深化司法体制改革：问题与对策

2017-06-22张晓宁

理论建设 2017年2期

关键词：司法机关权力司法

张晓宁

（北京航空航天大学法学院，北京100191）

深化司法体制改革：问题与对策

张晓宁

（北京航空航天大学法学院，北京100191）

司法体制改革，对于提升国家治理能力和全面推进依法治国而言，具有重要的意义。新中国成立以来，我国司法制度的发展呈螺旋式上升趋势，具有中国特色的社会主义司法制度已经建成。但是，由于受外部因素干扰、司法水平限制、诉争延滞不决、司法利益输送以及疏离社会实际等多种因素的影响，我国的法治化进程也受到一定的制约。因此，深化司法体制改革、推进司法制度建设，必须坚持从基本国情出发，确保审判权和检察权依法、独立、公正地行使，优化司法职权配置，完善司法管辖体制，健全司法权力运行机制，加强对司法活动的监督。

司法体制深化改革职权配置运行机制

现代情境下的司法具有多重属性：从活动内容看，司法是国家设立的专门机构专司解决一定主体间法律纠纷的活动；从国家法的运行看，司法是负责法的实施和实现的一个环节，并且可能是最为重要的一个环节；而在权力分工的视野下司法则是与立法、行政并列的国家基本职能或权力（尽管在不同政体下司法的地位与立法、行政的地位不平衡）。①对于当下中国而言，司法的多重面相决定了其既是实现国家治理体系和治理能力现代化的决定性因素，也是全面推进依法治国的重要一环。

司法的上述不同属性并非是与生俱来的，而是历史不断发展的产物。根据法律人类学的研究，“司法”自其产生之日起便以解决冲突为己任，与社会冲突相伴相随。在近代的司法从行政制度中分离出来之前，“司法”远非一种独立的解纷形态和制度，我们能够发现不同形式的“司法”：它可能是民间的调节、仲裁活动，也可能是以国家暴力强制为后盾的官方行为。但只要存在社会冲突，即便是在古代社会，司法（作为一种制度或习惯规则）就必然会成为社会架构中的一个重要组件，因为任何社会都离不开解决纠纷的手段。[1]以解决纠纷为起点，作为国家法的实施环节和立法、行政并列的国家权力的司法在历史的发展中逐渐形成。也尽管现代国家的司法同时具有以上不同的属性，但作为国家法的重要实施环节的司法仍然是通过裁决具体的是非曲直来实现，作为权力制衡的重要装置的司法也需要将政治问题具体化为法律争议，以实现其制约其他国家权力的目的。因此，司法的不同功能的实现仍然要回归到具体争议裁决的过程之中，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”是司法制度的根本意义所在，是推进国家治理体系和治理能力现代化、全面推进依法治国确定无疑的奋斗目标。

一、深化司法体制改革面临的主要问题

建国六十多年来特别是改革开放三十多年来，我国的司法制度经历了一个波浪式前进、螺旋式上升的进程。建国之初废除“六法全书”、司法改革运动和“五四宪法”，奠定了新中国司法体制与制度的基础。经历了“文化大革命”的空白期之后，以1978年党的十一届三中全会为标志，中国司法制度进入了恢复与重建的时期，由此揭开了司法改革的序幕。从20世纪80年代中期开始到现在，当代中国司法改革历经了职权主义和当事人主义审理模式的比较和选择，逐步迈入制度改革阶段，在国家层面探索建立公正高效权威的司法制度。[2]至今，以1954年《宪法》为基础，以《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》为基本框架，我国已经建立起了具有中国特色的社会主义司法制度，三十多年来的司法改革把中国司法制度的公正性和权威性提升到了历史最高水平。

