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中外离岸银行税收监管存在的差距及启示

2017-06-19相天起

对外经贸实务 2017年6期
关键词:启示

相天起

摘 要:随着全球经济一体化、自由化进程的加快,离岸银行业务呈现创新化发展的趋势。发达国家的经济表明,发展离岸银行业务离不开税收政策的支持。尤其是美国长期实行宽松的货币政策,人民币兑换进程持续推进,加强离岸银行税收监管的重要意义更为突出。本文主要通过深入剖析国外离岸银行进行税收监管的先进经验,并具体分析当前我国与国外存在的监管差距,进而提出完善我国离岸银行税收监管的相关建议。

关键词:中外离岸银行;税收监管;中外差距;启示

离岸银行业务是指,银行吸收国际非居民资金,服务于非居民的一种金融活动。离岸银行业务具有跨国性、交易量大、频繁性、税负低等特点,也容易成为一些参与主体的避税场所。目前,打击国际金融犯罪、加强税收监管成为全球共识,且国际协作正不断加强,2017年1月1日,瑞士与经合组织成员国以及中国、巴西等47个国家签署的《银行信息自动交换国际公约》正式生效,将有力打击全球金融犯罪,营造规范、和谐的金融秩序。为进一步提升我国离岸银行税收监管的实施效果,本文借鉴国际一些发达国家的先进经验,总结中外差距,进而提出了相关建议,以促进我国离岸金融的规范发展,显得十分重要。

一、国外离岸银行税收监管的经验分析

(一)离岸银行税收监管体系较为完善,具有法定化、透明化的特点

经济全球化背景下,离岸金融发展迅速,当前发达国家通过实施税收优惠制度,已构建了较为完善的税收监管体系以维护离岸业务的稳定推进。例如新加坡在实施离岸银行业务时,更注重监管的明确性,对参与主体分层次实施监管,以保证监管的有效性。具体将参与主体分为国家、金融机构、纳税人,制定的监管依据、监管标准各不相同,监管更具针对性。日本构建了全面的监管体系,旨在创建安全的银行交易环境。实施内容分层监管,尤其是针对洗钱、毒资等黑色经济的负面效应,更是监管提档升级。2015年,IMF提出离岸银行拥有全球约二分之一的跨国资产,《The Banker》也提出全球三分之一的国内生产总值(GDP)在离岸银行进行交易。可见,离岸银行已与全球经济紧密结合。美国作为全球金融贸易的典范,构建了完善的信息披露制度,不断完善金融执法信息库,解决管理软化、信息不对称问题,先后通过了《禁止滥用避免天堂法案》、《海外银行及金融账户申报》,促进离岸银行税收监管的法定化、透明化,以保障国家税源。2015年,瑞士签署多个协议公约共同加强离岸银行的税收监管,打击逃税漏税问题,共同维护金融秩序。

(二)实施低税负的适度税收监管制度,减轻离岸银行业务税负

目前,在离岸银行税收征管方面,各国通行的做法是结合自贸区经济发展特点,实施低税负的税收监管制度,旨在减轻相关业务的税负。新加坡是典型的实施低税负的国家,税收在GDP中的占比约为13%左右,以保证其投资环境独具的吸引力。按照金融业务分类来看,对离岸银行业务实施10%的特惠税率,相比银行业务17%、保险15%的税率而言,低税负突显。新加坡个人所得税税负也较低,两万新元起征、海外所得但在国内收取均不需纳税、大部分金融服务可免征等。中国香港也实施低税负以增强本地区稅制竞争力,离岸银行业务实施16.5%的企业所得税,个人投资收益、资本收入、股东分红收益等均无需纳税。美国联邦部门虽然未对离岸业务所得税作出专门的豁免规定,但纽约州、佐治亚州等均在本州所得税层面给予了一定的税收优惠,如加利福尼亚州对离岸银行业务的税金和执照费均可依法得到豁免。纵观全球大多数国家针对金融业均实施相对低税负的优惠制度,如日本作为经济外向型国家,利用税率这一金融杠杆,降低间接税比重,极大地促进了本国经济的发展。

