李全新，张怀志

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

基于耕地赤字/盈余测算的耕地保护补偿研究
——以山东省为例

李全新，张怀志

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

以耕地需求量的影响因素为切入点，建立了耕地赤字/盈余的计算方法和耕地保护补偿的测算方法。以山东省为例，通过测算山东省各个市域的耕地赤字/盈余量，确定耕地保护的支付补偿地区和接受补偿地区。结合山东省耕地资源的生态价值和社会价值，计算出山东省耕地保护的补偿标准为103.53×104元/hm2，测算方法的建立与补偿标准的计算为建立科学有效的耕地保护机制提供了重要依据。

耕地保护；补偿；山东省

耕地是维护国家粮食安全的重要保障。随着工业化、城镇化进程的不断推进，耕地面积锐减，根据已有的统计资料，1997—2008年建设占用耕地高达232.24×104hm2，尤其是在2004—2008 年期间建设占用耕地数量是当年耕地减少总量的80%左右，耕地面积的不断减少对国家粮食安全造成威胁。本文以山东省为例，分析了影响地区耕地需求量的因素，通过测算山东省各个市域的耕地需求量、耕地赤字/盈余量，为确立地区耕地保护的接受补偿地区和支付补偿地区提供依据。

1 耕地需求量的影响因素

耕地需求量即为耕地最低保有量，根据张效军、欧名豪等[1]的研究，“耕地最低保有量是基于统一的人均粮食消费水平和粮食自给率，各个地区依据自身的耕地综合生产能力所需要的最低耕地面积。”其主要的影响因素包括：粮食单产、粮食自给率、人均粮食消费量和常住人口数。

2 研究方法

2.1 耕地面积标准化折算系数测算方法

因各区域耕地的综合生产能力不同，需要对耕地面积进行标准化折算。为了公平比较，在本研究中，采用山东省耕地标准面积粮食年度单产，作为山东省统一标准化耕地粮食年度单产，各个地级市耕地标准面积粮食年度单产与山东省耕地标准面积粮食年度单产的比值，即为各个地级市耕地面积标准化折算系数。公式如式(1)～(3)：

x年山东省耕地标准面积粮食单产= x年山东省耕地实际粮食单产×x年山东省复种指数×x年山东省粮作比。

(1)

式(1)中，粮作比即为粮食播种面积占农作物播种面积的比重。

x年h市耕地标准面积粮食单产= x年h市耕地实际粮食单产×x年h市复种指数×x年y市粮作比

(2)

x年h市耕地面积标准化折算系数= x年h市耕地标准面积粮食单产/ x年山东省耕地标准面积粮食单产

(3)

2.2 耕地赤字/盈余量核算方法

基于可持续发展需要，各区域都必须保有一定面积的耕地。耕地需求量用SR表示，耕地存量用SS表示，耕地盈余赤字的计算公式为式(4)：

△S = SS-SR

(4)

式(4)中，△S 表示研究区耕地盈余/赤字量，如果△S<0，则表明该区域粮食安全责任不能实现，属于耕地保护的支付补偿区域；如果△S>0，则表明该区域承担了较多的粮食安全责任，属于耕地保护的受偿区域。

x年h市粮食需求量=x年y市常住人口数×x年h市人均粮食消费量×x年h市粮食自给率

(5)

SR=x年h市耕地需求量=x年h市粮食需求量/x年h市耕地标准面积粮食单产

(6)

△S =x年h市耕地赤字/盈余量= x年y市耕地存量-x年h市耕地需求量

(7)

x年h市耕地标准面积赤字/盈余量= x年h市耕地赤字/盈余量×x年h市耕地面积标准化折算系数

(8)

2.3 耕地保护补偿标准的测算方法

国内外对耕地保护补偿的研究多集中于耕地保护的外部性、耕地资源的价值和效益等方面[2-4]。其中，耕地资源综合价值作为实施耕地保护与补偿决策的前提，具有很强的说服力[5-6]。根据众多学者的研究，耕地资源价值分为经济价值、生态价值和社会价值[7-8]。由于耕地盈余区已经获得了耕地资源的经济价值。因此，耕地盈余区作为耕地保护的支付补偿地区，其支付补偿标准的制定将依据耕地资源的生态价值和社会价值。

2.3.1 耕地资源生态价值测算方法 耕地资源的生态价值测算采用当量因子法，借助于谢高地[9-10]等研究成果，公式如式(9)：

V1=(Ea×f×j)/r

(9)

