李雪松++++曹婉吟

【摘要】当前，我国嵌入式环保税制调节范围狭窄，缺乏对生态补偿行为的激励，因此开征独立的环保税显得尤为必要。同时，目前我国的税收征管面临着一系列体制、机制障碍，使环保税背离了“税收中性”的原则，弱化了生态补偿效果。因此，需通过加快环保税立法改革、开征独立的环保税种和完善监管机制等措施，构建环保税征管体系的有效制度保障体系。

【关键词】生态补偿 环保税 制度改革 【中图分类号】D922.2 【文献标识码】A

随着我国进入经济发展的新常态，传统的依赖高能耗、高投入的经济增长模式难以为继。生态补偿是实现环境污染外部性内部化的重要方式，环保税因能够带来改善环境的“绿色红利”和提高经济增长效率的“蓝色红利”，而被作为实现生态补偿的重要工具。但从目前来看，我国环保税存在征管体系尚不健全，环保税的资源配置与资金筹措对于生态补偿功能实现作用未能充分发挥等问题。

环保税征管面临的体制机制障碍

一是生态补偿的价值导向约束——缺乏独立税种。我国环保税费制度的设立大都以提高政府财政收入为价值导向，缺乏生态补偿的基本理念。相比发达国家针对环境污染、生态破坏而开征的环保税，我国并没有专门针对环境问题而课征的税种，有关环境保护的税种多嵌套于部分大税种之中，如流转税、消费税中，缺乏健全的绿色税收体系。嵌入式的环保税种往往通过优惠减免的方式，缺乏对征收主体、范围、流程和量化标准的具体规定，未能综合考虑区域环境污染与治理能力的差异，不能够体现出生态补偿的区域性特征，缺乏对企业与普通消费者生态补偿行为的激励。此外，嵌入式环保税制缺乏系统性，调节范围狭窄，适用范围局限在鼓励“三废”利用、节能减排和资源节约等领域，无法从整个社会层面激励和引导生态补偿行为。

二是生态补偿的监管约束——监管征税不协调。我国环保税征收监管体系缺乏统一规划，政府在环保方面的职能越位与缺位并存。一方面，生态环保管理职能分割，治理与监管存在“九龙治水”的难题。另一方面，环境生态保护制度体系，特别是环保税收体系不健全，生态补偿缺乏严格的法律依据，受害者权利得不到应有的保障，大大弱化了生态补偿的效果。此外，环保部门与税务部门之间还存在监管不协调的现象，税务部门对于环保税率的征收核定依赖于环保部门的信息汇总，而当前这两个部门由于缺乏联动和信息共享机制，导致无法有效应对排污量、排污浓度的动态变化，不能及时调整征收税率和准确反映污染企业偷排、漏排动态。

三是生态补偿的目标约束——征管目标冲突。环保税的开征可能会导致不同群体之间的利益冲突，对于政府部门而言，环保税征收的目的是通过减少税基实现污染的控制，与财政收入最大化的目标构成冲突；税务部门希望在不损害税基的前提下最大化设计边际税率，而环保部门却希望通过提高税率激励污染削减，经济效率与财政收入最大化之间存在天然矛盾。对于企业而言，企业的利益最大化目标与社会目标形成冲突，环保税的开征无疑会增加企业的经营成本，给企业带来额外负担。而对于个体消费者而言，环保税的征收在一定程度上也会增加生活成本，如燃油税等，影响家庭的生活质量。

四是生态补偿的效率约束——多利益主体博弈。首先是中央政府与地方政府的博弈。分税制改革导致地方政府非税收偏好强于税收偏好，而环保税的征收意味着排污费的征收权将由地方政府收归中央政府，由此产生了环保税征管单位之间的博弈：划归地方政府不利于环境污染外部性的解决，而划归中央政府难以平衡地区发展的差异。其次是地方政府上下级之间的博弈。由于缺乏科学的环保评价体系，环保税征收难度大、技术要求高，上下级环保信息不对称容易引发道德风险的产生。再次是环保部门与税务部门之间的博弈。税务部门征收环保税只需要付出制度供给的边际成本，符合效率的要求，而“费改税”直接对环保部门利益构成损害。最后是政府与公众之间的博弈，地方政府嵌入于“对上级政府负责”及“对人大负责”的双重代理链条，导致在上级政府垂直任命硬约束下公众监督失效。

