齐子鉴，孙柏瑛

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

基层维稳工作中的结构与行动者

齐子鉴，孙柏瑛

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

基层稳定离不开稳固的组织基础。通过对三个基层案例的比较分析发现，一味地强调基层维稳工作对体制资源依赖的不利影响，过分弱化维稳制度结构的刚性，并不利于形成不易打破的韧性稳定。由此提出建立一个层级节制、秩序井然的制度基础和有效的自主治理兼顾的“强结构、强行动者”维稳模式。

结构；行动者；制度基础；战略性群体；韧性稳定

学界在我国政府维稳体制及其技术的认识方面，已经积累了大量的学术成果，并形成了一定的共识，如维稳体制的刚性、压力型特点，维稳成本高昂等，［1］但该领域的研究仍然存在一些不足。多数学者都注意到制度结构对个人的选择范围和机会的限制，［2］注意到基层维稳工作对体制内资源和管控手段过分依赖，过分强调对维稳对象的控制，以及对公众有效参与和价值选择的忽视，［3］但是很少有学者注意到行动者的主观能动性对制度结构的反作用。多数研究者都是通过观察维权活动和社会泄愤事件，访问维权人士来获取资料，而来自政府方面的故事却很少。［4］本文运用“结构与行动者”分析框架，通过案例比较考察基层组织权威构建过程对维稳工作绩效的影响，发现过于强调弱化维稳体制刚性并不利于基层政权维护社会稳定。认为维稳工作既需要有充分尊重民众利益诉求和基层干部地方性知识的柔性策略，也需要有稳固的组织基础保障。由此提出建立一个层级节制、秩序井然的制度基础和有效的自主治理兼顾的“强结构、强行动者”维稳模式。

一、概念界定和理论框架

（一）基本概念界定

所谓结构指的是社会再生产过程中反复涉及到的规则和资源。［5］行动者是具有自主权的行动主体，能够进行计算和操作，能够适应环境并作出回应。［6］早期关于结构和行动者的讨论存在着二元对立：客体主义认为结构的性质和特点形塑着人们的生存策略，限制着个体的行动范围。主体主义则强调行动者的多种身份，多种可调动的资源以及自由的行动能力。吉登斯明确提出，结构并不是只具有制约作用的“外在物”，它以具体方式出现在实践活动中，并作为记忆痕迹，导引着具有认知能力的行动者的行为。吉登斯的观点是，结构与行动者的关系是二重性（duality），而不是二元（dualism）。海伊（Colin Hay）则进一步指出二者是相互构成的。行动者的策略行动一方面能改变既定结构的背景，同时也有助于能动者的策略学习，这种学习改变了他的偏好和利益观念，［7］结构为行动者提供了行动的边界和规则，但行动者在行动中所展示的能动性会在某种程度上调整甚至重构结构。本文的“结构与行动者”分析框架正是基于这种“互构论”。［8］

关于地方行动者如何把自己的思想、认知、利益带入执行过程的研究，主要有两个取向。一是“恶性的”能动性，如地方行动者在多重任务、多重压力下产生的行政关系人缘化、维护群体私利的“共谋”行为，［9］糊弄上级的“权力运作剧场化”行为等；［10］二是“良性的”能动性，即地方核心行动者灵活地运用政策自由裁量空间，依靠政治智慧和能力胆识，为地方发展做出贡献。［11］德国学者托马斯·海贝勒和舒耕德等人认为，上述研究只是静态描述了地方派系和利益同盟，而地方行动者的旨趣、行为和认同意识是随着制度约束和文化模式的不断变化而变化的。无论“良性的”还是“恶性的”能动性都不是短期利益行为，地方行动者是从战略高度展开行动以维护他们共同利益的战略性群体。战略能动性（其战略性表现为领导班子协调和统一其所在群体的行为能力）和集体认同意识是战略性群体的主要特征。

本文借用“战略性群体”这一概念，［12］从战略能动性和集体认同意识两个维度考察行动者。为了能更为清晰地观察到行动者和结构的互构过程，同时也是基于案例的可比性，我们抽取了权力和责任的分配、维稳工作机制、体制吸纳三个要素来考察基层维稳工作的制度基础。所谓体制吸纳，是指执政党通过行之有效的制度设计和方法策略，将社会精英和新阶层人士吸纳入既有的体制，使其能为体制所用，进而整合各种资源，推进发展和治理的过程。［13］

