[美]凯伦·麦格雷戈

编者按：提升大学自治水平是实现高等教育现代化的重要一环。欧洲大学协会（European University Association，EUA）于2017年6月2日推出了《欧洲大学自治之三——2017年计分卡》，该报告沿袭以往做法，将欧洲大学的自治分成为组织自治、财政自治、学术自治、人事自治四个维度，并且按照高、中高、中低和低四级评分标准，对欧洲29个高等教育系统各大学自治状况数据做了比较，勾勒出欧洲大学自治的最新图景。《大学世界新闻》（University World News）创刊编辑之一、该刊全球编辑和非洲版主编凯伦·麦格雷戈（Karen MacGregor）于2017年6月9日（总第463期）刊文，对最新欧洲大学自治计分卡做了评述。

在欧洲大学协会最新公布的《欧洲大学自治之三——2017年计分卡》（University Autonomy in Europe III：the Scorecard 2017）上，欧洲有4个高等教育系统位居首位。在大学自治四个维度中，芬兰在其中三个维度得分为90%或者90%以上，而英国、爱沙尼亚和卢森堡在大学自治两个维度得分为90%或90%以上。英国是唯一在大学自治四个维度都获高分81%～100%的系统，而且，其在组织自治维度上以100%得分名列第一。爱沙尼亚在人事和学术自治两个维度位居榜首，而卢森堡在财政自治维度方面名列第一。卢森堡的情况较为罕见，全国只有一所公立大学，因此在组织自治维度方面居于末位。在自治四个维度之一得分90%或者90%以上的其他系统包括丹麦、比利时法语区、拉脱维亚、瑞典和瑞士。

自从欧洲大学协会开始收集有关大学自治数据，以便为大学自治四个关键方面——组织、财政、人事的和学术——建成一个全欧范围可进行比较的数据库奠定基础以来，已过去了10个年头。在今年6月2日发布的《欧洲大学自治之三——2017年计分卡》报告由欧洲大学协会项目经理埃诺拉·贝内托·普吕沃（Enora Bennetot Pruvot）和欧洲大学协会治理、资金和公共政策发展主任主管托马斯·埃斯特曼（Thomas Estermann）两人共同完成。

欧洲大学协会主席罗尔夫·塔拉沙（Rolf Tarrach）在为该自治计分卡报告所写的前言中介绍，这份计分卡分析和比较了29个国家的大学自治状况，提供了比以往的计分卡更多的定性信息，从而描述无法被评估或者評分的进展。塔拉沙说：“这一分析显示，欧洲大学自治并无任何整齐划一的发展趋势。目前的进展揭示了各个大学在这一方面发展的多样性。”欧洲大学协会的监测还显示，大学自治这个话题在欧洲各地继续引发激烈辩论。塔拉沙指出：“在一种紧张的国际政治环境中，推动大学自治作为一项核心原则依旧是高度相关的和重要的，旨在限制或破坏该项原则的各种尝试可能以多种形式出现。因此，欧洲大学协会自治计分卡寻求与高等教育部门和政府合作，支持一种结构化的、基于事实的对话。”

一、欧洲大学自治计分卡发布的背景

2009发布的第一份《欧洲大学自治之一》（University Autonomy in Europe I）报告比较了欧洲34个国家大学自治状况。2011年开始推出的《欧洲大学协会自治计分卡》（The EUA Autonomy Scorecard）制订出一套方法来评估和比较有关大学自治数据，并设计出一套超过30项指标的核心体系。

更新了的数据汇集建立在各种问卷调查表、采访以及与欧盟会员国大学校长会议之间几轮复核确认基础之上，后者也提供有关各自高等教育系统和公立大学方面数据。该数据汇编由以下三个主要部分组成：国家概况、大学自治和面临的挑战，以及大学自治在线工具（University Autonomy Online Tool），该在线工具以用户友好型的方式提供详细信息。