构建环保税征管的有效制度保障体系

加快环保税的立法改革。推进环保税改革、加快环保税的立法工作应重点关注以下几个方面的问题：一是环保税改革面临着有利的宏观经济环境，立法正当其时。国内经济进入新常态，国际原油价格的持续下跌缓解了通胀压力，为环保税的开征创造了条件，企业可以更好消化税收带来的成本上升压力。二是开征环保税能够在一定程度上倒逼司法和行政部门“法治化”改革。以立法形式确保环保税开征，可以有效取代行政性排污收费，推动其与部门利益脱钩，而且通过健全相关部门的协商机制，有利于环保税利用的透明化，降低部门权力寻租的空间，实现环保税征收与使用的法治化管理。三是加强环保税的立法宣传，通过有效宣传，收集公众建议，可以在一定程度上降低征税立法的阻力。

开征独立的环保税种，实施“费改税”。环保税的征收应循序渐进，可先通过设立试点检验政策效果，并进一步完成嵌入式环保税制到独立税制的过渡，试点区可以尝试以“生态补偿税”的名义征收，实现稳步过渡。环保税的征收应综合考虑税种、课税对象、税基、纳税人以及税率等要素，实现总税负标准符合税收中性原则，促进生态补偿资金筹措与激励个体生态补偿行为。此外，环保税的设置可以由“费改税”作为突破口。现行排污费征收缺乏法律依据，操作困难重重，导致环保资金漏洞较大，不利于生态补偿的政策实践。

完善监管机制，优化环保税征管系统。完善的监督机制可以避免由于政策制定者与执行者之间的利益冲突而带来的道德风险问题。因此，必须构建环保部门与税务部门的信息共享平台，采取“环保核定，税务征收”的模式提高征税、用税效率。政策执行过程中涉及到的数据库应向社会公开，通过接受来自公众、司法部门和人大的社会监督，降低权力寻租空间。同时，也要着力优化环保税的资金管理系统，健全税收资金的专项管理机制；对于资金的使用，可以依托民间环保组织平台成立生态补偿基金，依照项目申请、审核、批示的严格程序，建立资金使用的公示制度；对于环保税的征收、管理与稽查，实行专项管理，通过划分管理权限明确不同部门的权责关系。

构建信息公开平台，推动公众参与。环保税的制定过程伴随着多层次利益主体的博弈，构建制度化利益博弈机制有利于实现征税决策的公平，并有利于推動多层次利益诉求的解决。一方面，制度化的利益博弈机制需要畅通的传播与利益表达机制作为保障，确保信息公开透明，保障公众知情权，解决信息不对称问题。具体而言，可以尝试通过举报、电子信箱以及廉政热线等方式作为公众利益诉求的表达途径，保障与环保税征管相关的利益主体博弈规则化、法制化以及民主化。另一方面，提高公共政策制定的公民参与度也是保障社会公平的重要途径。作为公共政策质量评价的核心指标，公民接受度是公民参与制度的结果，促进公民参与环保税征收的相关讨论是国家政治文明以及生态文明建设的重要组成部分。

（作者分别为武汉大学经济与管理学院副教授，武汉大学水研究院副院长；武汉大学经济与管理学院硕士研究生）

【注：本文系国家社会科学基金项目一般项目“农村水环境问题的经济机理分析与管理创新制度研究”（项目编号：10BJY064）和中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“经济增长的空间一体化障碍难题与对策：长江经济带例证”（项目编号：2015632020201）的研究成果】

【参考文献】

①梁伟、朱孔来等：《环境税的区域节能减排效果及经济影响分析》，《财经研究》，2014年第1期。

责编/宋睿宸 刘芋艺 美编/杨玲玲