廖茂林

特色小镇建设作为一项国家基本发展战略对我国产业转型和新型城镇化建设具有重要的推动作用，而融资是特色小镇建设成功与否的决定性因素。本文对特色小镇的融资需求和模式进行探讨，并提出对策建议。

特色小镇融资的三种模式及其特点

当前特色小镇建设融资具有明显的政府主导特征，主要有政府的财政支持以及土地优惠政策、PPP融资和银行贷款融资三种模式。

政府财政支持和土地优惠政策

政策性资金的支持对于特色小镇的建设具有重要的引导作用，三部委的文件和各省、自治区、直辖市出台的特色小镇指导意见都有关于资金支持政策的内容。其中三部委的文件——《住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》在组织领导和支持政策中提出两条支持渠道：一是国家发展改革委等有关部门支持符合条件的特色小镇建设项目申请专项建设基金；二是中央财政对工作开展较好的特色小镇给予适当奖励。

地方政府对特色小镇的融资支持主要采取财政支持和补助等形式，如财政返还、城镇化专向资金优先利用、地方发债、低价的土地指标划分和低息贷款等。

浙江省2015年《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》规定特色小镇规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还、后两年返还一半给当地财政，且划拨给经典产业50%的用地指标、新型产业60%的用地指标。对如期完成目标的特色小镇，给予用地指标奖励和财政收入返还，优先申报国家和省里的改革试点，对于验收不合格的加倍倒扣省里奖励的用地指标。

内蒙古规定，各级财政统筹整合各类已设立的相关专项资金，重点支持特色小镇市政基础设施建设。在镇规划区内建设项目缴交的基础设施配套费，要全额返还小城镇，用于小城镇基础设施建设。

辽宁省致力于制定相关配套优惠政策，整合各类涉农资金，支持特色乡镇建设。福建省新增的縣级财政收入，县级财政可以安排一定比例的资金用于特色小镇建设。发债企业1%的贴息，省、地各承担一半。50万元规划设计补助，省发展和改革委员会、省财政厅各承担25万元。

河北省2016年在《关于特色小镇建设的指导意见》中提出，3～5年内打造100个左右特色小镇，并争取国家专项建设基金和低息贷款支持。

甘肃省则在其2016年《关于推进特色小镇建设的指导意见》中明确提出，3年重点建设18个特色小镇，采取的奖励措施是：整合部门资金和政策资源，对特色小镇建设给予支持并采取以奖代补的方式给予一定的奖励和补助资金，建设用地的租赁收入以及小城镇基础设施配套费专项用于特色小镇的基础设施建设。

PPP模式以较少的政府资本撬动较大的社会资本

《国家发展改革委关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》明确指出：“创新特色小（城）镇建设投融资机制，大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立美丽特色小（城）镇建设基金。”由此可以看出，政府和社会资本合作（PPP模式），在国家政策层面上，已经成为推动特色小镇建设的重要动力。

PPP模式具体是指政府与私人组织基于某个项目而形成的相互间合作关系的一种特许经营项目融资模式，由该项目公司负责筹资、建设与经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，该协议不是对项目进行担保，而是政府向借贷机构做出的承诺，将按照政府与项目公司签订的合同支付有关费用。这个协议使项目公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。项目的预期收益、资产以及政府的扶持力度将直接影响贷款的数量和形式。采取这种融资形式的实质是，政府通过给予民营企业长期的特许经营权和收益权来加快基础设施的建设及有效运营。目前，PPP模式在特色小镇建设中有所应用，如深圳的甘坑新镇、油岭生态旅游小镇、合肥“PPP+VR+特色小镇”等。

国内首只专注于小城镇建设的PPP模式的股权投资基金是2012年启动的北京市小城镇发展基金，该基金总规模100亿元，首期25亿元。该基金依靠政府、银行、企业等多方出资，首批投向北京42个特色小镇，主要打造旅游休闲、商务会议、园区经济等5类特色小镇。该模式是政府支持与市场化运作相结合的金融资产管理新模式，能弥补社会投资缺乏系统性、政府投资资金量小的尴尬，不仅资金来源充足稳定，而且有央企参与，优质资源整合能力强。

银行贷款融资

根据贷款的主体和资金来源的不同，银行贷款融资对特色小镇建设的支持可以分为：政策性银行对基础设施等非盈利项目的支持和商业银行以及投资银行对小镇内特色产业为代表的盈利项目的支持。

就政策性银行融资来说，农业发展银行早在2015年就推出了特色小城镇建设专项信贷产品。中长期政策性贷款主要包括集聚城镇资源的基础设施建设和特色产业发展配套设施建设两个方面。2016年10月10日，《住房城乡建设部 中国农业发展银行关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》（建村〔2016〕220号）进一步明确了农业发展银行对于特色小镇的融资支持办法。住房城乡建设部负责组织、推动全国小城镇政策性金融支持工作，建立项目库，开展指导和检查。