从总体上看，我国恢复司法制度三十多年来，各级司法机关为实现司法公正付出了诸多积极的努力，尽管在不同时期出现过这样或那样的问题，但可以肯定地说，公正仍是我国司法实践的主要基调，大多数情况下，人民群众是能够从个案司法活动中切实地感受到司法公正的。无可回避的是，几十年来，司法活动中有违正义、有失公平、有悖平等的现象时有发生，在局部地区或某些时期甚至具有一定的普遍性。当前，司法领域的问题主要集中在以下方面：

一是司法未能完全摆脱权力、利益以及其他社会势力的影响。在一些司法审判活动的背后，直接或间接地蕴含着各种社会势力争夺司法资源、谋求利己裁判的博弈。这一方面会导致司法偏向于对强势群体及其成员的保护，使本已失衡的利益分配格局不仅得不到纠正，甚至进一步放大化，强化了人民群众对司法不公的感受；另一方面，又常常致使司法审判在这种博弈的影响下偏离法律的轨道，不断出现一些明显悖离法律的裁判。

二是司法活动的质量和水平仍存提高空间。由于法官素质、工作压力以及一些外部因素的影响，一些审判行为或裁判结果，既与法律规定或案件事实不符，也有悖于基本的道德情理，有悖于人民群众的普遍性情感，甚至有违基本的社会经验和生活常识，最终悖离于社会公众对公正的感受与认知。

三是案件久拖不决。在审判实践中，很多案件延滞于法院司法程序中多年甚至十多年，当事人的合法权益迟迟得不到保护，违法、违约行为长期得不到惩罚或矫正。一些法院及审判人员为片面追求调撤率，以拖延裁判的方式迫使权利人放弃某些权益而屈从调解或放弃诉讼，其实质是通过加大解决纠纷的成本来调整当事人之间的利益冲突格局，不仅损伤了法律的规则意义，也损害了部分当事人对司法公正的信心。

四是司法腐败现象仍然存在。少数司法人员收受甚至索要当事人及相关人员财物的情况时有发生；有些司法人员对当事人粗暴傲慢，作风轻浮草率，格调低下，缺少司法人员所应有的尊严和素质，给当事人留下不良甚至恶劣的印象。在此情况下，无论裁判结果如何，都难以使当事人建立起对法官乃至法院的基本信任。

五是司法与社会存在一定程度的疏离，社会公众便利地“接近司法”的问题仍没有得到很好解决。近年来，各级法院虽然在便民利民方面付出了很大的努力，以“诉讼服务中心”创设为代表的便民利民措施正逐步显示出积极效应，但诉讼难、诉讼成本高依然是人民群众的普遍性感受。一方面，一些法院及少数审判人员在审判活动中缺少对当事人应有的关切和必要的指导与帮助，某些便民利民措施往往流于形式；另一方面，诉讼程序专业化、技术化发展的进程在一定程度上脱离了社会公众参与诉讼的实际能力。在诉讼成为部分群众所不堪或不能之事的情况下，很难对司法的公正性作出充分的肯定。②

上述问题在司法实践中直观地体现为个案不公正，其背后原因却涉及多重因素。大而言之，其涉及到国家司法权力乃至立法权力、行政权力配置的不均衡；中而言之，其涉及到司法机关内部分工的不合理、司法程序的不科学；小而言之，其涉及到司法工作人员选拔、任用、管理、监督机制的不健全。[3]正是由于这些因素的存在，极大地制约着司法社会治理功能的发挥，严重地损害了人民群众对司法权威的尊重和信任。

三、深化司法体制改革的总体要求

司法是法制的一个环节，是法治的一个部分，是社会的一个领域。对内，它本身是一个整体；对外，它是更大整体的一部分。司法改革既自成改革的一个子系统，也是整个社会改革系统的构成部分。无论是司法改革自身，还是相对于社会改革，它都具有整体性，是具有整体性的社会体制改革工程之一。③系统论的方法已经告诉我们，整体大于部分之和，只有立足于改革的整体性才能使司法改革卓有成效。因此，深化司法体制改革，必须注重从本国的整体国情条件出发，明确改革的总体要求：

