程燕林

(中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190)

如何保证第三方评估的独立性

程燕林

(中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190)

第三方评估作为一种外部制衡机制，与内部评估相比，其具有独立、客观、公正的优势。独立性是第三方评估的核心，是保证评估结果客观、公正的关键。本文对国内外政府政策评估如何保持独立性进行分析，结合中国现代农业产业技术体系绩效评估实践，探讨什么是第三方评估、什么样是第三方评估的独立性、如何保证独立性等问题，提出在中国政府治理现代化背景下保障独立性的方法。

第三方评估；独立评估；独立性；现代农业产业技术体系

绩效评估(包括公共政策、项目等评估)作为一种有效的管理工具和管理制度，已经被广泛应用于当今世界各国政府治理实践中。经过各国的探索和实践，目前已发展了高校专家评估、专业公司评估、非营利性社会组织评估，以及政府部门的内部评估等多种形式[1]。一直以来，中国主要采取政府主导的监督与评价形式，即以政府部门组织的自我检查、自我评价(“第一方评估”)或上级主管部门对下级开展的评价(“第二方评估”)为主[2]。这种内部评估的形式容易使主管部门产生“自拉自唱”、为自己“唱赞歌”、既当“裁判员”、又当“运动员”或“裁判员和运动员是一家”等问题。长期如此，造成了政府公信力的下降。

为避免内部评估的缺陷，提高评估结果的可靠性，借鉴西方发达国家的经验，中国政府也相继开展了第三方评估。中国最早于2004年甘肃省首次推行政府绩效第三方评估，此后，福建、深圳、杭州等地方政府于2006年、2007年分别开展第三方评估[1]。随着国家治理体系和政府治理现代化的推进，2014年国务院督查引入第三方评估，第三方评估这一国际上通行的做法，在中国得到了国家层面的重视。

1 什么是第三方评估

对于第三方评估的概念，目前还没有一个统一的定义。总的来看，国内学者基本都是在界定“第三方”的基础上，再对第三方评估进行描述，而国外尚无与其明确对应的概念。本文认为，从行为角度来看，第三方评估是指由与委托方(政府)和被评估方无隶属关系和利益关系的、具有独立法人资格的专业性评估机构，按照一定程序和标准，对评估对象(公共政策、项目、公共服务、政府绩效等)进行综合评价的一种活动。从治理角度看，第三方评估是一种通过引入多元化社会力量参与政府决策，对政府进行监督的治理工具。作为一种外部制衡机制，第三方评估具有独立、客观、公正的优势。

第三方评估本质上是外部评估的一种形式。外部评估是指由非内部人员开展的评估，与内部评估相对[3]。外部评估的范围远远大于第三方评估。从西方国家公共政策评估的发展历史来看，虽未刻意强调第三方评估，但随着对外部评估的社会需求和评估实践，以及公共政策评估内在专业性、客观性和独立性的要求，由第三方专业机构进行评估成为政策评估的共识和主流[4]。

方衍[5]从独立性理念和评估运行的角度出发，认为，应该把“第三方评估”变为“独立评估”。《科技评估规范》[6]把“独立、客观、公正”作为职业道德规范中的首要术语，国际上，如联合国开发计划署、世界银行等在实施相关评估活动中也遵循“独立评估”的理念。从概念和内涵上看，“独立评估”和“第三方评估”各有侧重。“独立评估”强调的是评估原则，而“第三方评估”是指在遵循独立性原则的前提下，强调评估主体的特殊性。仅从独立性来说，“第三方”是充分条件，而非必要条件。然而，“第三方评估”具有更宽泛的内涵和特点，独立性是第三方评估的逻辑起点，但不是全部。其除了独立性外，还应该具有客观、公正、专业性等特点[7]。此外，从创新政府管理方式的角度来看，第三方评估不仅是为了改善“第一方评估”和“第二方评估”的弊端，更重要的是在于通过第三方评估引入更多社会力量的关注和参与，实现对政府管理方式的根本性变革。