(三)实体与程序“双轮驱动”,构建高效的税收征管体系

如果说法制化的税收监管体系是离岸银行业务的保障,那高效的税收监管体系则是离岸银行业务的核心与灵魂所在。国际通行做法是构建了实体与程序“双轮驱动”的税收监管程序、科学设计税种,实现对离岸银行业务的高效监管。中国香港税收征管的高效性体现于征管方式,采用通知申报纳税,操作性较强,精简冗长的缴纳环节。税收征管主体规范化,避免了多头监管、相互推诿的问题,有效减轻了纳税人的负担。新加坡税收征管的主要特点是,税率简单化,无论是对征税机关还是纳税人都便于操作,使征税流程规范化,实现了高效监管。美国税收征管体系的主要特点是加强国际合作力度,对逃税行为给予严厉惩罚,使其无处遁形,如国内针对利用离岸银行转移财产等逃税行为,处以5年以下监禁,并处以罚金;如瑞士银行利用严格的保密性,利用因帮助美国客户逃税,在美国的重压之下,不仅就加强税收监管签署多个协议公约,瑞银集团还被处以7.8亿美元的罚金。

(四)积极发展税收计算机征管系统,提高税收征管效率

随着信息技术的发展,各国均积极发展离岸银行税收计算机征管系统,既有利于监管逃税避税行为,又有助于提高税收征管效率。美国推行税收征管无纸化办公,通过数据联网使纳税人足不出户便可完成纳税义务,减轻纳税人负担。利用计算机系统的大数据筛选,甄别出可疑账户,通过联网技术实现国内报告、国外信息交换的双向监管,节约了税收征管成本、有效提高了税收征管效率。如金融机构必须立即将涉及1万美元以上的异常外汇交易向财政部报告,标记为逃税嫌疑账户,通过互联技术实施实时监管并及时做出处罚,冻结账户、立案征查、处以罚金等。中国香港征税机关实施网络化管理,实现了征税程序的透明化,由银行通过离岸业务数据进行客户识别、保存交易信息,列出存在逃税嫌疑的账户,传输至征税监管系统,征税机关进一步对账户进行核查,防范洗钱、逃避纳税等行为。整体而言,税收监管向信息化、网络化发展,能够有效的遏制逃避行为、打击金融犯罪,这与信息时代的发展高度契合。

二、中外离岸银行税收监管存在的差距比较

(一)中外离岸银行税收监管法律体系存在差距

中外离岸银行税收监管法律体系存在较大的差距,且我国相关法律的适用性、操作性不高。美国、日本、新加坡、欧盟等发达国家与地区均构建了较为完善的税收监管法律体系,具有法定化、透明化的特点。如欧盟先后通过了《欧洲联盟条约》、《里斯本条约》、《欧盟金融工具市场指令》等,不断完善离岸银行税收监管法律体系,打击逃税漏税行为、维护离岸业务的稳定推进。我国制定了一系列的政策制度,旨在规范离岸银行税收监管,如《服务贸易总协定》、《外资金融机构管理条例》、《离岸银行业务管理办法》等,但法律的适用性、操作性还有待于提升。如针对纳税主体利用离岸银行的税收监管漏洞实现延迟纳税的行为,大多数国家都引起重视,美国出台了《海外银行及金融账户申报》以便加强税收监管,但目前我国这一领域还处于监管空白。又如关于离岸银行税收优惠的政策有很多,如享受企业所得税10%的优惠税率,外资金融机构从获利年度起,第一年免征企业所得税,第二、三年按15%的税率减半征收企业所得税等,但多以公告、通知的形式发布,并不具备法律强制性。同时,目前我国尚未出台专门的离岸银行税收法规,无法与国家税法体系相衔接。