（二）分析框架和研究设计

1.基层组织中“结构与行动者”的互构与社会稳定

于建嵘把社会稳定区分为刚性稳定和韧性稳定两个维度，认为对政治权力的排他性、封闭性和僵硬稳定的追求和强化，最终可能因不能承担不断递增的巨大社会政治成本而导致政治统治的断裂和社会管治秩序的失范。要有效地防范可能出现的失范，需要在保持宏观结构刚性的同时，变压力体制为参与体制，增进微观和中观结构的韧性。通过将民众的利益诉求内化为制度性参与，使“刚性稳定”转变为分权开放的、动态的、和平而有序的、具有强大自我修复功能的“韧性稳定”。［14］

以“韧性稳定”为维稳的逻辑起点，研究者多主张积极探索“多元协作式”的社会治理模式，构建基层政府维护社会稳定的长效机制，以“弱权力、强回应”为理想的维稳模式。其可能的缺陷在于忽视了以下几个问题：一是注重吸纳体制外行动者及其资源，却忽视了体制内行动者的统合能力和创新能力。二是放大了权力和规则的压迫性和束缚性，忽视了权力、资源和规则提供的行动能力。事实上，没有任何一个社会领域中的行动者，能够全然漠视与自己行动能力相关的事情。如果失去了结构提供的行动能力，他们反而变成了被动的、他人手中的工具。［6］三是缺乏权力和规范约束的“多元协作”，有可能造成行动者不断强化和巩固个人动机的合理性，规避正式规范的制约甚至与之对抗。这不仅不利于建立具有韧性的长效机制，反而会破坏制度和组织结构的维持。因此，我们修正“弱权力，强回应”模型，提出一个新的分析框架（见表1）。

表1 结构和行动者对社会稳定的影响

如表1所示，制度基础（结构）和战略性群体（行动者）的战略能动性及集体认同意识相互加强的“强结构—强行动者”模式，更容易实现韧性稳定。单纯强调制度基础或单纯强调战略性群体的战略能动性及集体认同意识，都会形成易于打破的刚性稳定。而在二者都缺失的情况下，则很容易产生社会管治秩序的失范，我们称之为易碎的稳定。

2.样本选择和研究方法

本文选择K市Y镇管理区，N市L路街道X社区， S市S村，三个样本进行案例比较。三个案例的共同特点是同为少数民族聚居区，经济相对落后，贫困人口较多，且有一定数量的刑满释放人员，我们将这些要素作为“稳定变量”暂时不予考虑。对镇的管理区、城乡结合部社区和村的“结构”与“行动者”的“最大差异”进行比较研究，进而分析结构与行动者的差异对维稳工作和当地实际稳定情况的影响。三个案例共同的“稳定变量”和迥异的制度基础、不同的行动者群体保证了案例的可比性。信息来源通过访谈获得，访谈对象为社区书记、镇党委书记、驻村干部以及当地群众。

二、案例的比较分析

（一）Y镇的刚性稳定

1.具有强内聚力的战略性群体

战略能动性。Y镇现任镇党委书记是本地人，熟悉当地民风民俗，具有很强的统合协调能力，在当地社会威望较高。镇上五个“管理区”负责人 “政治上可靠”的标准的严格筛选。当地基层一般都会选择低保户和特困户作为“十户长”、“信息员”充实干部队伍，以应对人数不足。但Y镇的领导班子认为农村熟人社会里，低保户和特困户作为弱势群体，说话都没有底气，无法实施管理。管理区的“十户长”和“信息员”是由“管理区”负责人挑选的能胜任管理者角色、有一定社会威望且政治上可信的人。十户长、信息员一年有1200元的政策补贴。镇政府在此基础上加100元基本补贴，并自筹其他补贴和奖金。镇党委严格把关打造的战略性群体，忠诚度高，内聚力强，这保证了集体行为的一贯性和执行力度。

集体认同意识。行为的一贯性和执行力度不仅来自正式干部队伍组成的战略性群体。Y镇干部还积极吸纳社会力量，争取群众配合。Y镇干部特别注重和地方有名望的长者和宗教人士做朋友，倾听他们的心声，对他们对政府工作的协助配合及其做出的突出贡献表示肯定。对于刑满释放人员等特殊人员，Y镇干部会根据日常表现，和对帮教活动的配合情况，做到以情感化，用情交流，消除对刑满释放人员等特殊人员的歧视。另外，镇党委通过调查发现贫困人口更容易受到不法分子煽动利用，出事儿就撂荒逃跑，所以优先解决这些人的土地问题、低保问题、孩子上学问题等困难。通过在人际关系上尽量消除身份和地位差距，和一定的物质利益保障，Y镇战略性群体的集体认同感比较高。