2 什么是第三方评估的独立性

从本质上来看，对于生命个体而言，独立是指更多地依靠自身力量,而非依赖于他人的能力[8]。在评估中，独立性是一种保证评估活动诚实客观、评估结果合理可靠，且个人在执行评估时应该具有怀疑精神、提出观点时不受他人影响的能力[9]。世界银行[10]认为，评估独立性包括四个方面，即机构独立、行为独立、避免利益冲突和保护不受外界影响。作为评估的一种形式，第三方评估的独立性，是指通过评估主体和评估行为的独立，来保证评估活动避免利益冲突和外界影响的能力，保证评估结果的质量和可靠性。综合文献研究和各国评估实践经验，第三方评估的独立性包括评估主体(即“第三方”)的独立性和评估程序的独立性两个方面，其中评估主体的独立性包括评估机构和评估人员两个维度，评估程序需考虑程序本身和外部监督两个角度(见图1)。

图1 评估的独立性

3 如何保证第三方评估主体的独立性

第三方评估主体是指承担评估任务的第三方机构。通过对第三方评估的内涵、特点及其功能的分析，本文认为，第三方评估主体具有“三个独立”：

一是精神独立。精神独立是第三方评估的内在要求，第三方评估机构及其工作人员必须恪守独立性理念，在任何评估实施过程中，都保持超然的精神状态，不带有任何偏见，独立进行分析、判断，不受委托方或其他利益相关方的影响，保证独立性原则得到有效遵守，这也是评估作为一种职业的道德准则[11-13]。

二是机构和人员独立。第三方评估机构及其工作人员均不隶属任何政府部门或担任职务，与委托方及被评估方没有任何行政隶属关系或经济利益关系。行政隶属关系是指评估主体不是政府的附属机构或派出机构，其拥有独立的决策权，不受隶属方的命令、指挥和监督[7]。经济利益关系是指评估机构、评估人员或者其亲属拥有委托方或者相关当事方的股权、债权、有价证券、债务，或者存在担保等可能影响独立性的经济利益关系[11]。

三是独立承担法律责任的能力。要求第三方评估机构必须具有法人资格，能够对评估结果承担法律责任。目前，有些高校院所下属的评估研究中心、研究基地等并不具有法人资格，如兰州大学中国地方政府绩效评价中心、中国科学院第三方评估研究中心等，但这些机构在承担评估工作时，所依托的挂靠单位是有法人资格的，并且挂靠单位能够为其承担法律责任。因此，严格意义上来说，这类机构不能被视为第三方评估主体。然而，在目前由传统评估向第三方评估转型的过渡阶段，这类机构可依托其挂靠单位为法律主体，以自身为评估工作的实际承担者。

此外，国内多数学者认为，第三方应具有经济独立的特征。从独立性的内涵与功能性考虑，第三方评估主体是否有独立的经济来源和资金运作机制，并不能保证其不受外界条件的影响。美国一些顶级智库，尽管有独立且多元的资金来源，并保持财政独立，但其独立性也受到拷问。很多智库收取外国的捐款，推动美国政府通过有益于这些国家的政策作为回报[14]。事实上，主体的独立性很难保证，世上没有绝对的独立，且独立性并不能保证评估质量，质量是靠专业技能、合理的方法、充足的资源等保证的，独立性只是保证评估质量的可靠性，因此，正确的选择是，在保证评估质量的前提下，以最大程度保持独立。

从国际经验来看，第三方评估公司和非营利性社会组织由于专业性与权威性受到人们的推崇，如美国的兰德公司、布鲁金斯学会、现代问题研究所等。中国的第三方评估公司和非营利性民间组织由于成立时间短、实力较弱、影响力小、数量少等原因，目前并没有得到社会和政府的认可。未来一段时间内，中国承担第三方评估工作的主力军仍是学术机构、研究机构、协会、学会等，这些机构具有专业的评估人才、深厚的理论知识和丰富的评估经验，在政府和社会各界有较好的声誉和一定的影响力。

4 如何保证第三方评估程序的独立性

以现代农业产业技术体系(以下简称农业体系)绩效评估为例，由第三方评估机构主导设计构建一个独立、公正的评估程序，包括“制定评估方案—成立评估小组—收集数据和信息—形成评估报告—提交报告与反馈交流”(见图2)。