由于无法提供新的数据资料，塞浦路斯、捷克共和国、希腊和土耳其这4个国家未被包括在最新自治计分卡里，同时，该自治计分卡新增了4个系统：比利时法语区、克罗地亚、塞尔维亚和斯洛维尼亚。

该自治计分卡的调查对象是各种高等教育系统而不是各个国家，因为在接受评估的这些高等教育系统中有5个属于地方性系统——比利时佛兰德斯省、比利时法语区以及德国勃兰登堡州、黑森州和北莱茵—威斯特法伦州。

二、2017大学自治计分卡概要

在大学自治四个领域内，各个大学被分成为四个群组：100%至81%之间得分最高的国家所组成的群组；80%至61%之间的得分中高的国家所组成的群组；60%至41%之间的得分中低的国家所组成的群组；介于40%到0%之间的得分低的国家所组成的群组。

（一）组织自治

在该计分卡中，组织自治指一所大学定义其领导模式、治理组成和结构、内部学术结构以及创建各种法人的能力。

该报告指出：“如同2010年的情况一样，英国在组织自治领域位居首位：其高等教育系统在各项指标上的得分都达到了100%，意味着它能够在没有国家干预的情况下决定自治领域所涵盖的所有方面。”丹麦（94%）、芬兰（93%）和爱沙尼亚（88%）也属于各种高度自治系统最高群组，该群组还包括了比利时法语区（90%）和立陶宛（88%），二者在2016年后从得分中高群组上升至最高群组。中高群组扩展到13个系统，而中低群组则由面临着在机构自治各个领域受到监管制约的9个系统组成。唯有卢森堡位居末位，被列入得分低的组群里。“卢森堡依旧是一个特殊的例子，它是以唯一一所大学作为中心的系统。这解释了政府参与治理和组织事务程度相对较高，而该大学受益于所有其他维度的高度自治。”

（二）财政自治

财政自治是通过以下方式确定的：公共资助金的期限和类型、保持资金盈余的能力、借款的能力、拥有自己的建筑物、对本国或者欧盟的学生收取学费的自主能力以及对非欧盟国家的学生收取学费的自主能力。

在财政自治领域，得分最高的群组以卢森堡（91%）、拉脱维亚（90%）和英国（89%）这3个国家为首。拉脱维亚在2011年至2012年期间实施了取消各种限制的法律法规，后从中高群组上升至最高群组。

虽然英国的情況看起来是稳定的，但是该项报告警告：“不应该隐匿财政方面极为重大的变化。”在英国，从2011年开始，在本科学生各种学费上限提高的同时，用于教学的公共经费却猛降了将近70%。“另一方面，爱沙尼亚在2013年免除了全日制学生学费后，不再在财政自治得分最高群组里扮演重要角色。”中高群组包括了11个系统，而中低群组则由13个系统组成，其中包括4个新纳入计分卡的系统——比利时法语区、克罗地亚、斯洛维尼亚和塞尔维亚。财政自治方面的低分群组成员包括匈牙利（39%）和德国黑森州（35%），匈牙利“在这个自治维度得分下降得最为明显。”

报告指出：“2008年至2015年，有13个系统对于各大学公共资助额下降了。除了各种削减之外，7个系统在同一时期经历了学生人数的增加，而资助削减速度几乎快于学生人数下降的速度。”

（三）人事自治

人事自治主要指决定高级学术人员和高级行政管理人员的招聘程序、薪酬、解聘和晋升的能力。在这个维度中，该报告指出，“数量最多的高等教育系统处在这个得分最高群组里，其中10个系统得分高于80%。”如同在2010年时的情况一样，爱沙尼亚的得分达到100%，显示该国各个大学能够自由决定人事的各个方面，包括招聘、解聘和晋升以及员工工资。

