孙洁　丁福兴

摘 要 政府部门中部分领导干部具有人治的惯性思维特征，有的追求权力，有的谋取利益，有的迎合人情。在当今依法治国的公共行政语境下，法治领导方式已经成为中国政治文明进程的必由趋势，因而需要从理念转变、制度构建、机制保障和文化建设等方面进行构建。

关键词 法治 领导方式 构建

作者简介：孙洁，苏州科技大学教育与公共管理学院本科生，研究方向：行政管理；丁福兴，苏州科技大学教育与公共管理学院管理学博士，副教授，研究方向：公共管理与公共政策。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.349

十八大报告中明确提出了有关法治领导方式的概念。而十八届四中全会也明确提出，要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。由此可见，领导干部树立法治思维，运用法治方式已经上升到国家的层面，同时也需要更高的要求。因而我们需要更进一步把握法治领导方式的内涵及其必要性、构建障碍和构建策略。

一、法治领导方式的内涵与必要性

法治是指以民主为前提和基础，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念，认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。对于领导干部来说，法治固有的取向是权力来源于法律，权力受制于法律，权利与责任相统一，权力要尊重权利 。因而法治领导方式应当是对法治的概念的贯彻，对法治思维的实践，以法治精神原则实施的领导方式。同时，法治领导方式也是根据制定的法治措施，规范化，透明化以及程序化地开展各项领导任务的法治化方式，亦即崇尚法律之治。

法治领导方式是相对于人治领导方式而言的一种领导方式，具有不可逆转性。不仅促进制度的与时俱进、社会的全面协调，更促进了民主法治的和谐社会的构建。

（一）契合行政语境

法治领导方式是一个不可逆转的趋势，这不仅是因为人治领导方式的诸多弊端，更是因为法治领导契合了当今公共行政语境，即依法治国。法治领导方式也契合政治文明的发展趋向——民主与法治，并得到了人民大众、领导者、理论家的拥戴。党的十八大报告提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力” 。十八大报告是以法治思维为核心的领导内容，以权利义务为线索展开的逻辑推理方式与过程，对领导方式的法治思维和行动方式做出了明确的法治化要求。

（二）实现制度防腐

“制度反腐”胜于“人力反腐” 。权力需要关在制度的笼子里，如果权力不受限制，就会直接导致腐败现象的涌现，并使得任何人都没有安全感。而制度的建立，从权利、法定权限、正当程序、监督和裁量基准方面对领导者进行约束与规范。法治领导方式的贯彻促进制度的完善与实施，使公权力不再触碰公民权利成为可能。在领导干部行政过程中常常出现上有政策下有对策的现象，法治领导方式的贯彻也正是取缔这种现象的最好的方法。在贯彻中实现制度的与时俱进，实现制度的防腐。

（三）促进全面协调

领导干部在法治进程下加强自身建设、遵守法律、率先垂范、依法行政、公正司法、科学立法、注重程序，不仅促进自身的发展，更是作为国家、组织以及个人的发展的中间环节。从个人到组织到社会乃至到国家，进行法治领导方式的建设推动了法治中国的建立。法治领导方式的意义不仅在于本身的优越性，更在于适应转型时期的中国国情的法治思维的贯彻。民主与法治是构建和谐社会的前提条件，使法治领导方式文化得到了升华，而法治领导方式又进一步促进了国家，社会，个人以及组织之间的协调发展。

二、法治领导方式的构建障碍

十八大报告是中国特色社会主义理论体系的最新成果，具有权威性且主题鲜明，思路明确。我们从理念上提出法治思维但是现实生活中我们仍然在人治思维的领导下苟延残喘。

（一）追求權力导向

一方面，部分领导者贪权，强权政治，以权力为自己的砝码，为所欲为。“权力”作为人类的欲望具有非常强的吸附性，会以其正常的曲线不断上升直至膨胀，而处在贪欲中的领导者恰是“当局者迷”的状态。如此恶化下去，权力的过于集中必会阻碍领导干部及其制度的公平与和谐发展；另一方面，权力在我国现阶段的社会中仍然作为评判一个人的价值的尺度。这直接从观念上操纵部分领导者，而我国当前却仍处于这样一个文化氛围之中——从根本上缺少对法的认知，更缺乏对法的实施。