图2 现代农业产业技术体系绩效评估程序

要保证评估程序的独立性，一是从评估主体设计的程序本身考虑，在评估过程，为避免委托方及利益相关方的干扰，克服评估人员和专家的主观性，需采取相应的制衡措施；二是从外部监督的角度考虑，为防止权力异化，需建立相应的公开、竞争与监督机制。

4.1 从评估程序自身考虑保障独立性的方法

(1)坚持以代表性和利益均衡兼顾的专家遴选原则。专家意见是评估报告思想与观点的主要来源，组建专家组是开展第三方评估的关键环节。农业体系绩效评估的专家人数和构成由委托方和评估方协商、由评估方确定。遴选的标准是专业性、代表性和利益均衡。专业性是指以农业科技创新领域的同行专家为主，同时兼顾管理和财务领域的非同行专家；代表性是指所遴选的专家在农业科技领域耕耘多年，分别来自不同省份或地区，如北京、山东、辽宁等；利益均衡是指选择在体系内外均具有良好声誉、与体系无利害关系的战略型科学家和同行专家。

(2)坚持以自有数据为主的数据收集和使用原则。美国评估协会[13]的评估指导原则之一就是开展系统的调查，以确保数据和信息的准确性和可信度。评估小组通过实地考察、问卷调查、专家研讨、座谈、文献调研、案例研究等方法，对国际、国内、体系内、体系外及利益相关方展开调研，选取具有代表性的体系进行考察评估，获得了全面、系统且有针对性的数据和信息。这部分材料作为支撑评估结论的主要材料，避免了依赖于委托方的数据而造成的偏见，同时，也确保了评估材料的真实性与可靠性。

(3)采用专家组和工作组共同负责的成果形成机制。农业体系绩效评估小组成立了由工作组和专家组共同构成，工作组以评估承担机构为主，联合其他单位的专业人士共同构成，主导方案制定、研讨会组织、问卷设计、报告起草等整个评估活动。专家组负责参与调研、对支撑材料和评估报告提出意见和建议。工作组根据专家组的判断意见起草评估报告，专家组再对评估报告提出修改意见，双方进行意见交流，直到形成最终的第三方评估报告。这种工作组与专家组既各司其职、又相互交流与检查的设计保证了评估报告的公正与客观。

4.2 从外部监督角度考虑保障独立性的方法

(1)引入竞争机制，选择评估主体。目前开展的第三方评估，由委托方直接选定评估机构，缺乏公众的监督和规则的约束，这可能会导致一些部门“任人唯亲”或选择一些易于“控制”的评估机构，通过干涉评估过程，让第三方评估“为自己说话”。从本质上来看，这是政府职能垄断行为的一种变相，不但损害了第三方评估的独立性，更损害了第三方评估的公信力。中国政府治理现代化就是要求政府由过去对公共事务的垄断转变为对公共事务的参与，通过竞争招标、政府采购、合同出租等方式，使政府职能市场化，通过竞争来选择优胜者[15]。因此，建议在项目开展评估前，委托方应在指定渠道发布招标公告，将招标人、招标项目、招标文件的获取方法等信息公布，感兴趣的评估机构均可参加竞标，委托方根据评估方案、参与竞标的评估机构的水平、所聘请的专家的实力及其他选出优胜者。

(2)建立评估过程与评估结果公开制度。绩效评估工作应严格贯彻公开原则，除依法应保密的以外，应一律公开，在评估开始时即规定公开的主要内容、范围、对象，在实施过程中定期发布评估的相关信息[16]。农业体系绩效评估在程序公开方面做出了表率。在评估实施开始，委托方就将评估方案、评估人员及专家名单公开；在评估实施过程中，评估机构设置的调查问卷对象涉及体系外的利益相关方，扩大了公众参与面。建立“评估准备—评估实施—评估报告”这一完善的评估信息公开制度，一方面让参与者和民众更好地理解评估的意义、掌握评估的内容，另一方面评估结果受到了社会的监督，提高了第三方评估机构的权威性和可信度[17]。