第一，深化司法体制改革，要坚持正确的政治方向。中国共产党的领导是中国特色社会主义法治的根本保证，坚持党的领导，是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势。我国宪法规定“人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权”④，是建立在党的领导和人民代表大会统一行使国家权力基础上的，强调的是对案件依法独立审判，并不排斥党在思想、政治、组织上的领导，[4]这与西方国家的司法独立具有本质的不同。深化司法体制改革，完善社会主义司法制度，必须在党的统一领导下进行，把党总揽全局、协调各方，同审判机关和检察机关依法履行职能、开展工作统一起来，充分发挥中国特色社会主义的制度优势，才能建立起公正权威高效的社会主义司法制度。

第二，深化司法体制改革，必须从中国国情出发。马克思和恩格斯曾经说过：“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。”[5]实践证明，我国的司法制度总体是适应我国国情和发展要求的。中国特色的核心就是走好自己的路，而不能硬搬照抄。在改革过程中，我们既要充分吸收借鉴世界法治建设和司法文明发展的优秀成果大胆探索，不走封闭僵化的老路；又要坚持立足中国国情，不能照抄照搬国外司法制度，确保社会主义方向不动摇，把中国国情与司法活动的客观规律有机结合起来，在制度设计中充分体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的基本要求。[6]

第三，深化司法体制改革，必须从大局出发，积极稳妥推进。当前我国大局总体稳定，但必须看到，我国正处于社会转型的特殊历史时期，社会矛盾高发的局面在短期内难以根本扭转，影响社会和谐稳定的因素仍然大量存在，迫切需要发挥司法的作用。司法文明进步是司法体制改革中的重要价值取向，但推动司法文明进步，必须要在确保社会大局稳定的前提下积极稳妥推进。对于重大改革事项，一方面必须反复研究论证，精心统筹策划，设置必要的过渡期和过渡方案，确保人心不散、队伍不乱、工作不断；另一方面必须从实际出发，不能脱离经济社会发展阶段盲动冒进，要把改革的进度和力度与社会可承受程度统一起来，使改革有利于社会安定，得到人民群众的理解支持。

第四，深化司法体制改革，必须正确处理顶层设计与实践探索的关系，确保司法体制改革依法有序进行。我国是单一制国家，司法制度是上层建筑中的重要组成部分，政治性很强，必须在中央统一领导下，加强顶层设计，自上而下有序推进，确保方向、思路、目标与中央精神相符，才能触及根本性问题。同时，我国幅员辽阔，各地经济社会发展不平衡，不可能简单地套用一个模式。必须从实际出发，留给地方足够的发挥余地和空间，尊重基层首创精神，鼓励各地根据中央的统一部署和要求，结合不同地区、不同层级司法机关的实际情况积极实践，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新。[7]完善司法管理体制和司法权力运行机制，属于国家制度层面的重大改革，许多改革措施都涉及现行法律规定，必须坚持顶层设计先行，需要修改法律的，应当先修改法律，先立后破，确保司法体制改革在法治轨道上有序进行。

第五，深化司法体制改革，要以提升司法公信力为根本尺度。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”⑤司法权力来自人民的授予，司法活动根本的目的就是要维护人民群众的合法权益，实现社会公平正义。人民群众对司法的认可、信任和尊重构成了司法公信力内涵的核心要素，体现着司法作为实现社会公平正义的最后一道防线的权威。深化司法体制改革，必须把“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”⑥。放在最核心位置，广泛听取人民群众意见，深入了解一线司法实际情况、了解人民群众到底在期待什么，把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的根本标准。

四、深化司法体制改革的重要任务

一个国家的司法体制是由司法管理体制和司法运行体制构成的，司法管理体制主要解决的是司法机关如何设置以及如何配置司法权力，司法运行体制主要涉及到司法机关在运用司法权力解决具体案件的法律程序和法律机制。[8]在党的十八届四中全会通过的《决定》中，以党中央从司法管理体制和司法权力运行机制两方面切入，从制约司法公正最突出的问题做起，自人民群众最关切的领域改起，系统全面地提出了一系列重要举措。