2.非正式制度主导的制度基础

权力和职责的分配。Y镇党委书记本人牵头设计了当地特色的“两挂钩”制度：即和宗教教职人员挂钩，和少数民族干部相挂钩。宗教教职人员作为“非党基层干部”，享受国家待遇补贴，承担“专设宗教活动负责人”的义务。宗教教职人员是与宗教活动相关问题的直接责任人。少数民族干部则是相关民族问题的直接责任人。少数民族干部应该积极了解其老家的社情民意，积极地向组织汇报相关情况。镇党委书记认为，不可能什么也没听到，什么也没看到，不做汇报本身就表明有问题。

工作流程。近年来，Y镇的非法宗教活动开始增加，制止非法宗教活动成为地方考核的一项重要指标。Y镇党委书记在接受访谈时表示许多非法宗教活动在触犯刑法的犯罪事实发生之前很难甄别，加之当前法律尚没有提供有效的遏阻和预防措施，基层处理在处理类似问题很棘手。Y镇不得已制定了自己的一套预防和控制机制：组织民族宗教政策和相关法律法规的学习班，让群众认清非法宗教活动的危害。除此之外，Y镇还制定了主要领导第一时间处理的制度。“问题出不出，谁也不能预料。人在不在，结果会有很大不同。”主要领导一定要保证在岗，第一时间处置。Y镇党委书记特别提到2010年一起交通事故，汉族司机撞死了少数民族群众。正是因为主要领导第一时间在现场迅速处置，才防止了事态扩大和被煽动利用。

体制吸纳。如前所述，Y镇十分注重吸纳宗教人士等社会力量进入既有的体制，参与治理。虽然当地还有一些大学生村官，但上级经常会从基层遴选干部，大学生村官的流动性很大。Y镇先后10名大学生村官刚培养出来全被遴选，或考公务员、事业编离开了基层。“上面从来不下来”和大学生村官的流动性，倒逼了当地更倾向于培养社会力量。其优势是保证了干部队伍的稳定性和行动的一致性，劣势是增加了风险：基层社会解决纠纷和处理事务具有很强的乡土性（非科层性、非规范性）。［15］很多情况下不是凭借中央政策和国家法律来办事，是依靠行动者软硬兼施的智慧。而既有社会势力背景，又善于做群众工作，还不贪占集体利益的人，毕竟少之又少。这就存在着能人治村变狠人、恶人治村的风险。

Y镇当前处于历史上最稳定的时期。但是Y镇战略性群体的乡土性和治理的非规范性存在着隐患。Y镇实行的非正式制度其实削弱了正式制度的基础，有些措施甚至可能和法律相抵触。一旦遭遇合法或不合法的抗争，不仅影响社会稳定，很有可能会伤害到政府的公信力和合法性。属于典型的战略能动性及集体认同意识强，但制度基础弱的刚性稳定。

（二）S村易碎的稳定

1.缺乏内聚力的战略性群体

S村缺乏具有协调和统合能力的领袖式的人物，集体认同意识也很弱。当地汉族干部仅有一名懂民族语言，面对少数民族群众，工作开展难度很大。通常村两委只有在应付上级检查时才因为具有共同利益暂时团结在一起，村里很难形成长远的行动策略。另外上级对S村的政策执行能力也没有很高的预期，S村的干部对晋升期待也很低，开展工作缺乏动力。作为软弱涣散村，上级机关自2014年开始下派驻村干部。驻村干部的到来改变了S村战略性群体的格局。村干部一方面有了驻村干部撑腰，开始敢于发声和做事。另一方面又担心驻村干部总有走的一天，工作依然畏首畏尾。

2. 脆弱的制度基础

权力和责任的分配。S村领导班子成员合计8人，全村党员合计16人，其中干部党员9人，普通党员7人（全部为退休党员）。S村两委矛盾比较突出：党支部以汉族干部为主，时隔几年就会发生更迭，在群众当中威望不高。过去当地曾经一度发生一件看似离奇的事情，村里的大小会议经常会以语言不通为由，不给党支部书记发言权。群众自治组织由当地族长把持，族长通过实际掌握评选先进和分配发放扶贫物资——这个一穷二白的地方“最核心”的权力，在群众中有很大的影响力。S村正式的权力和组织权威的低下，造成当地包括“分片包户”的网格化维稳工作制度在内的许多制度建设都基本流于形式。

体制吸纳。S村不仅没有有效动员社会精英和团体参与治理，体制内也面临高素质人才匮乏的问题。当地干部认为造成这种现象主要的原因是2004年开展的“合村并组”。合村并组造成包括医疗、教育、基础建设在内的各种资源都面临重新分配。该村在合村并组后的10年内几乎没有任何基础建设投入，人才也大量外流。该村面临“里面的人不想留，外面的人不愿意来”的严峻问题。

