杨中宣+杨洋洋

摘 要：通过梳理国内外大量的文献资料，了解国外PPP模式的发展及应用现状，我国学者对基础设施PPP项目绩效评价研究所用的方法主要有：关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法等，为我国基础设施PPP项目的绩效管理的进一步发展奠定了有利理论基础。在此基础上，进一步指出已有研究的不足和该领域未来发展的方向，为今后学者的研究提供参考。

关键词：基础设施；PPP项目；绩效评价；研究方法

中图分类号：F294 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2017）19-0142-03

1 概述

随着经济和社会的发展，基础设施建设项目的绩效评价受到各国政府的高度重视。传统的基础设施建设项目投资和管理都是由政府部门承担，这样不但加重了政府财政负担和融资风险，同时也使基础设施的建设和运行效率受到极大的影响。这是在世界各国都普遍存在的问题。近些年经济的高速发展使各国对基础设施建设的需求逐渐增大，政府的经济实力不足以支撑基础设施建设的需求，同时建设和运营效率低下，资源使用效能不高。

在这种背景下，各国政府纷纷进行改革，寻找一种有效的解决途径。二十世纪七十年代，国际经济环境大萧条，在财政赤字与沉重债务压力下，部分国家着手改革基础设施供应模式， 并积极寻求私营投资，以求减轻基础设施建设负担。1992年，英国最先应用了PPP模式。智利于1994年也引进了PPP模式用于提高基础设施的现代化程度。1997年，葡萄牙也引入该模式，应用于公路网、医院、铁路及地铁的建设。2004年，巴西引入PPP模式用于公路、铁路及港口和灌溉工程的建设。采用PPP模式建设基础设施项目的方式较传统的方式具有极大的优越性，如消除费用的超支，转换政府职能，减轻财政负担，投资主体的多元化等。

2 国外PPP模式发展综述

PPP模式在全球范围内的公共工程的建设和运营中获得了广泛的应用，被认为是改善公共部门绩效的创新模式，已经成为一种趋势。目前，欧洲、美国、澳大利亚等国家在发展PPP模式方面处于领先地位，并形成了规范文本和合同指南，而在大多数的发展中国家，PPP模式尚处于探索阶段，其法律基础和风险体系都不够完善。

2.1 PPP模式在欧洲的发展

欧盟委员会（European Commission）在1997年6月政策文件（AGENDA 2000）为PFI的发展提供了多份建议，特别是提高公共/私营部门采购过程中的采购效率；2003-2004年度欧盟则出台了多份文件促进PPP模式在欧洲的发展。C Low，D Hulls和A Rennison（2005）運用实证研究的方法，研究了苏格兰64个PPP项目的绩效，把PPP项目的绩效指标绩效水平与非PPP项目相比较，分析了PPP项目绩效水平高低的原因。Henjewele等（2012）在对学术文献和政府报告和政府文件进行梳理的基础上，通过问卷调查对影响英国私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）项目VFM的因素进行研究。W Zou等（2014）采用关键绩效指标法从项目管理、利益相关者和合同管理三个维度研究了英国，西班牙，葡萄牙和希腊四个欧盟国家的PPP模式。F Villalba-Romero和C Liyanage（2016）选取29个PMS指标和9个KPI指标，对欧盟13个PPP公路项目进行了绩效评价。

2.2 PPP模式在美国的发展

很多国家已经或正在努力通过立法保障PPP模式的合法地位时，在美国，PPP模式已经在很多领域广泛应用，涉及水利建设、垃圾处理、教育、医疗、低收入保障房建设等各个领域。H Iseki和R Houtman（2012）认为在美国由于每一个PPP项目的独特性和当地条件的限制，PPP项目的评价框架没有一个通用的模式。AA Aziz和H Nabavi（2014）研究了PPP项目在美国的管理经验、规章制度、激励计划、采购谈判、采购时间费用和竞争建议。K Strong和S Chhun（2014）选取36个公路运输基础设施PPP项目案例，研究PPP项目在美国采购、特许条款和风险分担方面的治理问题。DW Ramsey和ME Asmar（2015）研究了美国1995-2013年25个完整的交通基础设施PPP项目的成本和进度的优越性。

