摘 要 农村土地政策现在已经成为参与国家经济调整的重要宏观政策之一，在我国农村经济转型过程中，农村土地承包经营权流转的探索发挥重要作用。农村土地流转立法不健全、农村土地的有效需求和供给不足导致农民权益无法得到保障、农村土地流转后擅自改变农用地用途等问题现实存在。本文通过对国内、外相关文献研究的梳理，借鉴西方发达国家的经验并结合我国国情，提出我国土地流转日后的发展思路。

关键词 土地政策 农村 土地流转 现代农业

作者简介：张旭红，中国人民大学法学院硕士研究生，研究方向：民商法。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.106

农业作为中国发展的基础性行业，在国民经济运行中扮演着不可替代的作用。作为人类进行农业生产的土地，为人们生存、发展提供了必要的生产资料，伴随着近几十年来农村剩余劳动力向城市的转移，农村土地面临着巨大的困境，大量抛荒，散户经营不善导致耕地的利用率大大降低，无法保证基本的粮食供给，同时农民基本生活难以得到保障，引发一系列社会问题。为适应当前发展形势以及农业经济转型的迫切需求，农村土地承包经营权应运而生。农村土地承包经营权流转的理论深化与制度完善能够促进我国广大农民收入结构的改善，提高创富能力，进行社会地位的转变及保障基本生活，而且能够促进农业产业结构实现转型和实现社会福利的更加公平分配，在农村土地资源的优化配置等方面都具有深远的现实意义。笔者通过搜集前人文献并将其进行归纳整理，梳理出国内外学者对于农村土地政策见解，在对农村土地承包流转经营权的探索过程中出现的流转方式、权利保障、风险控制等方面的问题分析、原因归结和解决途径等方面的内容。

一、农村土地政策的核心地位

农村土地作为重要的物质生产资料，农村土地政策的变动决定着未来农业的发展方向，对农村经济体制改革起着至关重要的作用。齐美玲（2012）认为我国农村经济发展中存在的问题在很大程度上是由于包括土地制度在内的农村经济制度内部存在缺陷所引发的。王丽华（2012）认为土地制度不仅影响着农村土地资源的配置效率，同时也对城乡之间差距进行着统筹协调，是农村经济制度的基础。姜爱林（2003）将土地政策的发展归纳为四个阶段：突破、磨合、转型、发展四个阶段。突破阶段以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立；磨合阶段计划经济时期最基本的经济制度—— “统购统销制度”进行演变；转型阶段转入市场经济运行轨道并逐渐发展，代表性土地政策为家庭联产承包责任制；发展阶段家庭联产承包责任制经过初步市场经济的考验，逐步向现代市场农业转变。

“三农”问题关系到我国当前的经济发展是否稳定的关键，其中，农村土地政策问题是核心。梁尚书（2009）认为土地政策作为宏观调控工具调控国家宏观经济已经得到普遍的认可，土地政策的调控采取经济、行政和法律等多种手段，通过调节土地供求关系，以达到调节宏观经济发展的目的。

二、农村土地承包经营权流转的发展

农村土地承包经营权流转是为了适应农业现代化，满足规模经营用地需求的一个趋势，是建立在家庭土地承包经营基础上，实行统分结合的双层经营模式，通过土地承包经营权流转实现土地的适度规模经营，对促进我国农业的发展有着重要意义。

（一）农村土地承包经营权流转是经济体制转型的现实选择

随着农村土地承包经营权流转政策的实际推进，越来越多的学者们认清其现实必要性。屈冬玉（2010）认为农村土地承包经营权流转是实现邓小平同志“两个飞跃”论断的重要前提和条件，是农业农村经济发展的迫切需要。徐元明（2008）认为农村土地承包经营权流转是不以人的意志为转移的客观趋势， 是农村生产力发展的必然结果。高富平（2012）认为农村土地承包经营权流转促进适度规模经济，是农村土地政策以及经济体制转型的现实选择。

（二）农村土地承包经营权流转方式的选择和运营风险的把控

流转模式作为土地流转的载体，其方式的选择尤其重要。杨德才教授（2005）认为股田制以其产权明晰、能够根据市场来调节生产、注重农户个体的个人意愿性以及产权利益边界清晰等显著特点，成为了农村土地经营权流转的主要方式，以确保农民权益。

在农村土地承包经营权流转推进的过程中，不可避免的伴随着各种各样的风险。刘先江（2015）认为作为继土改到集体化再到家庭联产承包责任制，农村土地承包经营权流转作为土地的第三次重大变革，在实现土地规模经营、提升农业生产力、巩固党的执政基础的同时，存在着政治风险，如影响社会稳定、弱化政治信任、诱发新型腐败以及危及粮食安全等，提出了明确土地权力边界，充分发挥农民的主体作用，以农民自愿为原则进行农村土地承包经营权流转，实现适度規模，坚守关于耕地的18亿亩红线，加强农村领导班子基层管理层建设等一系列措施，以防范政治风险。赵峰（2014）分析了农村土地承包经营权流转过程中的农业产业安全风险、粮食安全风险、流转市场风险、农民权益风险和农村社会风险等各种风险，提出了健全土地流转体制，完善法律保障制度，建立健全产权明晰，权益保障的土地流转体系，把控风险，保障农民利益。姜晓萍（2011）提出随着农村土地承包经营权流转过程的加快，农村土地物权虚化、农民权益受损、社会保障权薄弱等问题，容易引发农民维权行为等一系列社会风险，认为应该健全土地流转法律制度，完善社会保障机制以及农民应急处理机制，切实保障农民权益，降低社会风险的发生。