（一）完善司法机关依法独立公正行使审判权和检察权的制度

我国宪法确立了依法独立行使审判权、检察权原则，《宪法》第126条、第131条分别规定，人民法院、人民检察院依照法律独立行使审判权、检察权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。党的一系列重要文献也反复强调保障此原则的实现。党的十八大指出：“确保审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权。”⑦这是因为，独立而不受干涉的司法是实现司法公正的前提，是生成司法权威的保障，是法官职业化和司法理性化的应有之义。[9]马克思也说过：“法官除了法律就没有别的上司，法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律，独立的法官既不属于你我，也不属于政府。”[10]但在实践中，此项原则的贯彻却并不尽如人意，存在着司法受外部干涉以及司法地方化的现象。针对这种情况，必须完善制度入手，提出了具体改革措施。

一是建立各级党政机关和领导干部支持法院、检察院依法独立公正行使职权的制度机制。我国《宪法》、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》明确规定：人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。⑧但在实践中，一些领导干部出于个人私利或地方利益、部门利益，为案件当事人请托说情，对案件处理提出倾向性意见或者具体要求，甚至以公文公函等形式，直接向司法机关发号施令，影响司法公正，有的甚至酿成冤假错案，教训惨痛。因此，应当“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。⑨2015年3月18日，中办、国办联合印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，对党政领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录制度、通报制度和责任追究制度作出了明确规定；3月26日，中央政法委审议通过了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，从司法机关内部对前一规定进行了配套和衔接。凡是领导干部干预司法活动都将被全面记录、全程留痕，对于违法干预司法行为将进行通报甚至向社会公开，对于造成案件不公的将进行责任倒查，切实为领导干部干预司法划出“警戒线”，构建起防止司法干预的“防火墙”和“隔离带”，为司法机关依法独立行使职权提供强有力的制度保障。

二是健全维护司法权威的法律制度。司法权威是司法机关化解纠纷、定纷止争、监督权力的基础。司法在制约行政权力、实现社会正义的层面发挥着日渐突出的作用。但司法实践中司法裁判不受尊重，行政机关拒绝出庭应诉、拒绝执行司法裁判的情形仍然时有发生，这严重损害了司法权威、影响了社会秩序，也不利于从根本上维护群众合法权益。因此，应当健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定，在全社会形成维护司法权威的良好氛围。

三是建立健全司法人员履行法定职责保护机制。我国司法人员在招录、遴选培养和任用等方面，实行与普通公务员相同的模式。同时，80%的案件在基层办理，而基层机关人多职数少，司法人员职级低、待遇差、职业发展空间也相对有限。[11]十八届三中全会《决定》提出了建立符合职业特点的司法人员分类管理制度的改革方向，主要涉及司法人员分类管理制度、选任招录制度、任免惩戒制度和职业保障制度。十八届四中全会《决定》进一步要求，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。司法活动事关当事人权利义务分配和利益归属，事关罪与非罪。司法人员处在矛盾和利害的焦点，时时刻刻面对各种干扰和压力。确保依法独立公正行使审判权和检察权，就必须完善司法人员的任免、遴选、职业保障等制度机制，以摒除各方面的不当干扰，为司法人员秉公办案撑起“保护伞”，解决他们的后顾之忧。

（二）优化司法职权配置

顾名思义，优化司法职权配置是指科学地分配、调整司法权力，使其运行更加顺畅，进而充分发挥司法权力解决纠纷、伸张正义、监督权力的功能。从我国司法权力配置的现状来看，优化司法职权配置，既需要合理配置横向的平行权力，即对侦查权、公诉权、审判权和司法行政权力重新定位，又要优化调整每个子权力纵向结构上的权限划分。