2.3 PPP模式在澳大利亚的发展

澳大利亚政府在1995年4月采纳了国家竞争政策（National Competition Policy，NCP），要求澳大利亚联邦和州在各个部门，如基础设施发展上引入竞争。CF Duffield（2008）对25个PPP项目和42个传统基础设施项目的采购时间和成本进行比较分析研究。AA Javed，PTI Lam和PXW Zou（2013）研究了新南威尔士、昆士兰和Victoria（新南威尔士）澳大利亚三个洲的PPP项目，表明PPP项目有利于减轻政府财政负担和合理分配风险，能够适应未来经济环境的变化。AA Javed，PTI Lam和APC Chan（2013）以医院为研究的背景，借鉴澳大利亚和英国的成功的PPP项目经验，建立了以输出为导向的PPP项目综合评价基础框架模型。T Liu，Y Wang和S Wilkinson（2016）采用文献综述法、半结构式访谈法和问卷调查法三种方法从7个维度确定了14个关键因素研究PPP项目在澳大利亚和中国投标的有效性和效率的关键因素的比较分析。

2.4 PPP模式在发展中国家的发展

近年来，发展中国家对大型基础设施项目建设需求与日俱增，PPP模式在发展中国家慢慢流行起来，但是受本国经济体制的限制，大多处于探索阶段。T Quoc Cuong（2010）认为越南政府应努力改善金融市场、管理风险的能力，利用BOT民间参与立法和监管方案。Albert P.C.Chan等（2011）对以往文献中论及的中国PPP项目风险因素进行了总结，通过问卷调查的方式计算出各风险因素的显著性指标，并将风险合理的分配给公私双方。V Srivastava（2015）认为由于印度的价格体系、监督机制和法律保障都不够完善，PPP模式在印度的实施不能达到预期的目标。

总之，国外发达国家由于其市场经济成熟，政治承诺和法律环境稳定，流程更透明等原因，PPP模式得到较好的运用和发展，而在发展中国家的发展尚处于探索阶段，其价格体系、监督机制和法律保障都有待完善。

3 国内PPP项目绩效评价综述

我国PPP模式的发展可以分为三个阶段。开创性阶段（20世纪末至2003年）：以弥补基建投资资金缺口为主要目的，缺乏良好的制度性环境。现代意义发展阶段（2003年至2013年）：缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。新一轮热潮（2013年以后）：PPP模式的制度化建设提上议事日程，一系列顶层设计的逐步推进，有望形成由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架。2015年11月底，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的比例为31.5%。截止到2016年9月30日，财政部政府和社会资本合作中心入库项目已达10471个，入库项目金额超过12万亿元。PPP项目已成燎原之势，形势可喜，遍布全国各个省区，涉及行业有能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技等19个子领域。

近些年来，随着基础设施PPP项目的大力推进，我国学者对基础设施PPP项目绩效评价的研究不断深入，他们引进国外基础设施PPP项目绩效评价的先进的理论和成熟的经验，来指导我国的PPP项目建设。其中典型的研究方法有：关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法等，为我国基础设施PPP项目的绩效管理的进一步发展奠定了有利理论基础。

3.1 关键绩效指标法

孙慧等（2012）综合考虑PPP项目中的独立监管机构、私营机构、政府部门和社会公众等利益目标的基础上，提出了9个测量PPP项目绩效的关键指标。袁竞峰等（2012）选取48个PPP项目绩效指标，构建PPP项目的KPI概念模型，采用问卷调查法来判别这些指标的重要性，为PPP项目绩效研究提供坚实的理论基础。袁竞峰等（2012）对48个绩效指标进行进一步分析，为政府监管PPP项目识别出41个KPI，并分析了指标分组之间的关系，为PPP项目绩效提高提供了可供参考的重要依据。王超等（2014）从PPP项目的立项、投招标、特许权授予、建设、运营、移交六个阶段出发，分析提取出58个关键绩效指标，建立PPP项目绩效评价指标体系，为具体项目绩效评价的实施提供可供参考的依据。

3.2 平衡计分卡法

郑志林（2008）基于平衡计分卡理论，从社会公众维度、社会效益维度、内外部流程维度和财务维度构建准经营性基础设施PPP模式的绩效指标体系，并结合北京地铁四号线项目进行实证分析。王玉梅和严丹良（2014）建立项目环境、 利益各方满意度、 财务能力、 内部控制管理、 创新与成长性五个维度的平衡计分卡评价体系。周一春（2016）借鉴平衡计分卡的原理，从财务、内部流程、顾客、学习与成长四个维度出发，构建PPP项目绩效评价指标体系，提高PPP项目执行过程中的绩效水平。王 瑜和郭佩含（2016）引入平衡计分卡的思想，从BSC的财务维度、利益相关者满意度维度、内部流程维度、学习与成长维度总结35个初步指标来评价污水处理项目的绩效。汤秀英（2016）以相对独立的第三方为评价主体，建立以财务能力、顾客角度、内部经营流程、学习和成长的平衡计分卡四个维度的PPP项目绩效评价体系。