（二）谋取利益导向

首先，部分领导者为了自身利益而滥用权力。我们熟知官场与商场密不可分的关系，因而部分领导者很大程度上会出现滥用权力的行为，从而导致贪污腐败现象的出现。自习近平总书记上台，小到孙锦泉，大到周永康等大大小小的贪污腐败领导者数不胜数；其次，部分领导者追求政绩而违背行政执法过程。一般情况下，政府不愿意被法律束缚手脚。我们可以类比一下，警察在上级要求下必须在规定时间内抓住犯人并加以惩罚，可是警察费了九牛二虎之力仍无济于事，那么警察会怎么做？人治领导方式下，部分警察会诬赖好人，找人背黑锅，呈现出部分领导者为了政绩即为了维护利益选择违背执法过程的现状。

（三）迎合人情导向

这个角度主要指法律效果与社会效果之争，处于转型时期的中国领导者往往更偏重于社会效果。二十世纪初期提出“能动司法 ”这个新的名词，其强调社会效果高于法律效果。主要表现为两点，其一，部分领导者为了维护社会的稳定而对违法违规的问题做出让步，因“维稳”而“违法”。其二，在大众媒体的限制乃至控制下，导致了司法的不公正，严重到紊乱司法程序。这一点与权力论的第二点颇为相似，但又有不同。在这里主要指“人情领导”、“家天下”的理念，源自中国古代源远流长，根深蒂固的传统文化。人治在这样的文化背景下是大众之举，而当转型为法治领导时首当其冲的也是大众。这种“人情领导”是不公平，滥用权力的祸根。

三、 法治领导方式的构建策略

人治与法治是矛盾体，戒除人治思维本应从法治着手，但需要以中国的国情为出发点，治理的路径也当是以“过渡”为方法。因而法治领导方式的构建不仅要戒除人治思维，还要加强自身建设。

（一）理念转变

法治在中国的观念冲突内容主要包括法律效果、社会效果以及政治效果。法的安定性，规则的稳定问题即法律效果；民众、执法者、实施者的目的即社会效果；正义即政治效果。当前领导方式以社会效果中的实施者、执法者的目的为主，忽视法的稳定性，更忽略正义问题，因而出现了“维稳”而“违法”的现状。这便要求领导者理念的转变从规则、逻辑、普遍主义、参与者的角度综合权衡，从原本社会效果优于法律效果优于政治效果的观念转为三者综合权衡的观念。

（二）制度构建

普遍法治思维，要从规则开始。一切讲规则，规则至上，法无明文不为罪，因此法的构建是“万源”。但是法律的构建需要不断的输入活水，当法律规则出现滞后时必须及时进行更正，先进的法律制度是要求领导者守法的前提。与此同时，法律制度需要保障人权。法治的推动不仅要依靠官方自上而下的推动力、职业推动力，更要依靠民间推动力 ，公民的权利是权力的边界，这就要求领导者有人权意识，尊重以及保障人权。从党内民主到群众的权利保障中，领导方式也在从人治逐渐转化到法治。

（三）机制保障

首先，支持与强化机制。第一，程序优先。法律程序的到位是决定有效性的关键要素。程序在某种程度上是公平的保证，为法治领导方式的实现提供给支持；第二，“情”与“法”的取舍。以法律事实以及客观事实为主，强化领导者对法治做出正确认知与判断。

其次，监督与惩戒机制。监督主要指向权力的控制，通過分权制衡、人民主权、社会契约将权力关在制度的笼子里，监督机制的实施是领导者纯洁性的保障。惩戒机制也是责任制，关注的是结果，不仅考核绩效，还考核责任与义务。

（四）文化建设

文化建设要求将法治领导方式上升为一种文化，使法治成为一种信仰。法治是以“正义”为核心的“至善之治”，包括法律至上意识，服务意识，责任意识。当法治成为信仰，法律才有灵魂，才从根本上得到维护。对于法律人来说，法律具有神圣性，严谨性不言而喻；对于领导者来说，作为信仰的法治，是他们发挥表率作用的推动力；对于人民群众来说，法治作为一种信仰可以引领我们走向真善美，规范我们的行为，凝聚人民的财富。而只有从教育抓起，才能从根本上促进法治信仰的建设。

注释：

刘颖.论法治思维.辽宁师范大学学报（社会科学版）.2014（6）.779-783.

胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告.北京：人民出版社.2012.

汪永清.法治思维及其养成.山东人大工作.2014（11）.60-62.

孙笑侠.“法治中国”的三个问题.法制与社会发展.2013（5）.35-36.

参考文献：

[1]孙笑侠.法治转型及其中国式任务.苏州大学学报（法学版）.2014（1）.

[2]孙笑侠.法治思维的基本要领.学习月刊.2015（1）.

[3]夏书章.行政管理学.广州：中山大学出版社.2008.

[4]俞荣根.“集体决定”缘何成了集体腐败.人民论坛.2006（4）.