一是健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的体制机制。现行《宪法》与《刑事诉讼法》都规定了法院、检察院和公安机关“分工负责、互相配合、互相制约”的机制，但却仅仅限于“办理刑事案件”。在实践中，我国刑事诉讼是“流水线”式的运作，公安机关行使侦查权，检察机关行使公诉权和检察权，人民法院行使审判权，分工明确但相互制约不足。改革的必由之路是，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。在这一表述中，已并无“办理刑事案件”的限定，相对于《宪法》和《行政诉讼法》的规定，《决定》将司法行政机关及其执行权也纳入其中，目标是形成“四机关”分工负责、相互配合、相互制约的格局，反映了新中国成立以来特别是改革开放30多年来司法实践形成的重要制度成果，是对我国司法管理体制的重大发展和完善。

二是推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。一般来说，审判权是司法权力，而裁判执行权是具有行政性质的权力。在我国，生效民事和行政裁判由人民法院负责执行，同时，法院还依行政机关或者当事人申请，依法对部分非诉讼事项进行强制执行。这种分工格局分散了法院的精力，“执行难”在一定程度上影响了司法权威。司法实践中，有的案件判决是公正的，但由于被执行人已经丧失实际履行能力而无法执行，申请执行人往往归咎于法院，对司法的公正性产生怀疑。因此，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革刻不容缓。审判权和执行权分别由不同的机关或部门行使，符合这两种权力的不同属性，有利于维护司法公正，也是世界各国的通行做法。提升司法效率，提升司法公信力，必须进一步积极探索审判权和执行权相分离的模式，在取得实践经验、充分研究论证的基础上逐步推广施行。

三是完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。目前，我国刑罚执行权由多个机关分别行使。其中，死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑由司法行政机关管理的监狱执行；被判处管制、宣告缓刑、假释或者被暂予监外执行的，由司法行政机关的社区矫正机构执行；死刑立即执行和罚金、没收财产的判决，由人民法院执行；拘役由公安机关执行。刑罚执行权过于分散，不利于统一刑罚执行标准，也不利于对刑法执行情况进行监督。《决定》提出“统一刑罚执行体制”，公安机关、审判和检察机关在刑事诉讼中更好地实现相互制约，也便于检察机关集中注意力对刑罚执行情况进行法律监督，更好地发挥刑罚教育人、改造人的功能，保障罪犯合法权益，实现刑罚预防犯罪的目的。

四是探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。法院、检察院的人财物管理属于司法行政事务。此前，一些试点地方已试行了法官、审判辅助人员、行政管理人员分类管理的改革，将司法事务和司法行政事务以人员分类管理的方式相区分。十八届三中全会提出了推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理的改革措施，十八届四中全会提出，改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离，是对十八届三中全会改革措施的进一步深化。我们必须认真总结历史经验，借鉴国外合理做法，积极探索出符合我国国情特点的司法机关人财物管理体制，将法院检察院从行政事务中解放出来。

（三）完善司法管辖体制

司法管辖包括司法机关的地域管辖和案件管辖，我国司法机关目前的设置是按照行政区划逐级设立，管辖行政区划内的案件，一方面,地方党政机关在人财物方面容易对司法机关形成钳制，造成司法地方保护主义；另一方面,各地区间发展不平衡，有的地方司法机关案件办理压力巨大，有的地方又存在司法资源闲置的情形。对此，十八届三中全会提出了探索与行政区划适当分离的司法管辖制度的改革方向，《决定》进一步提出了具体改革举措：

