郑建库

我国政策性银行是社会主义市场经济的重要组成部分。1994年组建三家政策性银行，实现政策性金融与商业性金融的分离，是我国金融体制改革的重大变革。2015年初，国务院陆续发布了对国家开发银行和另外两家政策性银行改革的总体方案，如何深化和落实政策性银行改革方案成为下一步政策性银行改革的关键。

政策性银行的核心问题是划分政府与市场边界的问题，治理结构作为政策性银行风险控制的基础，在政策性银行改革发展中起到关键性作用。本文试图通过对中外政策性银行治理结构中的代表性模式对比分析，为深化我国政策性银行改革提供有益借鉴和启示。

我国政策性银行的发展现状

目前，我国的政策性银行主要有国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，在支持国有专业银行向商业银行转型过渡的同时，分别在支持国家基础设施领域重大项目建设、机电产品出口和粮棉油主要农副产品收购等领域发挥了重要作用，有力地促进了我国经济社会全面协调可持续发展。

1994年三家政策性银行成立之时，不仅承担了四大国有专业银行的政策性业务，同时还肩负了社会主义计划经济向市场经济转轨时期增强宏观调控、实现政府发展战略目标，促进国有专业银行商业化改革，以及割断信贷与基础货币之间的联系等多重使命。

在我国政策性银行改革发展过程中，对政策性银行的认识和定位、对政府和市场边界的划分、对计划经济和市场经济的结合一直是政策性银行改革的基础性问题。治理结构作为银行经营发展的核心，对政策性银行稳健和可持续发展产生重要影响。公司治理、业务治理和风险治理是治理结构的三个重要组成部分，是政策性银行治理结构有效性的重要基石。

公司治理方面。1994年成立后，三家银行对内部治理进行了梳理和完善，虽然都推行了董事会制度，但只有国家开发银行在其股份制改造后才开始运作，并组建了内部监事会。两家政策性银行实行外部监事会制度，进出口银行在董事会成立后即停止了运作，农业发展银行实行行长负责制。

分支机构方面。开发银行和进出口银行设立初期都没有分支机构，部分业务委托其他商业银行等机构代理，农业发展银行从农业银行分立划转，机构层级相对完整。

业务治理方面。目前对政策性银行业务经营的共识是“政策性业务，商业化运营，标准化监管”。从我国实践看，商业化运营基本等同于商业化经营，政策性银行在资金吸收、信贷利率、税收优惠等方面与国有银行没有实质性差别。三家政策性银行筹集资金以银行间市场发行金融债为主，享有国家主权级债务，与国有商业银行差异不大，资金成本高且不稳定，在此基础上的信贷资金价格加成造成政策性银行最终的信贷资金价格优势不明显。从业务经营看，目前三家政策性银行整体经营与1993年以前的四大国有专业银行相似，以传统信贷为主，政策性业务和商业性业务混淆。从考核机制看，由于我国政策性银行与国有银行在兼负实施国家经济战略、隐形国家信用担保等差别不大，财政部门对政策性银行和国有银行考核机制雷同。同时，党委领导下的“锦标赛”制考核机制，导致国有银行、国有企业行为同质化增强，国有金融企业行为“共振”下的经济脆弱性加大，始终未能走出“一管就死，一放就乱”的“死乱”循环，客观上造成原本执行政府对经济调控战略的政策性银行与国有银行角色雷同、行为相似、功能混淆。

风险治理方面。实践中，我国三家政策性银行的业务经营转型都是因财政压力、财务可持续和央行抽紧再贷款等外部因素推动实現的。

一是微观方面，政策性银行特色监管尚未建立。当前，政策性银行的监管面临着许多困难和挑战：政策性目标监督缺失；财政监管缺位；政策性金融的监督与商业性金融监管混同，未能有效地将道德风险放入政策性金融监督中，没有体现政策性金融监管的特色。国有商业银行的社会责任和政策性银行贯彻国家产业政策的功能边界模糊，对政策性银行的政策性监督和管理与国有商业银行雷同。

二是宏观方面，对政策性银行金融功能认识不清。白钦先研究了政策性银行的金融功能和后续效应，他认为由于不接受活期存款且不参与信用创造，故政策性银行不具备派生存款或信用创造功能。但从各国政策性银行和开发银行实践看，由于风险管控失败导致恶性通货膨胀等现象，说明政策性银行和开发银行对各国宏观金融和货币运行也将产生直接的影响。

