摘 要 在我国目前的行政决策法律规制中，普遍认同重大行政决策程序规制，但是，无论在理论方面，还是在实践方面，其相关的实体问题都存在一定争议。重大行政决策不同于规范性文件，也不同于一般行政决策，它属于不确定法律概念，必须进一步明确。当前在实践中急需解决的问题就是如何处理好上下级政府之间的重大行政决策关系、政府与部门之间的重大行政决策关系，以及信息公开与决策公开之间的关系等各种关系。本文主要阐述了重大行政决策的概念，并分析了目前重大行政决策程序法律规制实践中存在的问题，最后探讨了解决上述问题必须处理好的各种关系，以供参考。

关键词 重大行政决策 程序 法律规制

作者简介：何洪周，中共南充市委党校。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.346

随着法治社会建设进程的逐步深入，对于重大行政决策程序的法律规制也日益提升日程，处理好重大行政决策的各种关系，并做好法律规制，是政府自我规制进一步完善的重要渠道和方法。

一、重大行政决策的概述

重大行政决策是行政决策的一部分，而行政决策是指为履行公共职能和实现行政目标，针对亟需解决或处理的公共问题和事务，行政主体依据行政权力制定行动方案，并做出行政决定的行为。行政决策的对象不仅包括社会公共事务和多个领域的国家事务，也包括行政主体内部的管理与运作。重大行政决策的关键词在于“重大”，一般而言，主要包括四种情况：一是行政决策的社会关注程度非常高；二是行政决策与社会发展的全局息息相关；三是行政决策涉及社会的多个层面；四是行政决策与人民利益緊密相关。

重大行政决策不同于一般行政决策，其区别主要表现在以下四个方面：一是二者的效力不同，前者已经被界定为法律概念，具备强制约束力，而后者更注重决策的可行性和效率性，具备一定的变通性和灵活性；二是二者调整范围不同，前者的调整范围主要是外部法律关系，如行政处罚等，而后者的调整范围既包括外部法律关系，也包括内部法律关系，如人事等；三是二者的对象不同，前者的针对对象主要是兜底性规范，而后者的针对对象主要是抽象行政行为和具体行政行为；四是二者的重要程度不同，与后者相比，前者的影响更大，面对的社会舆论压力也更大，因此，重大行政决策具备更加严格的法律规制。

重大行政决策的范围主要是指行政决策法治化必须解决的各类问题。主要包括社会发展规划的编制、公共服务重大措施的制定、重要商品的政府定价以及重大国有资产的处置等各个方面，在实践过程中，以下几种行为一般都不认定为重大行政决策：一是政府规范性文件和规章的制定工作；二是关于具体行政行为的决定；三是应对突发事件的相关决策。

重大行政决策之所以是不确定的法律概念，就是因为“重大”一词具备模糊性和抽象性，因此，大部分地区对于重大行政决策的立法模式都是采用了列举+概括+排出的形式。在具体实施方面，也一般包括以下两种做法：一种是通过对重大行政决策裁量基准的进一步细化和给予行政机关充分的自由裁量权等方式，来规范实体；另一种是通过重大行政决策专项管理机制的设定来规范程序。

二、重大行政决策程序法律规制实践中存在的主要问题

近几年，我国政府不断加强自身假设，并改革管理体制，以保证决策机制的科学性和民主性。尤其是重大行政决策程序的法律规制和制度建设，受到地方各级政府的高度重视。截止到2016年，我国已经有高达90%以上的地方级政府针对行政决策的规范出台了专项规定，以山东和湖南为代表的各大省份更是制定了专门的规定来规范重大行政决策及其程序，而且更为完善的立法和执行措施也在不断的完善当中。虽然中央政府和地方政府都非常重视重大行政决策程序的法律规制，但在实践过程中依然存在不少问题，主要表现在以下三个方面：

（一）立法规范缺乏统一性

在国家层面，国务院先后制定并出台了《关于加强法治政府建设的意见》和《全面推进依法行政实施纲要》等法规性文件，这些文件也是规范我国重大行政决策的主要依据，由此可见，我国在重大行政决策程序的规制方面，缺少完善的行政法规和相关法律，尤其是缺少专门规范行政决策的中央立法，导致了地方立法无法可依，不仅存在空白现象，而且制定的规范也是五花八门，缺乏统一性。

具体而言，这种立法规范的不统一性主要表现在以下几个方面：一是没有制定统一的重大行政决策基本概念和主要外延；二是重大行政决策的听证类型和听证程序缺乏统一性；三是没有统一规定如何实施重大行政决策的所有论证环节；四是由于立法规范统一性的缺乏，导致各地无法进行有效的交流、对接和对话。

（二）学界缺乏足够的关注度

行政决策不仅涉及到行政学领域的相关知识，也涉及了法学相关理论，但是，无论行政法学学界，还是法学学界，都没有足够关注重大行政决策问题，实质上，重大行政决策与法学中的行政执法决定、立法以及规范性文件等多个概念都有关联，应当引起行政法界学者的重视和关注。

（三）实务问题非常突出

在实践过程中，重大行政决策的问题非常突出，尤其是政府在行政决策的过程中过于依赖经验，缺乏科学性。最为典型的当属如何明确确定重大行政决策的范围，正是这些决策范围内实体规范的缺乏，造成了决策程序规范的不完善。