式(9)中，Ea表示 1 单位生物当量因子的价值量(元/hm2)；f 为单位耕地面积生物当量因子6.91，j 为耕地复种指数修正值，即评估地区耕地复种指数与全国耕地复种指数的比值；r 为还原利率，采用2013年末一年期银行定期存款利率3.25%；V1为耕地资源生态价值。Ea的计算根据谢高地[9-10]等研究成果，确定1 生态服务价值当量因子的经济价值等于当年全国平均粮食单产市场价值的 1/7，并参考牛海鹏[11-12]等人关于耕地生态效益价值测算公式进行计算：

(10)

式(10)中，i为粮食作物类型；mi为i种粮食播种面积；pi为 i种粮食作物平均价格；qi为i种粮食作物面积单产；M为n种粮食作物播种总面积；n为粮食作物种类数。

2.3.2 耕地资源社会价值测算方法 目前，耕地资源社会价值还缺乏一个较为完善的评估体系，现有文献大多将社会价值概括为 社会稳定价值和社会保障价值。其中，社会稳定价值为国家因占用耕地收取的费用与保护耕地支出的费用之和。社会保障价值主要包括基本生活保障价值、养老保障价值和就业保障价值。公式如表1所示。

表1 耕地资源社会价值测算方法

3 研究区域概况

山东省是中国经济最发达的省份之一，有2个副省级市、15个地级市。总面积15.8万km2。其中，农用地占土地总面积的73.61%。2014年，山东省实现生产总值(GDP)59 426.6亿元，人均生产总值60 879元。山东农业历史悠久，耕地率属全国最高省份，是中国的农业大省，农业增加值长期稳居中国各省第一位。农业增加值2 799.3亿元；粮食总产量 4 596.6万t。

4 实证分析

4.1 山东省各个市域耕地面积标准化折算系数

根据式(1)～(3)，得出山东省各个市域耕地面积标准化折算系数。如表2所示，耕地面积标准化折算系数最大的为济南市，该值为1.25；最小的为东营市，该值为0.55。

表2 山东省各个市域耕地面积标准化折算系数(2013年)

4.2 山东省各个市域耕地面积赤字/盈余量

根据式(4)～(8)，按照人均粮食年消费量450kg，计算得出山东省各个市域耕地面积赤字/盈余量(表3)。在山东省17个市域中，处于耕地盈余状态的有8个，是耕地保护的受偿主体，其中，耕地标准面积盈余量最大的为德州市，该值为625.962×103hm2。处于耕地赤字状态的有9个市域，是耕地保护的支付补偿主体，其中，耕地标准面积赤字量最大的为烟台市，该值为-173.005×103hm2。山东省耕地盈余的各市域耕地标准面积盈余量之和为1 728.302×103hm2，大于耕地赤字的各市域耕地标准面积赤字量-725.386×103hm2，净盈余量为1 002.916×103hm2。

表3 山东省各个市域耕地赤字/盈余量(2013年)

4.3 山东省耕地保护补偿标准的确定

4.3.1 山东省耕地资源生态价值的测算结果 2013年，山东省主要农作物产出情况如表4所示，山东省和全国的耕地复种指数分别为1.44、1.22，则耕地复种指数修正值j为1.18。根据式(9)、(10)可得出山东省耕地资源的生态价值为55.45×104元/hm2。

表4 山东省主要农作物产出情况(2013年)

4.3.2 山东省耕地资源社会价值的测算结果 (1)社会稳定价值测算结果。①根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》可知，山东省耕地占用税Z1为22.5×104元/hm2。根据国土资源部《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，按照加权平均法可计算得出山东省新增建设用地有偿使用费Z2为27.87×104元/hm2。根据山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法可得出，山东省耕地开垦费的平均值Z3为15.9×104元/hm2。综上可得山东省占用耕地收取的费用Z为66.27×104元/hm2。②因缺乏山东省保护耕地的支出费用相关数据，本研究以刘向华对河南省的相关研究数据代替[13]，其中灾毁耕地复垦费C1为5.08×104元/hm2、水土保持补偿费和流失防治费C2为1×104元/hm2。综上可得山东省保护耕地的支出费用C为6.08×104元/hm2，则山东省耕地资源的社会稳定价值VW为72.35×104元/hm2。