(二)中外离岸银行税收监管主体存在差距

中外离岸银行税收监管主体悬殊较大,且我国存在监管主体职责不明的问题。美国金融市场十分发达,在离岸金融市场发展速度迅速,也有赖于其强有力的税收监管主体。尤其在《多德-弗兰克法案》出台后,确立了美联储(FED)为监管最高机构的地位,对离岸银行业务及税收实施全面监管。日本受美国离岸银行税收监管方面的影响较大,成立了专门的金融厅,对离岸银行业务及税收进行全面监管。尤其是取代了银行局、大藏省等部门关于金融市场监管的职能,克服了多头监管、监管“真空”等问题,加强财税征管工作,有效防范潜在的金融风险。与之不同,我国离岸银行税收监管存在多头管理,主体不统一、职责不明确等问题。2003年我国成立银监会,设置初衷是确立其对国内所有金融机构的监管地位,剥离中国人民银行对银行监督权。然而,经过十多年的改革,目前央行依旧保留着对银行业务的核心监管权,如支付清算、反洗钱等,并未移交给银监会。另外,外汇管理局又负责离岸银行的经营、外汇事务等。由此导致我国离岸银行税收监管主体职责不明,监管效果不佳。

(三)中外离岸银行跨境资本流动监管存在差距

中外离岸银行跨境资本流动监管明显存在差距,且我国监管机制不健全,尤其是针对异常流动难以实现及时地全面监管。离岸银行跨境资本流动具有自由化、规模大、交易频繁等特点,成为各国金融监管的重点。美国颁布了《海外账户税务法案》、《海外银行及金融账户申报》等,实施大额现金交易报告制度、利用大数据收集和分析信息,防范洗钱、逃税避税行为。2017年3月美联储公布加息25点子,但货币政策依旧非常宽松,为应对美元贬值风险,势必进一步加快人民币的自由兑换。据央行统计数据显示,截至2017年2月,跨境人民币指数的(CRI)283点,已有160多个国家与我国进行兑换交付,活跃度较高。尤其是央行公布《扩大全口径跨境融资宏观审慎管理试点办法》,进一步拓展了离岸银行业务。大规模的人民币资金流动,必须要有完善的监管体制作为支撑,但我国现有跨境资本流动监管机制并不健全。虽然央行于2016年12月通过了《金融机构大额和可疑交易报告管理办法》,自2017年7月起实施,规定异常资金流动报告的对象是反洗钱中心。由此,银监会、外汇管理局无法及时收到信息,也就很难对离岸银行税收、跨境资本流动实施全面的监管。

(四)中外离岸银行税收监管在国际协调方面存在差距

在全球经济一体化、自由化背景下,各国已就规范离岸银行业务、加强税收监管达成共识。瑞士银行被称为“避税天堂”,因其严格的保密制度受到来自全球客户的青睐,但在以美国为首的发达国家重压之下,承诺将于2018年与其他国家首次共享银行信息,“避税天堂”的地位行将终结。瑞士与包括中国、新加坡在内的47个国家签署《银行信息自动交换国际公约》于2017年正式生效,將有利于国际协作、共同打击金融犯罪。目前,全球已成立了离岸银行业监管集团、巴塞尔委员会等国际组织,以应对经济全球化和规范离岸银行业务,相续发布了一系列文件,如《跨境银行监管》、《有效银行监管的核心原则》等,但在实施过程中,由于缺乏法律的强制性、严格的追究的机制,导致效果并不理想。每年非法资金流向“避免天堂”的金融依旧十分巨大,如据全球金融诚信组织(GFI)估算,2016年从发展中国家流向“避税天堂”瑞士的非法资金达到10425亿美元之多,仅中国就约占到二分之一。我国已意识到强化离岸银行的税收监管必须加强国际协作,与近百个国家签订了避免双重征税、专项税收信息交换等协议。但就目前国际协作来看,由于离岸银行业务跨国性、复杂性的特点,国际合作效果并不显著,尤其是国与国之间出于利益的考量,相关协议推行难度较大。

三、国际离岸银行税收监管模式对我国的启示

(一)加强离岸银行业务税收监管制度的法治化,明确监管主体职责

在经济全球化、自由化的背景下,成熟、完善的法律制度体系方能支撑法治化经济,促进金融业的稳定发展、保护纳税人利益。由中央层面立法,提高法律层级,实现离岸银行税收监管制度的法定化、透明化,与我国税收系统相衔接。借鉴国外税收制度,结合具体国情进行研判,制定统一适用于中外资银行的监管标准,营造公平的竞争环境,增强税收监管的稳定性。同时,应科学设计税率、税种、征管程序,有效降低税务部门的监管难度,合理限制自由裁量权,以符合国际惯例,提升对离岸银行税收监管的有效性。明确各金融监管部门的职责范围,各司其职,有序衔接、协调工作,解决多头管理、效率低下的问题,央行应逐步向银监会过渡监管权,真实实现对银行核心业务的独立、高效监管。