国外政策性银行治理模式

公司治理

德国复兴信贷银行

该行是目前德国最大的银行，成立初衷是为二战后联邦德国的重建提供资金，主要集中在公路、铁路等交通和城市基础设施，后来转向提供出口信贷和对中小企业进行融资。德国复兴信贷银行通过控股或子公司方式，将其与商业银行产生竞争的出口信贷和项目融资等业务分离，分别从事不同的政策性业务和商业性业务。

通过改革，可以避免德国复兴信贷银行利用国家优惠政策与商业银行进行不公平竞争，同时也能使该行较长时间建立起来并已具备一定竞争优势的市场业务得以保留。集团化模式的意义在于：一是在集团内部有效解决了政策性业务与商业性业务的分业经营；二是可以有效解决监管问题，为集团内部的政策性业务和商业性业务按不同标准监管提供了可能；三是保证了集团财务上可持续，商业性业务盈利弥补政策性业务的亏损，减少对财政依赖，提高执行国家战略和政策的能力。

法国农业信贷银行

该行是法国最大的农业银行。形成于19世纪末期，主要是为农民提供长期贷款以及灵活期限的贷款，其基层组织是互助信贷公司。法国的农业政策性金融体制是建立在合作金融基础上的，主要是由若干官方和半官方所有的专业性金融机构，以及由政府领导受政府控制与影响的部分互助合作性质的金融机构等组成，与合作金融一起，呈现“金字塔”结构，处于最上端的是法国农业信贷银行。

法国农业信贷银行下属的全国农业信贷金库是官方组织，接受农业部、经济与财政部的双重领导，成为政府与农业信贷组织联系的桥梁。参与制定国家农业信贷政策，为政府农业发展政策计划提供意见；同时管理、控制和协调地区金库。

法国政策性金融机构结构上为“上官下民”模式，即最高中央机构为国有性质，而中层和最基层均为民办合作性质，这是法国首创。这种模式即保证了国家对该政策性金融机构一定程度的控制、干预的权力，又不能完全操纵、任意和过分地干涉其经营活动。同时，基层机构更适应农村特点，保证灵活有效开展业务。将大多数国家政策性金融与民间金融合二为一，变“平行结构”为“上下结构”，颇有特色。但该行业存在两类业务边界模糊，与商业银行之间的差异趋于淡化、重复竞争等问题。

业务治理

美国进出口银行

该行是美国联邦政府所属的独立机构，成立于1934年。职能是通过提供优惠的出口信贷条件增加美国商品的竞争力以扩大出口，同时承担私人出口商和商业性金融机构不愿或无力承担的风险。促进美国出口，并通过对外援助贯彻美国外交政策。

美国进出口银行业务的主要特点：一是各项信贷业务活动必须制定方案和贷款规模，经政府核准后方可实施；二是政治、经济和其他等因素均可与该行信贷挂钩，如国别、地域和环保等限制；三是该行的信贷有单笔、年度和综合规模等多重限制，以限制与其他机构竞争，立足于以较少资金推动较多的资金；四是该行信贷资金与小企业、农业等信贷资金相衔接，增强杠杆效应。

美国进出口银行坚持只在私人资本不能提供融资的情况下才提供信贷支持，坚持出口竞争应建立在产品质量、价格和售后服务基础上，并不提供软贷款，使美国企业失去了许多机会。整体看，美国政策性金融的业务重点在于弥补并纠正市场机制的缺陷，扶持贫弱，维护机会均等、公平竞争，具有保护性。

美国商品信贷公司

农业是一项弱质产业，受自然、科技、劳动者文化程度等众多因素的影响，投入产出率较低。美国从二十世纪二三十年代开始，有效地发展了农业，提高了农业的生产效率和产出水平，也使其至今仍保持着世界农业大国的地位。

商品信贷公司是美国政府旨在提高农民收入，应付农业危机，培育高效率、有秩序的农产品销售体系，是联邦政府的直属机构。商品信贷公司的资金运用主要是提供贷款和支付补贴，借款人是遵守农业休耕计划和分配面积的农业生产者。主要业务有农产品抵押贷款、灾害补贴、差价补贴和仓储等设备贷款。

