齐听静

(云南师范大学 历史与行政学院，昆明 650500)

德国社会政策发展及对我国共享发展的启示

齐听静

(云南师范大学 历史与行政学院，昆明 650500)

德国是世界最早确立社会政策的国家，并且形成以其为代表的欧洲大陆传统模式，以政府宏观调控手段推动社会政策发展,与我国的社会环境有相似之处，对当前我国社会政策发展有重要的借鉴意义。就德国的社会政策发展过程和演变脉络进行研究分析，并且就德国的社会政策建设过程中出现的成果和问题对我国共享发展的启示进行阐述，论述其对收入差距调节的意义。

社会政策；公平公正；福利国家；共享发展

一个国家的长治久安，首先需要社会稳定，而社会稳定的前提是保障社会公正。虽然国家具有合法使用暴力手段的权力，但也只能在极端事件中使用，而通常情况下，维护社会公正是国家必须承担的社会职能，必须在法治的框架内进行人性关怀，而不是通过武力解决。任何社会活动都必须在理性的制度下进行，制度的公正即社会公正，是一切社会活动的延续性和有序性的保障，是社会存在和发展的前提[1]。而社会政策维护和调控着社会公正，并且保证社会公正在制度内有序并合法的进行。当前我国的基本经济制度是市场经济，市场经济鼓励最大限度地追求财富，往往会产生在财富上分配不均的现象，导致贫富两极分化，而财富不平等的积累冲击着社会领域的机会平等，不可避免地向政治、社会、文化这类自由权利领域延伸，从而造成人的基本生存和发展权利不平等。社会政策作为一种社会再分配机制介入社会发展中，对国民收入初次分配产生的不均现象进行调控，通常是运用行政的力量对市场机制进行限制、调控、矫正，通过国家立法和行政干预，解决社会问题，保证社会运行，维护社会和谐，增进社会福利，将社会收入差距控制在一个社会普遍接受的范围内[2]。归根结底，社会政策在本质上是一种调节收入差距的制度性工具[3]。

当前我国进入全面建成小康社会决胜的关键期，推进结构性改革的攻坚区，国内外环境都在发生极其广泛而深刻的变化，我国发展也面临着一系列矛盾和挑战[4]，尤其在经济转型和社会转轨深化期间出现改革的“内轮差”现象，社会发展后轮在一定程度上滞后于经济发展前轮，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，教育、就业、医疗、住房、社会保障、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系人民群众切身利益的问题依然较多[5]，下岗工人、失地农民、流动务工人员、老弱留守人员等关系弱势群体直接利益的问题依然较重，所以，党的十八大五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，其中共享发展理念中，提出全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享深刻内涵，使全民真切感受和享受改革开放的丰硕成果。推动人人共建、人人共享的社会改革，维护社会公平正义，谋划人民福祉福利和实现国家长治久安。而社会政策具有调整收入分配和维护社会公正的功能，进而可以保障社会秩序和促进社会发展，同时德国是最早发展社会政策的国家，社会环境又与我国有着众多相似之处，因此就德国的社会政策建设过程中出现的成果和问题对我国当前共享发展建设启示进行研究分析。

一、德国社会政策的初步建立

(一)俾斯麦政府开启德国社会政策建设序幕

1871年建立德意志帝国，实现全国统一，使德国在政治和行政层面上正式整合为单一完整的国家，但是国内面临着日益尖锐的社会矛盾，而国外面临着多个国家的军事威胁，铁血宰相俾斯麦为了巩固统一局面，促进经济发展以应对国内矛盾和国际挑战，分别在1883年颁布了《疾病保险法》、1884年颁布了《工伤事故保险法》和1889年颁布了《老年、伤残、死亡保险法》，在一定程度上调节了社会收入、缓和了社会矛盾。这三部保险法是世界上最早通过立法制定的社会政策，也标志着德国成为世界上第一个颁布社会政策的国家，虽然这些法案是俾斯麦政府为了缓和当时激烈的工人运动而不得已的计策，但这些政策却标志着社会政策在西方资本主义国家的开始建立。

从18世纪末期到19世纪后期，俾斯麦政府先后颁布了诸多社会政策相关的法律，特别是对贫民救济、社会保险、国民养老等关系到稳定社会和缓和矛盾的领域进行了全面而详实的规定。先后在1883年通过疾病保险法，1884年通过工伤事故保险法，1889年通过老年和残疾保险法，这三部立法标志着德国社会保险制度的基本建立，也标志着德国社会政策的初步形成。同时，整个私营保险事业也随之迅速发展，私营保险公司提供的年金和津贴远超国家保险提供的的年金和津贴，以上多方面的社会政策的改革和发展对德国的社会保险型社会制度打下了坚固的基础，提高了社会持续发展的能力，缩小了贫富收入差距，稳定了社会局面[6]。