三、重大行政决策程序法律规制实践的主要对策

上面我们已经探讨了重大行政决策程序法律规制实践中存在的主要问题，针对这些问题，为进一步保证法律规制的有效性和科学性，笔者认为，应当从以下几个方面入手：

（一）制定统一的立法规范

立法的统一性非常重要，完善的立法是法治社会建设的基础和前提，针对重大行政决策程序，应当做好中央立法，在重大行政决策的行政主体、行政对象、决策范围、听证程序等多个方面做好法律规制，才能做好重大行政决策程序的法律规制实践工作。

中央可以借鉴行政决策中“地方带动中央”的方式，也就是先搜集各地方政府关于重大行政决策及其程序的现行规定，并结合国家实际情况，将现行的各种规定进行对比、筛选和总结，从而制定出最符合我国国情，最符合法律要求的法律规定。

（二）法律界予以高度重视

当前，重大行政决策已经归属于法律范畴，属于不明确的法律概念，因此，关于重大行政决策的程序规制，应当从法律方面多加考虑，这就需要法律界学者的高度重视和关注，并针对重大行政决策程序法律规制的立法和实践提出多方意见和建议，从而帮助完善相关的法律规制。

（三）在实践过程中必须处理好三大重要关系

做好重大行政决策程序的法律规制工作，就必须在实践中注意处理好三大重要关系，具体如下：

第一种关系是要处理好政府重大行政决策和部门重大行政决策之间的关系。通常情况下，政府部門处于一线位置，比政府更容易也更直接发现问题，在重大行政决策的意识方面也比较敏锐，所以大部分重大行政决策的程序都是政府部门向政府建议，并由政府采纳而做出的，因此，很容易导致政府决策和部门决策的混淆。笔者认为，对于二者之间的关系，应当从以下五个方面入手加以处理：

一是部门的重大决策事项由本部门自行决定，如果重大问题事项处于政府部门的专业领域，没有超出部门的权限范围，而且不存在跨区域和跨部门的现象，那么应当由本部门按照决策程序要求作出决策；二是如果重大行政决策是由部门提出建议，政府采纳后做出的，那么就属于政府重大行政决策，即便存在政府指定的承办部门，也只是政府重大行政决策的具体实施者，并非名义主体；三是如果部门提出的建议未被政府采纳，可以自行作出决定，视为部门行政决策；四是如果该行政决策是由政府直接交办给部门的，那么属于政府重大行政决策；五是如果重大行政决策是由部门做出，但是源于上级政府的有关建议，那么政府部门依然是该重大行政决策的主体，政府只是建议者。

第二种关系是处理好上级政府重大行政决策和下级政府重大行政决策之间的关系。这种关系与我们刚才提到的第一种关系存在类似之处，对于这种关系的界定，笔者认为可以从以下几个方面入手：

一是对于下级政府本级的重大决策事项，可以自行决定；二是如果重大行政决策事项是由下级政府提出建议，上级政府采纳后做出的，那么属于上级政府的重大行政决策；三是如果重大行政决策事项是由下级政府提出建议，但是未被上级政府采纳的，下级政府可以做出本级政府的重大行政决策；四是如果下级政府做出重大行政决策时根据上级政府的交办和指示，那么属于上级政府的重大行政决策，例如根据国务院指示，某地政府承办某重大会议，这就属于国务院的重大行政决策。除了上述之外，这种关系还涉及到是否分级管理重大行政决策的问题，由于不同地市的立法不同，造成上下级政府间存在不同的决策关系，要么仅仅对本级政府的重大行政决策程序作出规范，要么对多层政府的决策程序都进行了规范和统一。

第三种关系是要处理好重大行政决策公开和信息公开之间的关系。我国《全面推进依法行政实施纲要》中规定，只要决策事项、结果和依据不是保密事项，就必须公开，公众拥有查阅的权利。由此可见，一般情况下，重大行政决策都是需要公开的，这也就与《政府信息公开条例》有所关联，笔者认为，在处理重大行政决策公开和信息公开之间的关系时，应当注重以下三个方面：

一是要以重大行政决策公开为原则，以不公开为例外。根据《政府信息公开条例》的相关要求，只要政府信息不涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密，就必须公开，重大行政决策信息也属于政府信息之一。二是不仅要公开决策事项，也要公开决策结果。即重大行政决策事项的公开既包括清单、计划和目录等公开决策事项，也包括经论证和准备之后的决策结果，因为这两项都是行政机关在履行职责时获取的信息，原则上必须公开。当然，如果仅仅处于内部管理状态，那么可以在讲明理由且记录之后决定不公开，从而有助于更好地监督和追责重大行政政策信息公开事宜。三是要适当公开决策过程。我国国务院相关规定表明，一般情况下，应当公开的政府信息不包括日常工作中行政机关制作和获取的内部管理信息以及仍处于审查、研究和讨论状态下的过程性信息，也就是说重大行政决策的过程无须公开。但是在实践中，这种说法还存在纷争，笔者认为，应当适当公开重大行政信息的决策过程，尤其是公众参与所应对的前提信息和公众参与过程中提出的建议信息，如果不公开前者，公众的参与就无法有效进行，如果不公开后者，那么公众参与便失去根本意义。

四、结语

总而言之，重大行政决策已经上升至法律概念，其程序必须受到法律的约束和规制，在实践过程中，应当从法律规制着手，做好重大行政决策程序的立法、执法以及监督等各个过程，才能保证重大行政决策的科学性和合理性。

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