一是最高人民法院设立巡回法庭。当下中国正处于社会转型期，各类社会矛盾频发，全国法院受理案件数量不断增加，从绝对数量和相对比例而言，大量案件涌入了最高法院，使其不得不动用大量的人力物力审判接访。按照十八届三中全会对于四级法院职能定位的规划，一审法院明断是非定分止争，二审法院案结事了，再审法院有错必究，最高法院保证法律统一正确实施。2014年，最高人民法院已在深圳、沈阳分别设立了最高人民法院第一、第二巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。[11]这对最高人民法院工作重心下移、就地解决纠纷、方便群众诉讼具有重要意义，有利于最高人民法院发挥督导指导全国法院工作职能，集中精力制定司法政策、审理具有重大指导意义的案件，提高审判工作水平。

二是探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。按照人民法院组织法、人民检察院组织法的规定，我国地方各级法院、检察院均按行政区划设置。随着我国经济社会发展，地方法院受理的民商事案件和行政诉讼案件日益增多，跨行政区划的当事人越来越多，许多案情重大、复杂，有的地方部门或领导利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院依法审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。针对这些情况，积极探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。去年，我国在北京、上海两地已组建跨行政区划中级法院，办理跨地区重大刑事、民事、行政案件，这可以最大限度地排除地方保护主义对审判工作的干扰，保障法院检察院依法独立行使职权，构建起普通案件在行政区划内审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

三是完善行政诉讼体制。四中全会《决定》审议通过后，全国人大常委会通过了《行政诉讼法》的修改决定，这是《行政诉讼法》自1989年制定后的首次修改，《决定》精神和改革措施都在法律修改中得到了充分体现。其重点解决了“立案难、审理难、执行难”的问题，扩大了行政诉讼的受案范围，降低了立案门槛，建立跨行政区划管辖行政案件制度，降低了行政机关干预、阻碍法院依法立案、审判的可能，原则要求行政机关负责人应当出庭应诉，加大了对拒不执行裁判的行政机关和直接负责人的处罚力度，旨在实现案结事了。这些修改保障了公民、法人和其他组织的诉权，规范了行政诉讼的程序，确保公民法人的合法权益得以实现，有积极的进步意义。

（四）完善司法权力运行机制

司法权力运行过程，是指在司法活动中，司法权力为实现对社会关系的有效平衡而表现出来的步骤和方式。[12]司法权力运行实际上是司法实现其功能的具体展开过程，它是整个司法工作的核心。构建规范有序的司法权力运行机制，是司法机关依法独立公正行使职权的重要前提，《决定》在这方面提出了多项重要举措。

一是改革法院案件受理制度。目前，我国法院受理一审民商事和行政诉讼案件，实行立案审查制，经审查符合法定受理条件的才予以立案，为有案不立留下了制度缺陷。改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。对人民法院依法应该受理的案件，要做到依法有案必立、有诉必理，有利于有效化解群众诉讼难，充分保障当事人诉权。

二是完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。当前，我国刑事犯罪高发，司法机关办案压力大增，必须实行刑事案件办理的繁简分流、难易分流。《决定》提出，“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。”2014年6月，全国人大常委会已授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作。这是我国刑事诉讼制度改革的重大举措。我们要积极统筹策划，在坚守司法公正的前提下，探索在刑事诉讼中对被告人自愿认罪、自愿接受处罚、积极退赃退赔的，及时简化或终止诉讼的程序制度，落实认罪认罚从宽政策，以节约司法资源，提高司法效率。

三是完善审级制度。根据人民法院组织法规定，人民法院审判案件实行两审终审制。同时，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法规定了再审程序。目前，我国法律对一审、二审、再审定位不清、功能交叉，不利于发挥各个审级功能，更影响了司法效率。为此，《决定》提出完善审级制度，进一步明晰了各审级功能定位：一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。

四是推进以审判为中心的诉讼制度改革。审判是人民法院审理案件、作出裁判的司法活动，是诉讼的中心环节。法庭是查明事实、认定证据、形成裁判结果的场所。没有庭审，就没有裁判。充分发挥审判特别是庭审的作用，是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。以审判为中心是由司法审判权的判断和裁决性质所决定的，强调司法机关和诉讼参与人的诉讼活动都要围绕庭审进行，就是要确保侦查、审查起诉的案件事实和证据经得起法庭质证的检验、经得起法律的检验，确保诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭。