(二)魏玛共和国确立德国福利国家制度

德国的魏玛共和国时期是第一次从政治观念上形成福利国家，确立了对收入差距调节的国家原则。1919年魏玛政府颁布的《德意志联邦宪法》即《魏玛宪法》，以法律形式规定了社会保险的相关的标准规则和发展方向以及社会保障和和社会福利的基本领域，包括孕妇、幼童、青年、老年；公共卫生、劳工薪酬、佣工待遇、就业性别；职业介绍、纠纷仲裁、公共福利、劳动保险等。在1919年到1932年期间，在联邦宪法的基础上，每年平均通过6部关于社会保险的法律条例，使得德国的社会保险得到空前的发展和繁荣，通过这些社会保险立法，德国整体的社会保障和社会政策得到全面立体的发展，从而确立了德国的福利国家的社会政策制度[7]。

魏玛共和国时期颁布和修订的一系列社会政策，对当时的德国政权安全和时局稳定起到了稳定器的作用，特别在提高弱势群体的社会地位，保障贫困人员的生存环境，缩小收入分配的贫富差距更是作用显著。但是由于本身存在一定的特殊环境中，经济发展滞缓，财政严重不足，国家产生庞大的财政赤字，继而政府增加税收，加重企业生产成本和资本困难，挤压企业的盈利空间，企业为减轻压力，采取精简裁员，导致大量工人失业，国家不得又投入更多的救济补助，形成的恶性循环使社会经济滑入更加危急的地步，庞大的社会福利资金逐渐拖垮赤字的财政，进而德国的社会保障和社会政策处于极度不稳定的状态。由此得出，一个国家的社会政策尤其是福利政策发展以本国的经济发展和社会稳定为基础，国家的再分配制度与经济和社会整体大环境息息相关[8]。

二、德国社会政策的改革与发展

(一)二战后德国社会政策的恢复与重建

经历二战战火的摧残和焚毁，德国作为战败国不仅经济濒临崩溃而且政治上也面临制裁。1948年，西德将社会市场经济思想付诸战后经济建设，针对社会成员生、老、病、残、死以及教育、医疗、就业、养老等环节的社会保障进行一系列的改革和完善。1949年制定的《德意志共和国基本法》，将社会保障纳入到国家基本宪法中，从宪法的角度赋予人民工作的权利和机会，保障民众最低生活水准，并且规定全面提高社会成员的整体福利和生活保障作为政府的基本职责，仅在1949年到1953年的5年期间，政府通过了52项社会保险法令，平均1年10项的法律政令，如此快速和频繁地行政举措表现出德国对社会保障的重视和维护。使得战争后的德国社会保险制度得到快速恢复和建设，保障了大众基本生存权益，稳定了战后社会稳定，促进了德国社会保险制度的恢复和重建进程，促进了德国资本主义经济持续发展。

(二)20世纪60和70年代德国社会政策的改革与发展

在20世纪60年代，世界经济出现滞涨，德国不可避免地出现了经济萎缩，使得政府财政压力巨大，进而社会保障与经济发展两者难以平衡发展。在十年社会发展中，不断调整社会政策。在医疗方面，不断扩大疾病保险范围，转变医疗关注方向，并且降低社会保险津贴标准。在养老方面，放宽领取养老金年龄限制。在教育方面，在全国实行免费义务教育，经费由政府承担，对受教育者实行大量补贴，为学校提供巨额资金和设备，扩建和新建学校，非常重视职业教育。在住房方面，对住房建设和消费进行政策鼓励和资金补贴，对多子女家庭、养老金领取者、残疾者等进行补助，同时对纳入社会保险体系和虽然纳入但是不足维持基本生活的人进行社会救济，在公民无力自救时，社会救济以现金转让或实物或服务等方式维持基本生存。

(三)20世纪70年代以后社会政策的改革与发展

随着70年代出现的经济危机和产业转型，德国政府一贯实行广泛就业政策和科技产业升级战略，两者出现矛盾，大量的失业劳动力加剧政府的失业救济负担，政府的保护就业政策和最低工资标准和工作时间限制等客观上抑制了企业生产积极性，反过来影响政府财政收入，进而影响对福利开支与投资。这时期德国开始进入老龄化阶段，社会政策对养老保险承担更大的负担。德国政府不得不对社会政策进行调整和改革。

