文/王永军

环境诉讼已在各地展开，其数量呈逐年上升趋势。但环境诉讼分类繁杂，学术研究较侧重于环境民事公益诉讼，对环境行政公益诉讼的探讨鲜有涉及，环境行政公益诉讼的被告确定制度关注者更少。其实，环境行政公益诉讼的被告问题直接决定了案件是否成立。准确确定被告，有利于诉讼效率的提升，使环境行政纠纷乃至环境问题都能得以快速、顺利解决。

一、环境行政公益诉讼被告制度现状

(一)环境行政公益诉讼被告的概念

环境行政公益诉讼被告是指负有环境环境保护职责，其行政行为侵犯公共环境权益，被相关主体起诉让其承担环境行政责任，接受法院审理的行政主体。在这里，有环境保护职责的行政主体是指在环境保护方面有行政审批、行政监管等职责的行政主体。侵犯公共利益的行政行为包括作为和不作为，即既有行政审批中的把关不严造成的环境破坏，还包括行政监管不力等不作为造成的公共环境利益。有学者认为侵犯公共环境利益的行政行为必须是违法的行政行为。笔者认为，行政行为不论违法与否，只要侵犯公共环境权益，都应承担环境法律责任，只不过是合法的行政行为造成的损失通过行政补偿等手段来弥补；不合法的行政行为通过行政赔偿等方式来承担责任。另外，环境行政诉讼中作为被告的行政主体范围应小于普通行政诉讼中行政主体的范围——没有环境保护的职责的行政主体不应作为被告。

(二)环境行政公益诉讼被告制度现状

根据现行《中华人民共和国行政诉讼法》及其《若干解释》中规定的环境行政公益诉讼被告有以下几种情况：

其一，作为具体行政行为的行政主体。未经环境行政复议直接向人民法院起诉的作出具体行政行为的环境行政主体是被告；委托其他机关作出的行政行为，由委托机关作为被告；行政机关内设机构、派出机构作出的行政行为，由该行政机关做被告；经过环境行政复议的，复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的环境行政主体是被告；环境复议机关在法定复议期间不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服的，应当以原行政机关作为被告。

其二，环境行政复议机关改变原具体行政行为，复议机关是被告；复议机关在法定期间不作出复议决定的，当事人对复议机关不作为提起诉讼的，应当以复议机关为被告。

其三，法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。

其四，两个以上的行政机关共同作出同一种具体行政行为，共同作出具体行政行为的机关是共同被告。

二、环境行政公益诉讼被告制度存在的问题分析

我国环境公益诉讼刚刚起步，环境行政公益诉讼被告制度并没有通过单行法予以确定，只是按照现行的行政诉讼法及其司法解释相关规定来推定。这显然是不利于此类诉讼的顺利进行，也不利于通过诉讼解决环境行政纠纷，维护公共环境权。表现比较明显的问题主要有：

第一，抽象行政行为的制作主体因不能作为被告，使抽象行政行为的司法审查沦为形式。

从前文分析的环境行政公益诉讼被告的法定情形可以看出，只有作出具体行政行为的行政主体才能成为被告，虽然现行行政诉讼法明确了起诉主体可以将其认为不合法的除规章外的规范性文件和具体行政行为一起提起司法审查，但该规范的制作主体并不被作为被告，也不会在判决中对规范性文件的制作机关进行处置。

第二，现有的排除政府的确定被告制度不利于真正解决环境纠纷。

作为环境具体行政行为的环境行政机关，是该级政府的行政部门，受该级政府领导。政府往往出于本地区经济发展的考虑，忽视环境保护，或会作出破坏环境的决策，或保护当地污染企业。当环境行政部门进行环境执法时，必然会遭到当地政府的干预，很难严格执法。而当该行政部门执法不力，就会作为被告提起环境行政诉讼。其实，这些环境行政部门是代政府受过。这种状况造成的危害是，不但环境行政部门感到委屈，且因政府不参讼而使环境纠纷的不到真正解决。

第三，现有法律没有把行政审批行政主体列为环境公益行政诉讼被告

在对以往多起环境公益诉讼案件进行总结的基础上，有学者得出结论，我国法院只审查行政不作为的环境公益诉讼。易言之，只有行政监管不力的行政主体才能成为环境行政公益诉讼的被告。环境行政机关不仅通过行政监管来保护环境，还要在行政审批时，严把环境保护关，环保不达标的企业和个人绝对不能进入市场，起到预防作用。预防往往比整治更重要。行政监管具有滞后性，即使通过监管发现破坏环境的情况，并予以整治，但环境损害业已发生，有的损害甚至是不可恢复的。

三、完善我国环境公益诉讼被告确定制度

完善环境行政公益诉讼被告确定制度的首要任务是要制定或完善环境行政公益诉讼制度。经济基础决定上层建筑，目前我国经济发展的需求决定了建立该制度的必要性。靠牺牲环境来发展经济的发展模式已成为过去时，取而代之的是保护环境和经济发展同等重要，制定独立的环境行政诉讼法，来完善环境行政公益诉讼被告制度亦不为过。退一步讲，即使制定单行的环境行政诉讼法，也要在行政诉讼法单独设立环境行政公益诉讼制度，来规范和完善环境行政公益诉讼被告确立制度。

其次，在行政实体法中明确政府环境保护责任，在环境行政公益诉讼法中确立政府单独作为被告，或者和环境行政机关一起作为共同被告的法定情形。改变环境保护成绩归政府，责任由环境行政机关承担的局面，使政府真正承担起环境保护的义务。

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