程婷

（重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室，重庆 401220）

摘要：耕地保護是目前中国土地管理的重阵地，我国耕地的现状并不理想：耕地质量差，人均占有量不足，后备资源严重匮乏，利用率低。本文就从耕地保护存在的问题入手探析解决措施。

关键词：耕地保护；比较利益；城镇化；集约

在我国，土地的所有制统一采取公有制的形式，细分为国家所有和集体所有，采用公有制的目的，是鉴于土地作为一种资源具有稀缺性，但同时土地又是具有交换和使用价值的商品性资源，为了防止个人单纯的追求经济利益最大化，而罔顾土地资源的有限性稀缺性，必须协调稀缺性与商品性的矛盾，公有制是最能避免盲目追求土地的商品性只顾及眼前利益，无视土地的稀缺性损害了土地可持续利用和长远发展。在土地管理中特别强调对耕地的保护，这是因为中国耕地现状。

一、目前耕地保护存在的问题

（一）比较利益的存在，导致农村中耕地荒芜，空心村现象严重

由于人均耕地低，不能形成规模经营，集约型的发展模式难以形成，粗放型的发展模式仍然是主体，因而农民通过耕种获得的经济收益就少，难以负担支出。穷则思变，目前政策强调对农民工的保护，提高人工工资，打压了拖欠农民工工资的行为，对农民工子女在城市就学给予政策考虑，农民工的经济和社会地位都得到了提升。两相比较，导致了农民向城市不可逆转的流动，这种比较利益的存在，在市场经济社会是人们进行选择的直接原因。农民在这种比较利益的冲击下，选择了放弃耕地，转投向城市的其他劳动形式来获取经济收入，由于农村青壮年劳动力的流失，一部分人常年在外打工，致使耕地大量的荒芜，农房闲置，更有甚者举家已迁往城市，只是保留了全家的农业身份、承包地和农房，但都只成为摆设，不会被实际投入使用。

（二）城市规模粗放型的扩张，导致耕地大量被占

城镇化是工业化发展到一定程度而出现的一种经济现象，是对农业人口占主要比重的传统农业社会向非农业人口占主要比重的现代文明社会的历史过程，是社会发展的一种必然现象。城镇化的具体实施者是地方各级政府，但地方各级政府参与了土地收益的分配，且分配的比重大，是主要的收益者。同时地方政府推进工作所需的经费主要来源就是土地财政，即通过土地交易、融资等方式获取。因此地方政府在加快城镇化建设精神的具体操作中，过度注重城镇地理空间的扩张，忽略了城市内涵的提升，走的是一条粗放型的城镇化建设模式。特别是一些以房地产开发为主城市，没有工业和其他产业对城镇化的支撑，城镇化则难逃造城运动之嫌。

二、解决措施

人生存的基本需求是衣、食、住、行，中国古语有云“民以食为天”，“食”之重要性可见不一般。耕地是产出“食”之对象的基础，耕地的保护是保障人生存的内在需求。

（一）农业农村向集约型发展

集约需要规模性的经营，目前我国人均耕地不足是客观的现实，所以要实现集约，首先使单个经济个体对耕地保有量达到一定的规模，这就需要我们整合耕地，特别是对无人耕种闲置的耕地进行盘活。对举家搬迁到城市，徒具农业人口身份这部分人群，可通过户改退出宅基地和承包地，从而改变他们的农业人口身份，将他们已经闲置不用的耕地和宅基地收回集体，以便集体统一规划利用，同时也解决了他们身份的尴尬，也便于他们获取城镇人口所享受的福利待遇；对放弃承包地的耕种常年在外打工的农民工，也可以鼓励他们进行户改，退出宅基地和承包的耕地，如果他们不愿选择这种方式，也可以鼓励他们将承包的耕地交由集体经济组织托管。

将这些闲置的耕地和集体经济组织手中其他耕地一起由集体经济组织统一规划管理利用，可以租赁的形式将成规模的耕地租赁给集体经济组织的其他成员或其他经济个体进行规模耕种，这样不仅盘活了闲置荒芜的土地，还变废为宝能够使集体经济组织及成员从中获取收益，同时由于承包者为了追求经济利益的最大化，就会追加对耕地的投资，以期改善耕地质量，得到更好的产出，这样就有利于土地质量的改善。当然对耕地质量的改善，单个经济个体力量是微弱，缺乏技术力量和资金，这就需要政府的扶持，加强与耕地质量改善有关的支持，尤其是技术方面的支持。

我国现目前农村的农房布局基本都可归结为一个“散”字，东建一栋西立一栋，遍地开花，这样不仅浪费土地，而且也把耕地给划分得零零散散，不利于机器耕种，形不成规模经济，也不利于对耕地追加投资，提升耕地的质量。建议可由农村集体经济组织统一对农房建设进行规划选址，集中兴建农房，形成聚集区。鼓励高层楼房形式，一方面减少了宅基地的占用，达到了节约用地的目的；另一方面使耕地连成片，化零为整；最后，由于这种居住方式，类似于城镇目前的居住方式，便于这些农民以后由农民转为市民后，更快的适应城镇的生活方式，养成良好的共同居住习惯。

（二）提升城镇内涵，走集约高效的发展道路

城镇的发展必须提升内涵，而不是简单的扩大外延。有学者提出，为了满足城镇高速发展的建设用地需求，可以突破18亿亩耕地红线。我认为现在还是必须坚守18亿亩的耕地红线的底线，目前我国城镇的发展大多还沿袭的粗放型道路，如果放开红线的坚守，满足粗放型发展模式对建设用地的需求，粗放型的积习者没有改变的动力和压力；同时我国耕地的质量低的现状没有得到改善，农业的现代化未实现，规模经济没形成，必须通过推动农业科技创新和农田整治以及拓展农业国际贸易与投资等方式确保了粮食安全后，才能谈红线底线是否坚守的问题，不然国家的粮食安全无保障。我们必须利用城市建设用地供地紧张现实，去反逼城镇走集约型的发展道路，挖掘城镇存量土地的潜力，合理布局城镇的功能，提升城镇的内涵。

在农村农业和城镇集约化时，要注意并不是集约度越高越好，必须在集约的同时满足高效，要考虑边际报酬，总报酬、平均报酬三者的关系。在边际报酬为零，总报酬达到最大之后，是不宜追加投入的，这时的投入并不会收到回报。

改变粗放型的发展方式，走集约化的发展模式，是农村农业和城镇发展的方向，也是耕地保护的需求。