，地方政府紧跟中央的创新创业教育政策，积极响应国务院及相关部委发布的教育政策，因而在时间颁布和政策数量上均与国务院数据相吻合（如图2所示）。由上述数据分析，创新创业教育政策的演进历程可以大致划分为以下四个历史阶段。

（一）政策起步期（1999～2009年）

1999年为创新创业教育政策元年，教育部颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》首次提出培养创新创业型人才，标志着我国创新创业教育政策的开始。1999～2009年十年期间，我国创新创业教育政策刚刚起步，该阶段的政策特点为：以教育部等部委政策为主，开始发布有关创新创业教育的零散政策文本，但并未形成创新创业教育政策的系统性文件，文件跨度大，细化程度不高，不能有效解决创新创业教育问题。

（二）政策扩散期（2009～2014年）

从2009年开始，地方政府响应中央创新创业教育政策，中央政策正式开始扩散至各地方，开启了创新创业教育政策扩散落实时期。地方政府在该阶段中，发挥了主要推动作用，积极推进中央的政策扩散和落实。2009年上海市政府率先颁布《上海市鼓励创业带动就业三年行动计划（2009—2011年）》，以培育青年、留学生及大学生创业群体为重点，着力打造创新创业文化，优化创业环境，进一步提升上海自主创新能力，激发城市经济活力。随后，北京市、黑龙江省政府也在2010年发布相关创新创业教育政策，正式开始扩散中央政策，落实到地方行政政策之中。

（三）政策全面落实期（自2014年至今）

2014年，李克强总理在夏季达沃斯论坛上首次公开发出“大众创业、万众创新”的号召。2015年李克强总理在政府工作报告中如此表述：推动大众创业、万众创新，“既可以扩大就业、增加居民收入，又有利于促进社会纵向流动和公平正义。”[15]在这样的背景下，从2014年开始，我国创新创业教育政策的数量如雨后春笋般迅猛增长，中央和地方的政策都进入了全面落实的阶段。该阶段中央政策与地方政策增幅迅猛且增幅同步，表明中央与地方共同重视创新创业教育，一系列特定的落实创新创业教育政策文件陆续颁布。比如，2015年5月《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》、2015年7月《福建省教育厅关于深化高等学校创新创业教育改革十六条措施的通知》、2015年8月《辽宁省深化普通高等学校创新创业教育改革实施方案》等，为中央和地方开展和落实创新创业教育指明了方向。

四、创新创业教育政策的实施路径及优化建议

（一）实施路径

在政府创新创业教育政策强有力的推动下，高等教育院校、政府和企业协同合作，结合自身特点和实际情况，有效推动创新创业教育开展。三方合作模式如图3。

1.政府机构

为适应时代发展，培养创新創业相关人才，政府通过制定创新创业教育政策，以行政方式推动高校开展创新创业教育，并通过优惠政策和财政支持引导企业加入创新创业教育中来[16]。深圳市作为改革开放的排头兵，不仅经济建设上取得了惊人的成果，在创新创业教育政策制定和推动上也走在前列。深圳市出台的《关于进一步做好我市普通高校毕业生就业创业工作的通知》，从资金、政策和平台等各方面给予高校和毕业生创新创业的支持[17]。主要措施包括：鼓励大学毕业生进行创业工作，并对相关满足条件的项目给予财政补贴和税收优惠；为清华深圳研究院I-Space创新创业平台提供免费的办公场所，并对相关的科研成果给予财政补贴和宣传。此外，政府还定期举办创新创业大赛，通过比赛提升学生创新创业意思，帮助企业发现好项目。这一系列措施有效刺激了高校的创新创业教育热情，同时吸引了企业的加入。

2.高等院校

高等院校在政府创新创业政策的引领下，主要通过以下方式来开展创新创业教育。首先是建立创新創业教育课程体系。高校以培养学生创新创业能力为目标开设理论和实践相结合的教育课程[18]。理论课程主要帮助学生完善自己的专业知识理论体系，了解创新创业过程中可能出现的问题和解决方案，掌握国家对于创新创业的政策动态，提升学生的心理素质等，是对学生创新创业的软实力培养。实践课程则是让学生切身体验企业运营、产品营销、项目策划等内容，帮助学生提升实践能力。其次，各高校着力建设创新创业教育配套师资队伍[19]。结构合理、高水平的师资队伍是开展创新创业教育的关键。要鼓励各专业教师加强对创新创业理论的总结和分析，增加对行业典型案例的研究剖析，提升专业水平能力；要积极聘请校外企业专家担任创新创业导师，指导学生参加社会实习工作、参加各类创新创业比赛，提升实践能力。最后，需提供创新创业教育实践平台。创新创业教育实践平台可以有效检验教学质量，同时让学生更深层次地融合所学知识内容。高校内部可以举办创新创业比赛（模型设计大赛、科技创新大赛、三下乡），在丰富学生校园生活的同时锻炼创新创业能力[20]。同时，高校可以加强与政府和企业的合作，争取政府的支持，展开全国性的创新创业竞赛；与企业建立联系，安排学生到企业平台进行生产运作、项目设计、财务管理等的实操训练，提升创新创业教育水平。