工作机制。近年来，上级对维稳工作任务要求越来越高，越来越细。一是对长期外出人员落实“双向”管理制度，详细建档，必须有外出地村委会、居委会证明和托管手续，掌握其身份证号码、外出时间、联系方式、从事职业、详细居住地址、居住证复印件等，做到管理上不留死角；二是对刑满释放人员等特殊人员及其亲属定期走访，开展一对一帮扶活动；三是加强维稳制度建设，将村分为10个片区，干部分片包干，坚持每10天走访一遍、召开一次维稳形势研判会；每15天开展一次矛盾纠纷排查工作；领导干部24小时值班，及时处置各种维稳隐患。基层干部反应落实这些工作有很大的难度。大量的无户籍人员加上包庇、瞒报现象的存在，给“双向管理”的实现带来很大困难。而上级委派的工作组入驻之前，连队的战略性群体内部缺乏内聚力，行动缺乏一致性，更导致许多工作停留在书面报告上，实际工作很难开展。

通过案例分析我们发现S村正式的制度的运行面临很大障碍。维稳工作的开展基本只能停留在形式上，而战略性群体内部冲突远大于合作。在我们选取的三个案例当中，S村近年来有多名当地居民参与暴力刑事犯罪和非法宗教活动，维稳形势最为严峻。

（三）韧性稳定

1.稳定、合作的战略性群体

战略性能动性。X社区书记虽然是汉族，不懂少数民族语言，但长期的岗位经历赋予了其做群众工作的丰富经验。其中最重要的一条经验就是始终牢记上级对社区的工作要求是维护稳定、社会管理、服务群众，实际工作中把工作重点顺序颠倒过来，改为服务群众优先。社区书记本人带头定期走访入户，坚持嘘寒问暖、以情动人，在干部队伍和群众中积累了较高的威信。社区充分了发挥“五站两室一中心一所”（即社区成立的劳动保障事务所、社区服务中心、计划生育指导站、社区服务站、社区卫生服务站、社区文化体育教育站、环境卫生服务站和司法警务室、信访接待室）的作用：劳动保障事务所积极为流动人员介绍工作；社区文化体育教育站不仅仅是图书馆和讲座课堂，还是务工人员子女午休和自习的场所；社区服务站主动承担了快递和邮件的收发点，解决了邮递员经常找不到门牌号的问题。服务到位了，群众服从管理、配合管理、参与管理的意愿就更高，当地维稳工作开展地相对更顺利。在访谈过程中可以感受到相较于前两个案例，X社区干部待人热情，工作士气更高。我们认为这主要得益于社区服务群众的共同愿景，社区书记长期在任积累的威望，及其统合能力和示范作用。

集体认同意识。在基层，乡镇干部和地方宗族势力、权力和地位的竞争往往很复杂。少数民族聚居地区人口结构和民族文化的多元往往会带来战略性群体内部团结的不确定性。但是X社区干部和巷道长、楼道长属于同一个严密的等级体制，他们要长期面对计划生育、青少年教育、治安保卫、社区环境卫生等各类政府部门委办任务及各种考核。这客观上要求他们为完成任务而紧密的团结在一起，在一定程度上形成了相互依存的共生关系。X社区没有强势的宗族势力或地方能人，相似的社会地位、相近的生活方式、以及社区经常开展的集体文化娱乐活动增强了社区干部的相互认同及信任。X社区也有自己的劣势，一是大量委办任务增加了工作负担、挤压了自我管理的空间；二是缺乏地方能人导致社区缺少了可利用的体制外资源。但是X社区相对稳固的制度基础弥补了这两点不足。

2.稳固的制度基础

体制吸纳和职责分配。X社区工作人员基本都是按照正规程序选拔录用的。社区工作人员22名，其中：正式干部13人、聘用3人、4050人员6人。社区民警1人、社区协警员2人。社区党支部现有党员15人，其中居民党员11人。2010年以来，社区还在“两新组织”（个体商户等非公有制经济组织）加强综治机构建设，吸纳低保户、个体商户等担任社区的楼道长、巷道长和信息员，加强群防群治队伍建设，开展群防群治工作。社区的权力职责分配基本建立在正式的组织结构基础之上。社区成立的“五站一所一中心”，专业职能人员各司其职。社区的物防基础设施建设和群防群治队伍的待遇问题也有N市财政支撑，包括聘用人员、协警、4050人员和楼道长、巷道长的工资待遇都已纳入N市的财政预算，并且专门从武装部和公安部门抽调人员，配齐配强了专门负责综治工作的副主任，并定期开展岗位培训轮训工作。