中国农业发展银行进一步争取国家优惠政策，提供中长期、低成本的信贷资金。支持范围包括：以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设，如土地住房、基础设施、环境设施、文教卫设施、商业设施等。各省级住房城乡建设部门、中国农业发展银行省级分行应编制本省（区、市）本年度已支持情况和下一年度申请报告（包括项目清单），并于每年12月底前提交住房城乡建设部、中国农业发展银行总行，同时将相关信息录入小城镇建设贷款项目库。此外，商业银行的当地分行也与地方政府合作，对特色小镇建设融资提供大力支持。如建行浙江省分行将安排意向性融资700亿元，重点支持浙江省特色小镇项目建设，同时支持优质企业发展，为引进高层次人才提供金融便利。

商业银行贷款和风险投资机构主要支持特色小镇内的创业企业。一般来说，特色小镇内会云集大量的创业企业，对其进行融资构成特色小镇融资的一项重要课题。风险投资机构和商业银行看好特色小镇内创业企业的发展，为其提供了大量条件优惠的融资。不少金融机构在特色小镇内推出更为优惠的利率和高效的信贷审批。如湖州丝绸小镇、美妆小镇等相继获批的情况下，面对特色小镇建设的融资需求，吴兴农村合作银行给予信贷政策倾斜，对符合贷款条件、属绿色金融的项目和主体在贷款调查、授信审批、资金落实等方面开通“绿色服务通道”，优先受理、优先审批和优先发放，一周内完成新增授信审批，两天内完成贷款发放，贷款周转两个工作日内完成。同时对贷款利率给予优惠下调以降低融资成本。此外，对于初创企业融资时缺少可供抵押的资产，政策性融资担保机构也倾向于提供便利。

特色小镇融资四大难题

培育特色小镇作为我国的一项新的基本国策，是国家城镇化发展新战略和产业升级新形态，实施成功将会对我国经济发展产生重大的促进作用。金融是特色小镇建设的重要支撑力量，因为资金是项目持续发展的血液，资金短缺、金融支持工具的缺乏，将会制约特色小镇的创立和长远发展。与此同时，在特色小镇的建设中以政策主导的融资远远不能满足特色小镇建设需求，而且特色小镇建设面临融资困难。

特色小镇建设需要大量的资金投入，资金到位情况窘迫。资金问题是制约城镇化也是制约特色小镇建设的瓶颈。特色小镇建设需要的融资时间长，规模大，项目融资中涉及基础设施项目融资，资金需求量动辄几亿、十几亿，资金占用时间由几年到十几年甚至几十年不等，大大增加了融资难度。据不完全估计，全国特色小镇建设的融资需求为万亿数量级，就目前来说，融资成果与需求相去甚远。旅游小镇是特色小镇的重要模式之一，主要依托于旅游基金运作。截至2016年，全国旅游基金总值仅为1819亿元，且很多资金尚未到位。

政府融资杯水车薪，难以发挥“小马拉大车”的作用。过去土地收益一直是地方政府获得建设资金的重要来源。在逐步减少政府对土地财政依赖的当下，政府资金难以应付小镇建设需求，也难以发挥“小马拉大车”的作用。一方面政府资金有限，项目建设很容易成为半拉子工程；另一方面，在政府债务高企的情况下，政府主导特色小镇建设心有余而力不足。特色小镇融资一方面加大政府债务负担，另一方面为特色小镇的长远发展埋下隐患。

特色小镇项目评估困难，收益偏低，加大社会资本介入难度。其一，特色小镇内产业融资需求多来自初创企业，面临收益不确定性且无资产可以抵押的困境，加之项目评价指标处于摸索阶段，增大了利用ABS等金融创新方式进行市场化融资运作的难度。其二，就特色小镇内基础建设项目而言，一方面收益率偏低，难以达到社会资本的收益底线；另一方面项目周期偏长，一般在20年左右，超过社会资本的承受极限，进一步加大社会资本进入难度。

法律机制不健全，专业人才缺乏阻碍融资机制畅通运行。以PPP融资模式支持特色小镇建设为例，政府和个人间权利义务划分清楚是融资顺利进行的前提。在当前国内的法律大环境下，可能存在强势政府夺取私人利益，社会资本怯于进入，或者寻租盛行，降低融资效率的情形。加之法律和金融等复合型人才缺乏，进一步增大小镇融资的阻力。