商品信贷公司的农产品抵押贷款（也被称为“无追索权贷款”）额度等于农产品数量乘以该产品的目标价格。由于农产品价格经常波动，在贷款到期时，如农产品价格下降，抵押的农产品实际价值低于贷款本息。此时，借款人可将抵押品出售给商品信贷公司，抵押品所有权转移给公司，相应地充作全额支付了贷款本息。实际上等同于按目标价格出售了农产品。商品信贷公司收不回贷款本息而取得抵押品，则不能追索贷款。若农产品价格上涨，抵押品实际价值超过贷款本息时，借款人可随时将抵押品按市场价格卖给商品信贷公司，或在公开市场出售，还清贷款并获得超额收益。

商品信贷公司通过将支持商品的价格与信贷挂钩：市场价格接近或低于目标价格时，信贷活动增加，信贷额度扩大，市场价格高于目标价格时，则相反。这样确保了美国农业市场融资活动的稳定。对美国农业相对稳定起到了重要作用。

英国出口信贷担保局（ECGD）

该局是英国唯一的进出口政策性金融机构，宗旨是通过提供担保和保险，在考虑英国政府国际政策的情况下，帮助英国的商品和服务出口商在海外投资，促进英国的贸易。其经营目标是根据商业原则确保其活动与政府的可持续发展、人权、良好的管理和贸易等原则一致。促进形成出口商公平竞争的国际框架，限制和取消政府補贴等。

英国出口信贷担保局提供融资便利、保险便利和一站式服务等，同时还提供对小企业等出口商的服务，帮助其规避买者违约、无力偿还和国家风险。ECGD对小企业提供服务的对象合同金额大于5000英镑即可，范围广泛。同时提供追索、索赔和恢复、债务转换等其他服务。其中，ECGD的一站式服务更加有效地利用了出口资源，为顾客节约了成本，其口号是“让他们一心关注他们投资的商业问题，我们对政治风险进行关注”，这也是其政策性职能的体现。

近年来，ECGD强调对社会问题、落后国家债务和经营透明度的关注。支持政府促进可持续发展、人权目标、好的治理结构和在世界范围扩大贸易的目标等，这也是发达国家政策性金融贯彻政府和国家政策的体现。

风险治理

微观方面，政策性银行监管模式在风险治理中具有典型性。政策性银行主要监管模式有：一是财政部监管模式，如我国台湾地区等；二是财政部为主，相关产业部委与之联合监督，日本、法国和德国等均采用这种模式；三是财政、金融和产业等多部门联合监督，韩国和美国实行这种模式；四是中央银行监督模式，印度等国家采用这种模式；五是相关产业部委或专门机构监督，美国较为典型。总体看，政策性银行等金融机构的领导和监督职责一般归属于财政部，美国等政策性银行的监管直接由国会监督。

宏观方面，政策性银行对宏观经济的影响目前认识并不一致。理论上认为政策性银行不具备派生存款或信用创造功能，但从各国实践看，由于开发银行等政策性银行风险管控失败导致恶性通货膨胀等案例也不在少数。典型案例有：

日本复兴金融公库

第二次世界大战后，日本政府为恢复生产和控制通货膨胀建立了一套新的官方定价体系，以煤炭、钢铁生产为主要目标的“倾斜式生产方式”。设立复兴金融公库，为上述基础产业发展提供资金，限制民间金融机构贷款，试图根据设备投资和流动资金需要引导民间投资进入产业政策优先发展的部门。从效果看并没有成功，主要原因是复兴金融公库资金主要依靠日本银行贷款，虽然最初为提供产业资金发挥了作用，但却产生了严重的通货膨胀。日本政府被迫于1949年关闭了复兴金融公库。

菲律宾开发银行（DBP）

菲律宾政府对金融资源长期深度干预，对金融资源控制和配给、高度的财政依赖和不合理的经营管理导致菲律宾开发银行陷入困境。其失败的主要原因可以归为四个方面：目标函数模糊、机理和约束机制不当、缺乏经营独立性和技术专业化水平低下等。菲律宾政府长期干预金融资源配置，导致国内金融体系发育滞后；同时经济结构扭曲，形成严重的通货膨胀。