(二)强化离岸银行税收监管制度的中性化

从国际离岸银行的税收监管经验来看,适度宽松的监管环境与税收优惠制度有助于保障业务的发展、实现金融自由。在经济全球化、国际合作加强的背景下,单纯的税收优惠政策对离岸银行业务的影响越来越少,投资软环境的建设更具吸引力,国民待遇原则将占据主导地位。离岸银行业务是我国面向国际金融市场的窗口,推行中性化的税收优惠制度,能充分发挥杠杆作用,达到市场、资源的有效配置。借鉴发达国家实施低税负的经验,逐步减征营业税、利息预提税、印花税等,减轻纳税人的税负,使税收监管制度既发挥普遍调节作用,又能够缓冲因财富分配比例过大所造成的影响。针对跨境流通资金交易额大且频繁的特点,税率的设计与资金的短期行为相结合,解决金融长短资金不匹配问题,防范国内金融风险。

(三)构建信息化的税收征管体系,实现高效监管

离岸银行税收监管程序中,信息不对称是主要症结所在,构建信息化的征管体系是国际化税收监管制度的核心所在。借鉴发达国家的税收监管经验,在税收征管环节实施网络化管理,构建信息技术与高度融合税收业务的征税平台,让纳税人能通过网络自主完成纳税义务,确立离岸银行业务的判断标准,为征管机关提供明确指引,征管机构分清权责、实行征管职能合并,实现税收监管的高效性。同时,征税机关应联合海关、工商、外汇等部门,构建诚信管理体系,探索综合监管模式,利用大数据对跨境流动资金进行实时、全面监测,对可能存在的风险进行信息筛选,便于分析与预测,提升税收监管效率。构建国内、国外税务信息交换制度,进行执法监察,统一为纳税人发放识别号,明确涉税信息报告制度,推进税收管理的精细化、专业化发展,避免利用离岸业务逃避税收征管。

(四)加强国际税收合作,完善离岸银行税收情报交换制度

离岸银行业务跨国性的特点,决定其实施高效的征税监管必须明晰国际税收监管规则,通过积极参与国际协调、国际合作,打击洗钱、逃避税行为。适当扩大避税主体,将自然人纳入征管范围,明确避税执法主体,参考《税收条件示范法》完善预约定价(APA)机制,明确避税启用条件,规制国际避税行为。并且,应积极参与国际税收合作,在签订双边APA的同时,制定国内法律与之相协调,既有效避免国际重复征税,又能够实现税收监管的全面高效。构建税收情报交换网络,在现有的自动情报交换基础上,利用互联网不断提高交换种类、效率、规模、层次,减少税收资产的流失。实施税收情报交换时,注意信息网络安全,防范因黑客、病毒入侵导致的纳税人信息泄漏。

(五)遵循国际惯例,改革现有税收救济方式

加强国际税收合作,必须遵循国际惯例,在充分利用国际资源的基础上,提升我国对离岸银行业务税收的监管能力,避免国际争端。通过与各国签订税收协议,建立良好的税收合作关系,有效打击金融犯罪行为。同时,必须意识到无救济则无权利。在离岸银行税收监管国际化的背景上,国际争端、冲突、法律适用等问题不可避免,近年来诉讼数量增多、专业性增强,给司法部门造成不小的压力。由此,改革现有的税收救济方式已刻不容缓,针对案情简单、涉税金额较少的争端,应保持与国际惯例的统一性,取消复议前置条件,保障纳税人的合法权利。针对案情复杂且涉税金额较高的争端,可将“先缴纳税款或提供担保”的条件移至行政诉讼阶段,既能够提高涉税行政复议案件的解决效率,又能够充分发挥司法系统的监督作用。▲

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