谭琪

摘要：近年来，为扶持特色农业发展，国家出台了一系列扶持政策，但政策实施中存在一些问题。本文阐述了特色农业扶持政策实施过程中存在的问题，并有针对性地提出解决途径，从而更好地落实政策。

关键词：特色农业；扶持政策；建议

为了促进现代农业的发展，国务院和地方政府相继出台了一些扶持政策，推动了特色农业产业的迅速发展。但通过近期对萍乡市五个县（区）12个特色农业产业化基地的调研情况看，这些政策实施中还存在不少问题。为了更好地发展特色农业，促进农业产业经营者增收，必须完善相关政策和配套措施。

一、当前特色农业扶持政策实施中存在的问题

近年来，各县区因地制宜，发展水果、蔬菜、茶叶、苗木、养殖等特色产业，引领和带动当地乡村旅游产业发展。但由于农业生产周期长，投入大，见效慢，受自然条件影响大，经营风险很大。随着规模经营的发展扩大，各类农业经营主体普遍遇到融资难，抗风险能力弱等诸多困难。国家也出台一系列惠农、益农扶持政策，例如财政支农专项资金、惠农信贷通、政策性支农保险等，但在实施过程中未能充分发挥作用。主要表现如下：

一是融资政策难落实，银行意愿低。国家出台“惠农信贷通”，拟以低息贷款并承担1/8的贷款额度作为风险补偿金，支持适度规模的农业合作社等涉农群体的发展，但因配套政策不到位，在实施过程中很难落实。按照政策，合作银行不再需要农业经营主体提供抵押和担保，但由于农业产业风险大，银行为规避风险，要求经营主体提供抵押和担保，而大部分涉农群体都缺乏合格的、足值担保抵押物，致使涉农贷款贷不出去，真正得到贷款的新增经营主体非常有限，有的县区基层银行为完成任务，把以前年度的涉农贷款变相转为今年完成指标，由于财政提供部分贷款风险金，一旦发生坏账，银行借此转嫁以前年度不良贷款坏账风险，真正急需扶持的涉农经营主体大多无法从中受益。

二是风险收益不匹配，保险不乐意。由于农业保险风险大，回报率低，各保险公司不愿涉足。目前，萍乡市获得政策性农业保险支持的品种稀少，保险补贴覆盖面不够，保障水平低，缺乏农业巨灾保险项目，无法满足特色农业产业对农业保险的迫切需求。

三是政策宣传不到位，落实不透明。涉农资金涉及层次多，分配使用部门权利过于集中，资金安排随意性大，特别在基层，公示制度不严格，项目申报不透明，普通群众对补贴政策不了解，涉农补贴的申请、审查、批准、发放等环节，往往由少数几个人甚至一人完成，潜在的权利寻租空间大。

四是支农政策受益面窄，经营者大多难享受。由于各县区财政专项扶持资金额度有限，享受扶持政策的只有少数农业龙头企业，大多数农业产业经营者得不到支持，并且龙头企业的直接带动作用不明显，专项扶持资金效率低，未能充分发挥其引导作用。

五是扶持政策不科学，无法赶上市场变化。专项资金要逐级上报，批复时间长，使用方向应符合政策规定，要在一定时限内使用完毕。而市场瞬息万变，如果未跟上节奏，只会适得其反，投入越大，损失越大。如有一知名养猪龙头公司，前几年因扩大养殖规模获得国家财政扶持400多万，但由于猪肉价格急剧下降，养殖规模越大，亏损越大，所以配套资金不敢到位，财政资金不能下拨，资金滞留在账上。而今年猪价持续上涨，该公司急需扩大规模，但专项资金使用期限已到，结余资金面临上缴收回，公司贷款到期，银行为防范风险，不愿续贷，公司资金紧张，无法扩大规模。

二、进一步完善特色农业扶持政策的建议

（一）健全农业信贷担保系统

一是建立以财政拨款为主，非财政性资金为辅的农业信贷担保机构，为适度经营规模的涉农群体提供贷款担保；二是加快农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，以此为贷款提供抵押、担保，解决融资瓶颈问题，健全农业产权流转交易市场等政策，进一步落实国家扶持政策。同时，为防范农民失地风险，应设立农业产权抵押融资风险补偿基金，由借款主体、金融机构和地方政府共同承担损失风险。

（二）改进完善农业保险政策

一是结合实际，研发符合本地特色产业的政策性农业保险，增加保险补贴品种，丰富参保类别。为了降低特色农业风险，在争取加大中央和省级财政补贴分担比例的同时，地方财政也要加大支持力度。二是建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。建立政府主导下的农业巨灾风险基金，由中央、地方政府提供财政支持，积累巨灾风险保障基金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供补偿， 增强抵抗巨灾风险的能力。

（三）實行项目申报公开透明

政府应搭建农业服务网络平台，将项目资金文件、申报过程和结果向社会公开，实现在网上申报审批涉农项目。一是缩短申报时间和审批流程，规范涉农项目管理以及项目评审环节，增加透明度；二是涉农企业通过网上查询，便可知晓财政支农政策，进行线上项目申报。相关部门批复结果、后续项目资金使用过程及其绩效也在线上公示，使得公平、公正、公开原则彻底贯彻。

（四）构建普惠政策扶持体系

为使有限的财政资金充分发挥作用，除关系民生大计的农业项目外，不再安排竞争性领域的涉农专项资金，构建普惠型政策扶持体系。一是加强农业公共服务基础设施建设；二是扩大涉农项目贷款财政贴息范围，降低贴息门槛，扶持处于弱势的农民专业合作组织、种养大户、家庭农场等新型农业经营主体。

（五）加快推进实现市场改革

为了增强涉农支出的针对性、精准性和有效性，应按照“无偿改有偿，资金改基金，拨改投”改革要求， 发挥财政资金杠杆作用，撬动社会资本投入，支持大型农业产业化龙头企业，使之能够随市场变化灵活调整资金配置，更好地与市场对接。财政资金以扶持其带动当地产业发展为目标，适时退出，滚动用于扶持农业产业化发展。

（作者单位：萍乡市财政局）