求解特色小镇融资难题路径

特色小镇建设融资必须坚持政府引导、企业主体、市场化运作。特色小镇建设融资完全依靠政府投入不现实，完全靠市场融资也不可行，探索多元化的投资建设模式极为必要。政府需要适时引导、做好服务，扮好政策支持的角色。有鉴于此，应该致力于打通金融渠道，引入社会资本，在资本运营层面，实现项目的自收自支。

推动PPP融资模式在特色小镇建设融资中的应用。在特色小镇建设面临大量融资需求而政府财力不足的情况下，推行PPP融资模式是必然的也是有效的解决方式。一方面特色小镇建设涉及政府、社会和第三方项目公司，三方通力合作促进项目成功实施理所应当；另一方面，引进社会资本可以有效扩大项目资金来源，达到为政府债务松绑的目的。有学者建议采取股权基金模式，由特色小镇平台建设方发行一支母基金，吸纳所有愿意参与小镇项目的包括实施方、策划方、规划方、施工方，以及相应农产品深加工方、其他应用产品衍生方等有可能与小镇项目共同发展方加入，将小镇项目做成一个由基金组成的商业模式。这一金融工具的推出可以大大促进小镇项目快速落地和快速发展，降低仅仅依靠有限的前期债权融资启动小镇项目的难度。此外，PPP模式也能有效降低项目的融资风险，在政府、社会和第三方项目公司合作的情况下，三方各发挥所长，政府负责大方向的规划审批监督引领作用，社会资本由市场规律调节，保障项目的盈利性，项目公司基于专业水准负责项目的风险控制和项目运行。

创造条件，减少社会资本进入特色小镇融资的障碍。社会资本进入特色小镇融资的障碍主要包括：项目评估标准和指标模糊，加大融资风险；基础设施收益低于社会平均资本回报率，社会资本拒绝进入；PPP融资模式下，政府和个人权利义务边界不清，且可能存在大量寻租空间，降低融资效率。有鉴于此，其一，政府和项目第三方以及社会应对项目进行完善的前期调研，实行调研结果信息共享，减少因为信息缺失和不对称造成的融资障碍。其二，根据项目的盈利性质和资金需求，对项目进行划分，分类资助。北京小城镇发展基金将小城镇的投资项目划分為三类：第一类是特色产业培育和产业结构调整的中等盈利项目，如基金与产业园区合作开发建设厂房、仓储，搭建招商引资平台，推动小镇产业向集约化、生态化转变。第二类是基础设施和公共服务项目，如对于道路、公园、医院、学校等非经营性项目，由基金无偿实施一部分；对于供热、供气、供水、污水处理等准经营性基础设施项目，采取与企业合作建设的方式；对于可经营性服务设施项目，则和连锁企业合作开发建设、经营。第三类是旧镇改造与建设，如参与旧城镇改造，提高土地利用效率，提升当地居民宜居水平等。也可以创新PPP应用模式，比如社会资本先行介入，项目建设完成后，以资产股权的形式再行抵押，以政府的信用为背书，用银行贷款置换出社会资本。其三，政府和社会资本应通过相应的合同，对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分，严格按照合同执行，并发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率和效益。

多方运用创新融资模式，汇聚资本，助力特色小镇开发。金融创新，本质上是通过现代金融业的发展，实现对实体经济及国家整体发展战略的支撑。特色小镇建设需要的资金量大、期限长，需要综合运用多种金融手段进行金融创新，拓宽资金来源渠道，以满足投资需求。比如可以考虑对符合要求的项目在银行间债券市场上发行债券，设立特色小镇建设项目基金，对于项目施工过程中需要的重要设备等可采取融资租赁方式，也可基于项目收益进行资产证券化或者设立固定收益的信托管理计划，等等，这些都是行之有效的解决特色小镇融资难的办法。此外，在“互联网+金融”大行其道的情况下，普惠金融也是一个方向。在特色小镇融资过程中，可以创新运用互联网有效积聚社会资金，提高资金运用效率。在当前实践中，瀚华金融旗下的天下美镇专业云端平台树立了特色小镇跨界融合发展的新样板，用“众筹、众建、众销、众创”的理念，广泛与政府、企业、机构、媒体合作，建立新的生产方式，打通了特色小镇全产业链，覆盖规划设计、开发运营、产业招商、投资消费全环节，以创新的“智力众筹、能力众筹、信用众筹”方式，汇聚有意向的企业开发特色小镇。随着特色小镇建设的开展，“互联网+金融”对其显示出的融资支持力度将有进一步扩大的潜力。

总之，面对社会机构投资快但缺乏建设系统性，政府投资着眼长远但资金量杯水车薪的特色小镇融资困境，应该坚持汇聚社会资本，缓解小镇建设的融资需求，实现金融对特色小镇建设的支持作用，推动战略发展。

（作者单位：中国社会科学院城环所）