林闽钢+尹航

〔摘要〕 社区治理是国家治理的基础。当前，推动社区治理已成为中国最广泛的共识。通过对我国社区治理发展路径的分析，同时基于我国多年社区建设实践，本文以行政主导型社区、行政引导型社区、多元共建型社区、多元共治型社区作为分析框架，利用全国社区治理调查数据，对我国社区治理类型进行分析与比较，认为行政主导型社区、多元共治型社区呈现的结果都相对少，多元共治型是我国社区治理发展的方向。建议加强社区发展规划，实施社区治理转型升级计划；增强社区的政社互动，实施“三社联动”2.0版，从而提高社区治理和服务能力。

〔关键词〕 社区治理；行政主导型社区；行政引导型社区；多元共建型社区；多元共治型社区；社区营造

〔中图分类号〕C912.83 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2017）02-0091-07

一、社区治理的提出

19世纪末德国学者斐迪南·腾尼斯最早开启对“社区”的研究，他洞察到“共同体是持久的和真正的共同生活，社会只不过是一种暂时的和表面的共同生活。因此，共同体本身应该被理解为一种生机勃勃的有机体，而社会应该被理解为一种机械的聚合和人工制品”。〔1〕社区的主要特征是人们之间有着强烈的休戚与共的关系，而社会的特征则是以多元文化为基础的松散的人际关系。

从世界范围来看，随着经济和社会的快速发展，社区的特性则越来越明显。社区对于居民有着情感性和易接近性的功能和意义，一方面，人们面对面的交往有利于社会规范和人际网络的形成，从而使得社区居民能够采取集体行动，并有效地实现其共同目的；另一方面，在不断交往之中，互惠、信任和居民参与的能力得到不断发展，社区成为居民的精神家园和情感归宿。20世纪70年代以后，随着政府失灵和市场失灵现象的出现，西方学界也陆续关注合作治理的重要性，并且将社区治理视为政府与社会合作治理的一种形式。〔2〕

社区治理通常发生在接近居民生活的多层次复合的社区内，英国伯明翰大学研究地方治理的学者海伦·苏利文认为，社区治理有三大核心主题，即“社区领导力、促进公共服务的供给与管理、培育社会资本”。〔3〕因而社区治理中的“政策制定已经不再是纯粹的自上而下的程序，而是许多相关的政策系统的协商。相似的，服务不再简单地通过公共机构专家和管理人员提供，而是使用者和社区共同生产”。〔4〕社区治理的方式在于合作、自治、参与，居民通过自发建立或者社区提供社团参与渠道，不仅能够减轻政府介入公共事务的负担，而且可以培养社区自治的能力。〔5〕社区治理过程本质上是政府与社会的互动过程，“社区赋权”和社区能力建设显得至关重要。

二、中国社区治理的主要路径

社区治理在国家治理体系中，具有基础性地位和作用。一方面，社区既是社会生活的基本平台，又是社会治理的神经末梢。在我国，城乡社区通常是指居民委员会辖区和村民委员会辖区共同体，属于基层法定社区范畴，是目前现实社区的重要表现形式。另一方面，发端于20世纪90年代初的社區建设，是中国经济转轨和社会转型的必然产物。与此相伴随的是，“单位人”向“社区人”转变，乃至出现了居民利益社区化的取向。社区日益成为社会成员的集聚点、社会需求的交汇点、国家治理的着力点和执政党在基层执政的支撑点。

近年来，国家为推动社区治理发展出台了一系列重要文件和改革措施，推动社区治理已成为最广泛的共识。在十八届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划》中，进一步提出加强和创新社会治理。完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。

现阶段我国社区治理的操作单元主要被界定为居（村）民委员会辖区共同体，既属于基层政权组织的职责范围，又属于基层群众性自治的作用空间。因此，社区治理是指在社区所属范围内，多元参与主体运用公共权力，通过对话、协商等多种合作方式，自发地组织起来采取集体行动，以解决所面临的共同问题，实现社区利益最大化的过程和行为。其主要发展路径是通过推动社区“共建共治”和实现“社区共享”来达成。

（一）推动社区“共建共治”

我国城乡社区多元共建共治具有明显的中国特色，即社区党组织发挥领导核心作用，基层政府管理服务发挥主导作用，社区群众性自治发挥主体作用，社区成员广泛有序参与发挥基础性作用，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。推动社区多元共建共治，一是全面推动建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制（简称“政社互动”），二是全面推进社区群众性自治。现阶段有三种主要表现形式：一是以居（村）民委员会为组织载体的居（村）民自治，二是以业主大会、业主代表会、业主委员会为组织载体的社区业主自治，三是以基层社会团体为组织载体的社区社团自治。这三种群众性自治不能相互替代，但可以功能互补。

（二）实现“社区共享”

社区治理的根本目标是建立一个和谐的社区共同体，它立足于社区和谐，提高社区居民对社区的认同感和归属感。社区治理客体（对象）主要是社区内的公共行为和公共事务。因此，社区治理是形成社区服务合力的根本途径，同时社区服务是实施和实现社区治理效果的主要途径。