在爱沙尼亚之后，人事自治排名依次是瑞典、英国、瑞士、卢森堡、芬兰、拉脱维亚、丹麦、波兰和立陶宛。除波兰之外，其他所有系统在2010年也同属于最高得分群组，波兰的得分有所提高是由于薪金级别和薪金上限被取消，从而给予各大学在这一维度更大的自治，卢森堡和瑞典在这个维度的得分也有所提高。

中高群组包括了9个系统，它们均出现在上一次发布的计分卡的高群组中。“但匈牙利和爱尔兰不再出现在该群组里，下滑至中低群组”。中低群组也是由9个系统组成，自2010年以来已经出现了重大变化。

该报告指出：“克罗地亚的得分低于41%，成为唯一一个在人事自治方面处于低位的国家。对于公务人员严格的行政控制意味着该国各个大学没有任何决定薪资和职业的权力，而且几乎没有机会决定战略性招聘政策。”

在某些国家里，在人事方面各种下滑的趋势可能与自治的其他维度有关，爱尔兰便是一个具有说服力的例子：在更加广泛的环境下，严重的财政限制已导致在人事领域更加严格的规定，随着时间的推移，这些规定持续下来。在匈牙利，治理方面的各种变化已导致财务和人事问题方面的自治得分较低。

（四）学术自治

学术自治主要指学生总体人数、挑选学生、引入或者终止课程、选择教学语言、选择一种质量保证机制和提供者以及设计学位课程内容的自治。

得分最高的群组包括9个系统。爱沙尼亚以98%得分居于首位。属于这个群组的还有芬兰（90%）、爱尔兰、卢森堡和英国（得分均为89%）、德国的黑森州和北莱茵—威斯特法伦州（88%）、勃兰登堡州（87%）和挪威（83%）。在2015至2016年取消对学生数量的控制之后，英国在学术自治维度得分有所提升。

冰岛，以前属于学术自治得分最高的系统之一，这次降至中高群组，与另外5个系统同属后一个群组。属于得分中低群组的系统的数量最多，有着包括4个新纳入计分卡的系统系统中的3个（克罗地亚、塞尔维亚和斯洛文尼亚）在内的11个系统。

低群组包括3个系统——法国、比利时佛兰德斯省和比利时法语区。“这3个系统在学术自治的几乎所有领域都面临着各种束缚，不过它们仍然能够自由地设计学术课程。”

三、欧洲大学自治的发展动向

最新的报告确定了有关欧洲大学自治的几种发展动向：不只是大学自治的单一维度，少数高等教育系统的系统变革已开始。

在大学自治方面，一些系统已开始优先处理“较弱”的领域。给予大学自治的某个维度优先权也取决于一系列因素，其中包括该系统的财政状况和特点。

在寻求设计和实施各项改革以提高大学自治程度时，规模较大的集中的高等教育系统面临着各种挑战。对于存在着严重资金不足的各种系统，推进大学自治所采取的做法会有所不同，各个政府应给予各个大学较大的财政自主权，给予后者寻求其他资金流的自由。

国家的指导作用正在越来越多地通过各种资助方式（更加频繁地使用基于绩效的资金、多年合同）或者通过各种问责制要求表现出来。

该报告敦促对大学自治采取一种整体性的做法：“目标应该依旧是有意义地提高各个机构制定各种战略的能力。”报告强调，实施成功的改革需要足够的资源，以便各个大学可以调动新的专业知识和技能来应对伴随着大学自治水平的提升而出现的各种挑战。必须事先对包括诸如学生招录、学费制定在内所有领域各种责任的移交加以设计，以便各个大学有时间和资源采用最适当的方式完成这些新任务并且兑现它们的核心使命。

“最重要的是，这份最新的自治计分卡揭示了如下事实：对于欧洲各个大学而言，不存在任何自治会越来越高的自然趋势。相反，它揭露了自治问题的复杂性，后者深植于每一个高等教育系统各种特性和结构中，并且与诸如各种资源的可获得性等其他因素有关联。自治的提升只是持久的承诺以及机构与政府之间积极对话的结果。”

编辑 王昕 校对 许方舟