（五）加强对司法活动的监督

孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”[13]不受制约的司法权可能被用来实现社会正义，但更有可能被滥用侵犯人民的自由权利，裁判者随时可能按照他们的意愿而非事实和法律来裁决案件。司法活动的内在规律要求司法权力运行具有一定的自主性，但尤其在法律活动越来越专门化的现实和趋势之下，法律表现为繁复而又统一协调的法律文本，“浩如烟海”的法律文本也不得不需要一个“独立学科”知识的职业群体研究解读。但这种法律行业的垄断提醒人们不得不警惕法官阶层对法律的操纵，[14]必须全方位地对司法权力施以足够的约束，才能有效防止司法腐败、杜绝权力滥用。

一是健全司法机关内部监督制约机制。司法权力运行具有一定的专业性和独立性的特征，完善司法责任制、强化司法权力的内部制约是保障公正司法的重要方面。依据《决定》要求，在司法机关内部必须首先明确各级权限，完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，确保谁办案谁负责；司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立起司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度；明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。通过一系列的制度设计首先在司法机关内部建立起预防腐败的隔离带，努力确保一切案件处理都经得起法律和历史检验。

二是加强检察机关法律监督。我国《宪法》第129条明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”我国刑事诉讼法和民事诉讼法也分别规定了检察机关对刑事诉讼活动和民事审判活动的监督权。赋予检察机关对司法活动进行监督的职责，是中国司法制度的一大特色。完善检察机关行使监督权的法律制度，必须明确人民检察院对司法活动进行监督的范围、方式、程序及保障措施，才能保障人民检察院依法履行职责，维护和促进司法公正。检察机关要不断加大监督力度、提高监督水平，各级执法、司法机关也必须自觉接受和支持检察机关的法律监督。

三是加强人民群众监督和社会监督。人民陪审员制度是保障人民群众参与和监督司法的有效途径，要进一步完善人民陪审员的选取方式，合理调整人民陪审员的参审范围和审判职权，解决“陪而不审”、“审而不议”的现象，提升人民陪审制度的公信力。同时，要进一步完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。司法机关在办案过程中要依照有关规定主动发布权威信息，及时回应社会关切，但也应当规范媒体对案件的报道，避免舆论影响司法公正。

四是依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。司法领域是各种利益纠纷的聚合点，往往是“树欲静而风不止”。《决定》指出，“严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送。”这一方面为司法人员与当事人、律师等划定了交往“禁区”，明确了行为尺度。对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任。另一方面，通过“终身职业禁止”等严厉惩戒措施，以零容忍的态度坚决清除害群之马，才能有效促进司法公正廉洁，努力让人民群众在每一件司法案件中都确定无疑地感受到公平正义。

注释：

①马怀德：《法院制度的理论基础与改革方向》，载陈光中主编：《中国司法制度的基础理论专题研究》，北京大学出版社2005年版，第109页

②顾培东：《当前我国司法公正问题的认识与思考（上）》，载《人民法院报》2013年4月17日。

③卓泽渊：《论司法改革的整体性》，载信春鹰、李林主编：《依法治国与司法改革》，社会科学文献出版社2008年版，第24页。

④参见《宪法》第126条、第131条。

⑤《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”

⑥2013年2月23日习近平总书记在中共中央政局第四次集体学习时的重要讲话，载《人民日报》2013年2月25日。

⑦党的十八大报告：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》。

⑧参见《宪法》第126条、第131条；《人民法院组织法》第4条；《人民检察院组织法》第9条。

⑨党的十八届四中全会：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2014年版，第42页。

⑩2015年3月12日最高人民法院院长周强在十二届全国人大第三次会议上所作的《最高人民法院工作报告》。

[1]高其才.司法公正观念源流[M].北京：人民法院出版社，2003:204.