3.3 数据包络分析

袁竞峰（2009）构建了含有标杆限定域的PPP项目施工和运营期绩效评价DEA模型。程言美（2016）运用DEA法选取5个投入指标和7个产出指标构建了水环境PPP项目绩效评价指标体系，并以清水入江的26个子项目为例进行实证分析。唐祥来和刘晓慧（2016）基于四阶段DEA方法，估计2005-2013年间我国省际公共服务PPP供给效率水平。

3.4 层次分析法

姜立法（2008）選用层次分析法作为PPP项目绩效评价指标权重确定的方法，处理指标数较多、无法直接给出准确的权重值的情况。李伟丽（2011）基于层次分析法，从质量控制水平、成本控制水平、进度控制水平、各方满意度情况、项目可持续发展五个方面构建绩效评价指标体系。兰兰和高成修（2013）选取财务、内部流程、学习与成长和顾客四个准则因子构造PPP项目的层次结构模型，设计绩效评估指标体系。杨扬（2013）以梯形模糊AHP决策方法评价PPP项目绩效任务重要性系数中投入资源价值、任务复杂性和风险三个指标的评价值。

3.5 物元分析法

赵新博（2009）综合利用关键绩效指标法和物元分析法，通过建立多指标性能参数的评判模型和关联函数进行评判，以定量的等级表示绩效的结果。刘晴（2015）基于层次分析法和物元分析法，从PPP项目的投入、过程、结果以及项目的整体影响等四个层面按照不同阶段的重点来构建项目的绩效评价指标体系，并在各期确定一定的经典域与节域。易欣（2015）采用平衡计分卡法和物元分析法相结合，从项目盈利能力、公众满意度、个人学习效果和组织学习效果四个维度构建了城市轨道交通PPP项目知识转移绩效评价的新模型。

总体而言，我国现有针对基础设施PPP项目绩效评价的相关研究，重点集中在指标体系构建和评价方法等方面，所构建的大都是单方面指标体系，系统性和整体性稍显不足。当前国内的基础设施PPP 项目的建设热潮在客观上推动了理论方面的研究，不少学者采用关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法等不同的方法，对其进行了较为深入的研究。这些研究为本文的绩效指标体系和模型的建构提供了一定的借鉴与参考。

4 结束语

目前我国关于基础设施PPP项目的研究，就研究内容而言，主要是融资模式，风险管理，绩效评价，实施过程，补偿机制，责任分配，价格因素，激励措施等。对于基础设施PPP项目绩效评价方面的研究，主要集中在绩效影响因素分析和评价指标体系的构建，由于基础设施PPP项目建设周期长，投资大，涉及主体多，考虑到资料的完整性和数据的可获得性，大多数学者只注重定性分析，而缺乏定量分析。关于基础设施PPP项目绩效评价所采用的方法主要有：关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法、问卷调查法等等。多数注重静态的研究方法，而没有把PPP项目放到系统中去研究，难以反映项目真实的绩效状况。因此，如何选用定性与定量相统一，静态与动态相融合的方法对基础设施PPP项目进行合理的绩效评价，提高PPP项目在建设和运营过程中的绩效水平，从而实现项目最终战略目标，就成了亟待解决的问题。

参考文献：

[1]Henjewele C，Sun M，Fewings P.Analysis of Factors Affecting Value for Money in UK PFI Projects[J].Journal of Financial Management of Property and Construction，2012，17（1）：9-28.

[2]K Strong，S Chhun.Complex Governance System Issues for Transportation Renewal Projects[J].Urban Planning & Transport Research An Open Access Journal，2014， 2（1）：233-246.

[3]AA Javed，PTI Lam，PXW Zou.Output-Based Specifications for PPP Projects： Lessons for Facilities Management from Australia[J].Journal of Facilities Management， 2013， 11（1）：5-30.

[4]AA Javed，PTI Lam，APC Chan.A Model Framework of Output Specifications for Hospital PPP/PFI Projects[J].Facilities， 2013， 31（13/14）：610-633.

[5]V Srivastava.Project Finance Bank Loans and PPP Funding in India： A Risk Management Perspective[J].Journal of Banking Regulation， 2015， 82（12）：2270-2274.