(3)建立公开透明的监督机制。一个完整的监督体系应该包括法律法规监督、行业自律和机构自我监管。首先，法制建设是美国、英国、新西兰等国家第三方评估成功的关键，美国《政府绩效与结果法案》使第三方评估主体地位的确立在法律上得到了明确和保障[18]。推进第三方评估的法制化和制度化建设，有利于摆脱传统政府主导评估模式下的自发性和随意性，使第三方评估更规范化、科学化，增加第三方评估的独立性、权威性和持续性[16]。其次，建立专门的评估学会、协会、工作网络或其他团体，建立管理制度、评估标准和行为准则，认定和审查第三方评估机构和人员的资格。据不完全统计，到2015年，全球国家性、地区性和国际性的正式或非正式评估组织已达到158个，而中国目前只有广东省成立了省级科技评估协会[19]，全国性的中国科技评估协会正在筹建中。最后，还需要第三方评估机构的自我监管，不断提高专业技能和文化素养，坚守独立的精神理念，保持强烈的自律性和公益心。此外，在评估过程足够透明的情况下，公众和媒体也是监督第三方评估的重要力量。

(4)改进策略推进评估结果的应用。评估的独立性最终影响着评估结果的质量，推进评估结果的应用，有利于促使评估者从一开始就树立独立的理念。虽然评估结果最终是否被应用取决于决策者而非评估者，但第三方评估机构在评估过程中可以做出相应的调整。首先，从一开始建立评估队伍时就将决策者的知识体系、思维习惯和政治等因素考虑在内；其次，评估报告必须是易于被使用者和政策制定者理解的；再者，评估人员必须弄清楚评估意见与其他政策之间没有冲突；最后，评估人员在评估项目影响时，除了实现项目目标外，还应考虑潜在使用者的社会政治利益，这个过程要求评估人员与政策制定者之间必须有更多的互动和信任[20]。

5 总结和讨论

第三方评估作为政府治理的一种重要手段，在中国还处于起步阶段，现代农业产业技术体系绩效评估是第三方评估的一次成功尝试，评估程序的严格设计为独立性提供了重要保障。然而，在中国现行管理体制下，承担政府公共政策及绩效评估的学术机构、学会、协会等，都同政府部门有着千丝万缕的联系，“体制内”的约束仍然无法回避[21]。尽管民间组织可能更具有独立的优势，但政府掌握的学术机构、科研院所等更具有质量的优势。对于评估而言，能够为决策服务才是最终的目标。因此，当前我们应该选择在保证评估质量的前提下，以最大程度保持独立。现阶段，中国的第三方评估还不成熟，政府绩效或公共政策评估还需要充分发挥多元主体的综合作用，让更多的社会力量参与到政府治理中来。政府需要制定发布政策方针和评价指南；评估机构和专家实施评价，并参与评价指南和政策制定；科学共同体发挥在评价实施和人才举荐方面的重要作用；鼓励企业参与到公共研发活动的评价中来，发挥其贴近市场的优势，鼓励公众参与评价、监督等环节[22]。

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(责任编辑 刘传忠)

How to Ensure Independence of Third-Party Evaluation

Cheng Yanlin

(Institute of Science and Development，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190，China)

As external balancing mechanism，third-party evaluation has the advantage of independence，objectivity and impartiality，compared with internal evaluation.Independence is the core of evaluation，which is critical to objectivity and impartiality of evaluation finding.This article analyzed how to maintain independence in domestic and foreign government policy evaluation，discussed what was third-party evaluation’s independence,and how to ensure it.Then it proposed how to guarantee independence of third-party evaluation under the context of Chinese government governance modernization.

Third-party evaluation；Independent evaluation；Independence；Modern agricultural industry technology system

国家自然科学基金委员会应急管理项目“科学基金依托单位信用评价的指标与方法研究”(L1522016)。

2016-09-21 作者简介：程燕林(1982-)，女，安徽人，博士；研究方向：科技评价。

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