钱忠好（2003）认为我国农村土地承包经营权流转的核心问题是农村土地的有效需求和有效供给。通过建立土地流转理论决策模型，我国农村土地承包经营权流转市场面临刚性的需求约束，总体水平上呈现供不应求的不均衡态势。因此，需要改善农村土地承包经营权流转市场的外部条件，促进农村土地有效供给的形成。卜红双（2013）提出了土地流转过程中出现的“非粮化”问题，随着农村土地承包经营权流转进程的不断加快，大量的工商业资本流入经营的过程中，农地“非粮化”和“非农化”程度加深，长此以往将对我国的粮食安全造成不同程度的威胁。

（三）农村土地承包经营权流转保障农民的权益

保障农民权益，促进农村经济体制改革，引导农业经济转型已经成为农村土地承包经营权流转的主要目的。学者们从不同的角度给出了不同的见解和解决方案。徐元明（2008）提出了农村土地终极所有权，实行城乡统筹，保障农民权益。丁关良（2011）提出根据目前农村土地承包经营权流转现状，应切合实际的使流转过程有法可依，并且可依之法是良法，建议对农村土地承包经营权流转进行专门立法，以保障土地流转的质量、效率和农民的收益性。赵阳（2014）认为解决农村土地承包经营权流转制度中存在的若干问题，首先要正确处理农村土地所有权、承包权、经营权之间的关系，同时保持土地集体所有制原则，稳定农户承包权，放活土地经营权，坚持农民自主自愿的原则，积极开展农村土地承包经营权流转工作。赵阳认为，下一步工作的重心，要顺应现代农业发展需要，坚持农村土地集体所有制，坚持农地农用，保障基本农田面积，维护农民利益，进而保障国家粮食安全。所有权、承包权、经营权，应在中央的统一部署下，积极稳妥有序调控。朱柳艳（2012）通过对国内外機制的研究，总结出了市场机制、国家调控机制和民间服务机制以及三者的相互制衡和协调“三机制”原则来确保农民权益。通过对实验区“三机制”制度的效果情况跟踪，来分析现行法律存在的不足以及制约农村土地承包经营权流转市场的障碍，在此基础上完善和健全法律制度，保障农民权益。

三、国外现代农业的研究

英国政府通过修订《农业法》，对主动放弃个体生产、参与集体经营的农场主进行补贴，对自然条件恶劣地区农民进行一定的奖励。在政府鼓励、市场竞争、农业技术的改进等因素的共同作用下，英国的土地流转顺利进行，农场数量减少很快。

法国为解决规模经营问题，特颁布法律，小块土地合并和限制农用地分割等政策，达到适度规模目的。法国还建立了具有土地市场管理功能的土地事务所、土地银行。

日本启用社会中介力量，为农村土地流转提供信息和管理服务，严格把控开展土地流转经营人员的资质，并设立一定的考核制度，以确保规模经营的顺利进行。同时限制工商资本过度介入土地流转过程，保障农民的利益的同时实现了耕地的最有效利用。

美国作为世界上最先进的农业大国，其现代农业的发展极具代表性。美国土地分为三种：个人私有、州政府私有以及联邦政府私有。美国的农用地采用私有制度，个人可通过租赁，获得租金收入。美国农用地可自由买卖和租赁，不受政府管制。同时美国政府采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段，通过各种优惠政策，鼓励诱导家庭农场规模的适度扩大。

国外农地流转经验对我国发展的启示：国外的发展较早，多数经过了沉痛的土地流转的磨难，从大规模的土地兼并和土地流转以及土地抛荒到后来的适度规模化生产，建立了完善的法律制度保障体系，实现了传统农业到现代农业的转型。

通过以上对文献的梳理不难发现：农村土地承包经营权流转已是大势所趋，必将在以后相当长的一段时期内作为农村经济转型发展的最重要手段。农村土地承包经营权流转，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向，土地流转过程中所经历的各种风险以及问题都是向现代农业发展转型中不可避免的阶段，但是可以通过一系列措施缩短该阶段。健全农村土地流转市场的法律法规，积极发展农村民间服务组织，注重基层领导的思想建设，准确把握农民和市场诉求，切实有效的提高土地流转效率，真正使农民权益得到保障，土地得到最有效利用，发挥土地最大效用，实现农村经济的转型发展。

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