首先，对社会保障和社会政策进行结构性调整和修改，在养老问题上，提高退休年龄，在《养老改革法》实行养老金现收现付制；在疾病治疗方面，在《疾病保险体系结构改革法》中允许在医疗保险中引入竞争和激励机制，提倡多样化和多形式的医疗保险，推动疾病保险基金经济实体化；在失业保险方面，提高失业保险缴费率，严格控制失业保障的资格条件和待遇水平；在就业方面，实行积极就业政策，建立公共和私人就业服务网络系统，成立专门机构协调劳动力市场，增加培训，为失业者提供更多劳动机会[9]。

德国经历多个发展阶段，建立起立足于市场经济，以劳动者为核心，由雇主、个人和国家共同承担的社会保障体系，个人和雇主投保，国家给予资助，根据收入水平不同，实行法定和自愿相结合原则1。德国的社会政策使德国在两次世界大战破坏中迅速恢复和发展，成为世界上屈指可数的经济全国。

三、德国的社会政策建设对我国共享发展的启示

(一) 注重思想传统和历史传统的影响

纵观德国的社会政策发展历程，可以看出，国家的思想传统和文化传统对社会政策的影响，德国社会历来就有着救济的传统，悠久的宗教信仰倡导社会救济的思想传统，知识分子关注现实和批判的历史传统都对德国社会具有潜移默化的影响，促使德国在社会政策选择上强调社会保障和政府管控的特点。我国同样有着悠久的历史传统，长期以来的以儒家“仁”为核心的传统文化影响深远，充满济世为怀的思想传统，同时公民对平等、公正在心理上的诉求源远流长，但同时长期的封建等级在一定程度上影响国人的思想，存在较强的“官本位”意识，欠缺平等公正的公民意识，对政府依赖性较大，使得我国在推进共享发展过程中应以政府为主体积极主动推进社会政策的颁布和修改，时刻关注到社会发展中存在的矛盾和不足，及时修订和颁布合乎时宜的社会政策，注重社会政策对社会公平正义的再平衡调整。

(二)注重对社会弱势群体的社会政策倾斜

社会政策本质上就是对社会矛盾进行调节的机制，起到促进社会稳定发展、控制社会差距、促进社会公正的作用。德国的社会政策发展过程中，在社会弱势群体的社会政策倾斜比重较大，在对老年群体、残疾群体、病弱群体、妇幼群体更加注重扶持和救助。当前我国社会发展现状，需要社会政策的调节，尤其当前我国成长为世界第二大经济体，国际上面临世界性经济滞缓，国内上面临贫富两极分化严重，特别是国民收入分配上，出现对弱势群体利益诉求的忽视，不利于和谐社会和共享社会的建设。所以在国家全面建成小康社会的关键时期，更应该注重对社会弱势群体的利益保护和政策维护，调整因收入初次分配不公平导致的社会不公平，在促进共享发展的过程中，推动社会政策对弱势群体的倾斜，保障绝大多数国民的基本利益，更多投入社会资源关注民生问题，完善县域农村公共产品的供给水平，使人人分享改革发展的成果，增强弱势群体的幸福感和获得感。

(三)注重经济发展对社会政策调整和完善

德国通过长期对社会政策的建设，为经济提供相对稳定安全的社会环境，缓和社会发展中出现的矛盾和冲突，根据经济和社会发展的现状不断进行自我调整，当经济发展较为顺利时，社会政策进行扩充，当经济发展出现紧张时，社会政策进行紧缩。我国在改革开放的30余年中，国家对经济效率优先考虑，社会政策出现调节不完善的局面，在面对经济发展新常态和改革全面深化的阶段，我国开始重视社会和经济和谐发展，追求我国经济体制和社会系统协调发展，我国在今后相当长的时期内，必须把社会公正放在主要位置上，推动社会和谐发展和共享互助，争取社会政策的广泛覆盖，建立和完善符合我国国情的社会保障制度，这样才能更好的促进社会整合，提升社会凝聚力，实现共享发展，注重我国经济和社会发展两者的和谐发展，跟随经济形势来发展、改革和完善我国的社会政策对其进行结构性调整[10]。

(四)注重利用立法形式更新社会政策

在德国不同时期的社会政策发展过程中，政府都是以立法的形式来确定社会政策的地位，以法律形式规定了社会政策的相关的标准规则和发展方向，将社会政策的制度建设和基本原则提升到国家大法的角度，把享受国家保障和福利的保护上升到每个公民的基本权利，同时针对实际国情采取相应措施通过不断地改革完善立法层面上社会政策，并且以法律条例的形式全面而详实地规范社会方方面面的民生政策，政府在社会政策中起着重要的推动作用，不仅通过立法强制推行各项社会政策，同时也应为各类社会政策提供财政支持和补贴。当前我国推动共享发展，就必须以强大的政府为主体，以法律的强制性手段保证和规范社会政策，通过法律手段对社会政策进行宏观引导和管理，并且立法明确规定社会资本和私人资本可以进入社会公共产品供给体系，降低商业性质的社会保障产品准入门槛。不断扩大社会政策覆盖的群体和扩充基金补助力度，顺应需求建立各种社会保险机构，加强社会保险方面的专业化管理，成立相应的专业联盟。