工作机制。在社会管理工作方法上，N市的社区采用“四知四清四掌握”工作机制（“四知”：对辖区常住居民家庭知基本情况、知家庭经济就业情况、知家庭成员政治表现、知家庭成员遵纪守法情况。“四清”：对辖区人口做到居民就业情况清、重点人员情况清、流动人口情况清、贫困群体情况清。“四掌握”：对辖区做到掌握基本情况及社情动态、掌握宗教管理状况、掌握热点难点问题、掌握各类积极分子发挥作用情况），全面掌握社区的基本情况，社会关系和热点难点问题。“四知四清四掌握”工作机制并非N市原创，在有些地方，该机制被认为是社区工作人员背诵大量社区人员基本资料的表面形式工作，是社区工作的一项负担。但N市的社区将该机制和网格化管理结合起来：楼道长和巷道长对自己楼道和巷道市的人本身就很熟悉，“四知四清四掌握”只是通过定期走访入户得到更深入的了解和动态更新。该工作机制的可预计性高，完成难度小，因此工作人员贯彻执行的积极性也比较高。另外值得注意的是，“五站一所一中心”的制度建设和“四知四清四掌握”的工作机制都是基层自主创新的管理方式，后期上升为正式制度逐渐推广。这种对基层自主权和创新性的尊重，大大提高了基层工作者的满意度。

X社区依靠正式的制度渠道获得的资源，让当地群众包括流动人口，享受到了城市文明和公共服务带来的便利。城乡结合部的村民和流动人口逐渐的融入到了城市当中。主要精力投入到务工经商，勤劳致富，受非法宗教的影响大大降低。辖区自1997年以来没有发生过群体性事件或恶性刑事案件，年均非法宗教活动不足两起。

三、结论和讨论

研究者们往往将结构的规范和约束与行动者的主观能动性对立起来，从而面临二难选择：一方面，担心维稳工作考核一票否决等制度刚性造成基层过于追求“刚性稳定”，有可能激化社会矛盾；另一方面又认为基层政权多与地方强人形成妥协关系，对上级采取印象管理和选择性执行的策略，需要加强制度刚性约束。本文认为制度基础的形成过程和行动者集体意识的统合过程，共同影响着组织权威的强弱和组织行动效率的高低，问题的关键不在于单独加强某一个因素，而是寻找二者之间的内在一致性，达到一种平衡。本文的三个案例当中（见表2）只有X社区既具备层级节制、 秩序井然的制度基础，又具备内部成员合作的集体认同意识和战略能动性。这一方面得益于社区书记的统合能力、对规范和资源的有效利用。另一方面，N市存在基层自发的管理创新举措上升为正式制度的通道。正式制度和非正式制度的有机结合，增加了制度对环境的适应性和权威性。

解决基层维稳问题，应该做到治理人才瓶颈和优化制度平台、权力资源配置兼顾并举。一是要尊重基层干部的地方性知识，发挥基层干部统合领导班子和凝聚人心的重要作用。二是要建立正向激励基层公务员的措施，吸引和留住更多的高素质人才到基层从事公共事务管理。三是要在一定限度和范围内开放利益表达通道，采集不同利益诉求、吸纳多元的力量进入公共事务管理，有机整合利益，平衡利益关系。四是继续完善依法治理、财政资源分配、人力资源开发和民族团结政策等制度，为基层治理能力的提升提供体制、机制和资源保障。在巩固基层组织治权的同时，要避免权、责、能不匹配和行政压力过大，以免造成行动者不断强化和巩固个人动机的合理性，形成利益同盟规避正式规范的制约，甚至与制度规范对抗的情况出现。

表2 三个案例当中结构与行动者的比较

抽象的规范只有通过行动者有组织的合作行为来落实才具有意义。组织是行动者采取合作行为的中介和基础。当前关于维稳工作体制及技术的研究讨论多集中于如何完成从政治化、行政化向法治化、专业化的转变。对于如何加强和巩固基层组织基础从而提升基层维稳的基础性能力，还有很大的研究空间。

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编辑：邵西梅

C939

A

2095-7238（2017）03-0016-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.03.003

2016-11-25

国家社会科学基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究”（11＆ZD032 ）的阶段性成果；同时受中国人民大学行政管理国家重点学科基金资助和中国人民大学“985工程”支持。

齐子鉴（1985-），男，中国人民大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为基层社会治理；孙柏瑛（1963-），女，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师、行政管理学系主任，主要研究方向为公共组织、地方治理与地方政府管理、基层社会管理、公共部门人力资源开发与管理。