3.企业

在我国的创新创业教育政策中，企业是重要且不可忽视的一个重大主体。创新创业教育的实践环节大多在中小企业，而现有创新创业教育政策的普及面并不宽广，未涉及企业该如何引导创新创业教育，所以创新创业教育政策有待完善。政策可以积极引导企业去承担并履行其创新创业教育的社会职责。企业首先要清楚意识到企业参与创新创业教育的价值：不仅可以帮助高校完善创新创业教育，同时也是为企业今后的发展培养和挖掘人才，可谓一举两得。企业还可以通过以下措施加入创新创业教育中去：一是可以跟高校签订长期战略合作协议，为高校提供学生实践锻炼平台，让学生通过实践平台体验创业过程，全面了解创业内容，提升创新创业能力，同时企业也可以通过实践评价选拔优秀学生作为人才储备，助力今后发展[21]；二是企业可以跟高校合作安排优秀员工、管理人员去学校担任学生校外导师，辅导学生进行创新创业实践活动；三是企业可以设立相关创新创业项目孵化基金，对符合要求标准的学生创新创业项目提供技术和资金的支持，帮助其参加各类国内、国际创新创业大赛，实现科技成果的有效转化。而多数情况下企业还未具备以上的观念和行动意愿，这就需要政府通过创新创业教育政策，以行政手段，通过税收优惠和财政补贴等措施，激发企业的积极性，带动企业参与到创新创业教育中来，通过良好的体验让企业化被动为主动，形成良好的合作机制。

通过这些年的探索和发展，政府、高校、企业协同合作推动创新创业教育已经初见成效，具体案例内容见表2。

（二）优化建议

1.从政策角度建立创新创业教育质量评估体系

上文分析到创新创业政策的实施路径主要是由政府机构、企业和高等院校三者完成并循环落实，从政策角度建立科学、合理、多层次的评估体系是保障创新创业教育顺利开展的重要推力。政府是创新创业教育的发动者和重要推手，有义务做好高校、企业开展创新创业教育的监督工作，建立一套对高校和企业的评估体系政策，并且需要从高校、企业层面确定评价标准。对高校的政策落实情况评估，应关注其创新创业教育课程设置、师资队伍、比赛获奖数、科研转化成果等[23]；对企业的评估应关注其是否切实履行与高校签订的合同条款。高校是创新创业教育的重要执行者，要做好老师创新创业教育工作和学生学习成果的评价。针对授课老师，应该关注其专业水平能力、授课数量，并根据实际情况调整传统教师与创业教师的评价情况，保障创业老师的权益；针对学生，要重点考察其实践能力（方案写作、产品营销、财务管理等）[24]。企业是创新创业教育的催化剂，要做好自身督查工作，及时与政府和高校做好沟通联系工作，保证创新创业教育的顺利开展。政府可以作为政策引导者和创新创业教育质量的评估者，积极引导高校和企业履行好其职责，充分发挥其各自在创新创业教育中的作用。因此，政府要制定相关创新创业教育质量评估体系政策，引导建立创新创业教育质量评估的主体责任划分体系，从而进行创新创业教育质量评估。

2.从政策角度加强产学研合作平台建设

创新创业教育一方面需要高校对学生进行创新创业理论知识的指导，另一方面更需要有产学研的平台让学生进行实践操练。因此，要从政策引导角度加强产学研合作平台的建设。政府是引导主体，政府政策对企业和高校进行相关的产学研支持，对产学研平台的建设给予政策优惠及政策补助，有助于促进更多更好的产学研平台的诞生和完善。产学研合作平台是基于高校创新技术、项目、理论知识的基础之上，借助企业或者政府的支持，将科研成果转化为实用产品、推动经济建设的重要场所[25]。这也需要高校结合自身科研特色，把握社会经济建设方向，积极联系相关企业并签订合作框架。同时，高校应争取政府的政策优惠和财政支持，构建关系稳固的产业研合作平台，为学生创新创业训练提供场所。从创新创业政策角度看，政府应该提高产学研平台的政策支持，在政策上给予多方平台互惠互利的条件与基础，使其更好地发挥创新创业教育实践平台作用。

3.建设创新创业教育的政策支撑体系

创新创业教育政策支撑体系保障了创新创业教育顺利的开展。政府需要针对高校、企业在创新创业教育过程中出现的问题和阻力进行深入研究，并制定相应科学、合理的政策帮助高校、企业解决问题和更好地开展创新创业教育[26]。同时，政府要做好财政补助和创新创业教育监督工作，保证创新创业教育工作有序开展。高校要转变教学理念，正确认识创新创业教育内涵，以培养全能型创新创业人才为目标[27]。高校通过建设合理的创新创业课程体系，搭建科学的教师队伍教学团队，营造良好的创新创业校园文化等措施，激发学生的创新创业兴趣，让兴趣成为学生最好的导师，以合理的政策支撑体系来完成创新创业教育的积极引导。

五、结论与展望

从1999年国务院提出《面向21世纪教育振兴行动计划》开始，我国出台了各类创新创业教育政策来推动高校和企业参与创新创业教育。随着工作的开展和经验的积累，我国创新创业教育政策越发丰富和成熟，并且推动政府、高校和企业形成了三方合作的创新创业教育模式：政府负责政策制定和监管，高校负责人才培养和技术成果输出，企业负责资金和实践平台的提供。这样的模式取得了良好的教育效果。但是，现阶段的创新创业教育政策主要还是服务于自身拥有丰富的教育资源和社会资源的国内知名高校，参加的企业多为校友企业或者大型上市公司等，还未能够有效普及至一般高校和企业。主要原因是我国创新创业教育政策虽在国家层面积极倡导，但是创新创业教育作为一种新的教育观念和教育目标，还没有被充分认识，需要认真地总结已有的实践经验，从理论和实践的高度上来大力推进创新创业教育。这就需要政府加强与高校和企业的沟通联系，及时了解创新创业教育政策实施过程中存在的问题和不足，根据不同地区经济环境、各个高校的优势特点，及时改进和制定科学、合理、更具地区特殊性的创新创业教育政策。

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