(五)注重对社会政策的统筹性和统一性

德国在长期的社会政策发展过程中，始终注重对政策的统筹性和统一性，对城乡地区进行统一的补贴和救助标准，对不同社会群体的社会保障也是在统一的标准下进行。当前我国社会政策发展水平尚低，尤其县域地区长期处于家庭保障的传统体制，缺乏社会保障的传统，现代意义上的社会保障制度处于起步阶段，长期存在着城乡二元制结构，城乡社会保障出现割裂现象，使城乡居民处于不同的社会政策体制中，而我国农村人口占据全部人口一半以上，农村人口基数庞大，比重偏大，结构失衡，长期基本处于我国社会政策的外围，得到的政策资源稀少，并且农村社会生产脆弱性增大，尤其随着社会转型和市场化推进，两极分化更为明显。所以，加强社会政策的一体化建设，提高社会政策的统筹性和统一性，将社会各层面的人群都纳入社会政策体系中，重视农村居民和弱势群体的社会保障，建立健全城乡一体和工农一体的社会政策体系，实行最低救济兜底式社会保障，积极促进农村教育、医疗和养老保险制度，为农村社会和农业经济的健康发展提供制度支持。弥合不同区域和体制下的利益分配不均，提高收益差距的调控力，建立公平公正的社会环境。

德国的社会政策在长期的发展和探索过程中，取得了丰硕的成果，也存在一定的不足，对当前我国共享社会的建设具有重要的借鉴意义，值得我们学习和吸收，同时也值得我们反思和规避。我国在学习和借鉴德国社会政策优秀因素的同时也要在建设共享社会过程中针对本国的实际进行调整，尤其要重视社会政策的法治和人权的关系，两者在社会政策的制定和执行中有着密切关系，法治保障着社会政策的规范和理性，人权保障着社会政策的柔软和感性，在法治的框架内，满足于社会各阶层的人权诉求，当前我国存在着城乡二元结构和城乡社会体制分化的形势，尤其在国家改革进入深水区和攻坚期，调整社会利益分配和提高农村社会地位等成为当前社会发展的必需之路，用法律的形式保障社会各阶层在教育、医疗、就业、养老等各方面的权利和利益，扩展和完善社会政策的范围和内容，使社会政策在法治的刚性和人权的张力中更加顺利的进行，使社会各阶层的利益诉求得到更加平等的回应，使我国的共享社会建设更加尊重和保障民主、平等、自由，为中华民族伟大复兴和共享社会建设增添助力。

[1]周云山.美国、德国和瑞典的社会政策建设及启示[D].山东：山东大学，2012.

[2]夏文斌.公平、效率与当代社会发展[M].北京：北京大学出版社,2009.

[3]杨伟民.社会政策导论[M].北京：中国人民大学出版社,2014.

[4]习近平.关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明[R].北京：人民日报海外版,2013.

[5]陈伟.中国共产党人现阶段的最高追求与民主幸福[J].广州社会主义学院学报,2013.

[6]吴发友，黄正柏.德国资本主义发展史[M].武汉：武汉大学出版社2000.

[7]德特里夫·J·K·波依克尔特.魏玛共和国：古典现代主义的危机年代[M].法兰克福：法兰克福出版社,1987.

[8]李工真.德国魏玛时代社会福利政策的扩展与危机[J].武汉大学报,1997(2)．

[9]裘元伦.德国社会的收入分配与在分配[J].德国研究,2010(4)．

[10]杨团.社会政策研究范式的演化及其启示[J].中国社会科学,2015(4)．

(责任编辑：杜婕)

The Development of German Social Policy and Its Inspiration for China's Shared Development

QI Ting-jing

( School of History and Administration, Yunnan Normal University, Kunming 650500, China )

Germany is the first country in the world to establish a social policy, and the formation of the European continent as the representative of the traditional model, the government macro-control means to promote the development of social policy, which is similar to the social environment of our country and has important reference significance to the development of social policy in our country at present. In this paper, we analyze the German social policy development process and the evolution of research, the achievements and problems of the German social policy in the construction process of our shared development is expounded, and we discuss its significance of income gap adjustment.

social policy; fair justice; welfare state; shared development

2016-11-06

齐听静(1990-8-)，女，安徽阜阳人，在读硕士，主要从事行政管理公共政策研究。

G913

A

1008-7605(2017)01-0017-05