(2)社会保障价值测算结果。①2013年，山东省农村人口的人均耕地面积为0.17hm2/人，农村最低生活保障金为1 800元/(年·人)，根据表1的公式可得出山东省耕地资源的基本生活保障价值S为32.58×104元/hm2。②2013年，山东省城镇居民人均可支配收入为28 264元，农民家庭人均纯收入为10 620元，全国参加城镇职工基本养老保险人数为32 218万人，养老保险基金支出18 470亿元，城镇居民获得的社会养老保险金为5 732.82元/人，根据表1公式可得出政府提供给农民的社会养老金为2 154.07元/人，进一步可得出山东省耕地资源的养老保障价值Y为38.99×104元/hm2。③人均年培训费的计算参考任纲的计算方法，A=1 262元/年。2013 年财政部公布的 20年期长期国债利率为4.32%，则山东省人均培训费用为13 053.4元/人，根据表1公式可得出山东省耕地资源的就业保障价值L为7.68×104元/hm2。综上可得山东省耕地资源的社会保障价值为79.25×104元/hm2,则山东省耕地资源的社会价值为151.6×104元/hm2。

4.3.3 山东省耕地保护补偿标准及额度的确定 山东省耕地资源生态价值和社会价值之和为207.05×104元/hm2，由于耕地盈余区域也享用到了耕地资源的生态效益和社会效益，获得了一定的耕地资源的生态价值和社会价值，因此，本研究将耕地赤字区域对耕地盈余区域的补偿定为耕地资源生态价值和社会价值的1/2，为103.53×104元/hm2。耕地赤字的各个市域根据各自的耕地标准面积赤字量及耕地保护补偿标准上交补偿资金，支付的补偿额度最大的为烟台市：而耕地盈余的各个市域要根据自身的耕地标准面积占整个盈余面积的百分比接受补偿，接受的补偿额度最大的为德州市(表5)。

表5 山东省各个市域支付/接受补偿额度

5 结论与讨论

5.1 结论

(1)2013年山东省耕地赤字的市域有9个，耕地标准面积赤字量之和为-725.386×103元/hm2，是耕地保护的支付补偿主体。处于耕地盈余状态的市域有8个，耕地标准面积盈余量之和为1 728.302×103元/hm2，是耕地保护的接受补偿主体。在山东省境内，耕地赤字的各市域将耕地保护的任务转移给了耕地盈余的各市域。(2)山东省的耕地资源具有非常重要的生态价值和社会价值，两者之和为207.05×104元/hm2。以该值为依据，确立耕地保护的补偿标准，具有客观公正性。补偿标准为耕地资源生态价值和社会价值的1/2，即103.53×104元/hm2。若能实施补偿，耕地赤字的各个市域将上交补偿资金750.992×109元。

5.2 讨论

(1)本研究结果为山东省建立科学有效的耕地保护机制提供了参考。由于耕地资源的生态价值和社会价值评估较为复杂，且受目前计量手段的限制，尚不能对有些价值做出精确的评估。以后应注重研究建立统一标准化的耕地资源价值评估体系，特别是耕地资源的一些非市场价值评估。(2)地方政府可以逐级建立耕地保护补偿基金委，专门负责核实计算各个市域、县域的耕地保护任务，灵活地确定耕地保护补偿标准。◇

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(责任编辑 李婷婷)

Protecting Arable Land Compensation Based on Cultivated Land Deficit/Surplus Measure—Taking Shandong Province As an Example

LI Quan-xin，ZHANG Huai-zhi

(Institute of Agricultural Resources and Regional Planning，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China)

Take the influencing factors of cultivated land demand as the breakthrough point，we set up the calculation method of deficit/surplus amount of cultivated land and the measure of compensation on cultivated land protection.Taking Shandong province as an example，we established pay compensation areas and accept compensation areas of cultivated land protection by measuring cultivated land deficit/surplus amount of each city in Shandong province.Combining with the ecological value and social value of cultivated land resources in Shandong province，the establishing compensation standard of cultivated land protection was 103.53×104yuan/hm2.The establishment of the measure and the calculation of compensation standard could provide important basis to establish scientific and effective mechanism of cultivated land protection.

cultivated land protection；compensation；Shandong province

李全新(1966— )，男，博士，副研究员，研究方向：农业资源利用与管理、区域经济。

张怀志(1968— ) ，男，博士，副研究员，研究方向：土壤学、农业信息技术。