中外治理结构比较

公司治理方面。对比国内外政策性银行公司治理模式，德国复兴信贷银行实行集团化公司治理结构，较好地隔离了政策性业务和商业性业务，有利于两类业务的长期健康发展。法国农业信贷银行建立在合作金融基础上，采取“上官下民”模式，是官方和半官方金融机构的混合，也能够有效发挥政策性银行的功能和作用。目前我国的三家政策性银行都建立了完整的分支机构网络体系，改革方案都坚持实行外部监事会制度，以建立现代公司治理体系下的董事会为导向。

业务治理方面。国外政策性银行业务办理中大多限制单笔最大金额，鼓励支持小微和中小企业，如美国进出口银行主要通过担保和保险方式支持政策性业务，严格控制业务总体规模。英国出口信贷担保局提供融资便利、保险便利和一站式服务等，以帮助小企业等出口商规避买者违约、无力偿还和国家风险，同时提供追索、索赔和恢复、债务转换等其他服务，“一站式”服务较好地增强了政策性金融的服务功能。现阶段，我国三家政策性银行延续了我国商业银行的经营模式，以传统信贷业务为主，资产规模和信贷规模等为主要考核指标，不办理个人业务和限额以下小企业业务。由于国外政策性银行除传统信贷业务外，大都具有股权、担保和保险等多种金融手段，以便缓解政策性业务的高风险。与国外政策性银行相比，我国政策性银行金融服务手段简单，特色不突出。

风险治理方面。从监管层面看，虽然各国对政策性银行监管框架安排差异较大，但都是本国政治经济历史沿革的产物。对政策性银行债务监管按照国家主权债务进行风险管理。理论层面，从日本复兴金融公共库和菲律宾开发银行案例可以看出，政策性银行尤其是开發银行等由于涉及基础性行业，在本国货币市场、价格体系传导中处于基础性地位和角色，政策性银行对本国的货币金融市场会产生重要影响。政策性银行失败可能导致国内严重的通货膨胀，对经济产生较大冲击。

对我国深化政策性银行改革的启示

当前我国政策性银行经营发展仍存在一些突出的矛盾和问题，主要表现为：政策性业务与商业性业务边界模糊，与商业银行重复竞争；政策性银行的政策引导作用不明显，政策性银行特色的公司治理尚未形成。开发银行等政策性银行资产负债“加杠杆”与现阶段我国银行业整体控风险、“去杠杆”要求不一致。实践中，由于政策性业务和商业性业务边界不清，造成政策性银行在市场和政府之间套利、在金融与财政之间套利和在股权与债权之间套利的“三重套利”。

对比国内外政策性银行治理结构的差异，对深化我国政策性银行改革有以下启示：

一是对政策性银行的功能定位和认识、对政府和市场边界的划分、对计划经济和市场经济的结合问题，始终是我国政策性银行改革发展的基本问题。我国政策性银行成立的目的和定位与国外政策性银行不同，不仅承担了国有专业银行的政策性业务，还肩负了促进国有专业银行商业化改革，增强宏观调控，实现政府发展战略目标等多重使命。在目前我国市场经济制度尚不健全的环境下，对政策性银行的机构和业务属性认识不到位，政策性银行的“硬性负债”和“软性资产”最终都需要国家财政“埋单”。

二是从政策性银行治理结构中的国内外对比看，政策性银行的公司治理应坚持政策性银行特色，在监事会设置上，我国政策性银行有一定的特色和优点，但在机构的组织结构上，可以考虑国外委托代理模式，以节约成本。业务治理方面，我国政策性金融的多种服务手段和综合化服务欠缺，需要多层次金融手段，可以借鉴英国“一站式”服务和美国政策性金融的模式。如美国商品信贷公司对农民抵押贷款的设计结构较好地实现了收购资金和粮食产量的平衡，这方面对我国的农业政策性银行粮棉油收购业务具有较强的借鉴意义。

三是从日本和菲律宾政策性银行的案例看，政策性银行和开发性金融的稳健经营和风险控制对本国货币金融市场会产生重要影响，对基础货币和价格体系均会产生较大冲击，甚至导致严重的通货膨胀。做好政策性银行的风险治理对宏观经济稳健运行具有重要意义。

（作者单位： 特华博士后工作站）