三、中国社区治理的演变过程

经过二十多年的发展，我国社区管理体制和服务体系从无到有逐步建立起来，社区功能得到不断加强，至今社区治理经历“三轮改革”，形成了“四种模式”：〔6〕

1.第一轮城市社区改革，从1995年开始形成以上海为代表的“行政主导型模式”，即通过“两级政府、三级管理、四级网络”与城市管理体制紧密联系在一起，将街道直接定义为社区，形成“街道社区”，把市、区两级政府的相当一部分管理职能分离出来，向街道层面集聚，在社区拥有了派出机关，这一模式把“街道办事处”作为第三层级的管理单位，试图通过强化行政能力来应对越来越多的社区问题。主要强调依靠行政力量，自上而下开展社区管理和服务。“两级政府、三级管理”的机制强化了街道的管理职能，但街道办事处将大量事务下移到社区，使社区变成整个行政网络中的“第四级”，这种过度的行政化必然导致其对城市基层社会的代表性不足，自治功能难以实现。

2.第二轮城市社区改革，形成了以沈阳和武汉为代表的“政府分权与社区自治模式”，其中沈阳模式在社区中体现了“社区自治、议行分离”，重点是提升社区居委会的自主权。它明确和规范了社区的各项权利，如还权于社区自治的民主选举权、社区决策权、日常管理权、财务自主权、摊派拒绝权、内部监督权；还权于社区对政府部门的监督权、对公用事业单位的监督权、对社区人大代表的监督权、对社区内党员的监督权；赋予社区协管权利等。落实了“权随责走，费随事转”制度。

武汉模式侧重建立一种行政调控机制与社区自治机制相结合，行政功能与自治功能互补，行政资源与社会资源整合，行政力量与社会力量互动的社区治理模式。注重政府及其派出机构对基层社区资源的整合，注重居委会社区基层组织的制度建设，建立了社区议事会制度，实现政府职能与社区职能的双向转变。这一模式主要在依靠行政推动的同时，强调发挥社区自治的力量，形成自下而上开展社区管理和服务的路径。

3.第三轮城市社区改革，形成以深圳盐田为代表的“社区工作站模式”。根据“议行分设”理念，把原来长期由居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生基层群众性自治组织——社区居委会，由其履行自治功能，以此理顺政府与社区关系。社区工作站隶属于街办，是政府派出的工作机构，承担所有原来由居委会承担的及政府随时下沉的政府职能。社区服务站隶属于社区居民委员会，是为社区居民提供各种服务的功能性的民办非企业组织。这一模式在社区自治展开的基础上，充分发挥社工和社会组织在社区的作用，开始探索多元共治的新格局。

因此，由于各地区经济和社会发展的情况不同，社区发展程度必然会产生差异，“三轮改革”和“四种模式”，都会在全国不同社区中以单独和复合的形式表现出来。

四、中国社区治理的类型划分

通过对我国社区治理发展路径“共建共治”和“社区共享”的分析，基于我国社区治理路径和社区建设经历“三轮改革”，并在实践中形成的“四种模式”，本文从行政力量和社会力量两个维度来构建我国社区治理类型研究框架。

在社区治理类型中，传统型社区特指没有任何行政力量和社会力量影响到的社区。在现实中，传统型社区已不存在。自治型社区特指没有任何行政力量影响，而完全靠自治来实现，在现实中，自治型也是几乎不存在，因此，传统型和自治型社区不是本文研究的对象，为此本文建立起从行政主导型社区到多元共治型社区变化的连续统（continuum）（如图1、2），其中，“行政引导型社区”和“多元共建型社区”是从行政主导型社区发展到多元共治型社区的过渡性社区。

从行政主导型社区渐变到多元共治型社区，突显三个主要特征的变化：一是社区治理主体逐渐从单一走向多元；二是社区治理路径逐渐从自上而下为主，走向自上而下和自下而上相結合；三是治理手段逐渐从单一化走向多元化。从我国社区发展实际情况出发，从行政主导型社区渐变到多元共治型社区，行政力量作用的大小基本一致，不同的则是社会力量作用的变化，特别是多元主体所形成的治理合力逐渐增强。

在行政主导型社区中，社区治理主体较单一，对行政力量的依赖度较高，行政管理手段是社区治理的主要方式，社区治理路径主要以自上而下为主。在行政引导型社区，社区治理主体较单一，行政管理手段是社区治理的主要方式。同时通过实现政府职能与社区职能的双向转变，在依靠行政推动的同时，强调发挥出社区自治的力量，开始注重社区自治和社区协商，社区治理路径仍主要以自上而下为主，自下而上开始出现。在多元共建型社区中，社区治理主体较单一局面开始改变，在社区自治展开的基础上，社工和社会组织在社区中发挥作用，为主导的行政手段与社区自治和协商开始融合，社区治理路径仍主要以自上而下为主，自下而上开始出现。在多元共治型社区中，社区治理主体多元化，自上而下的行政主导手段，与自下而上的社区自治和协商全面融合，社区居民有较高的社区认同感和满意度。

行政主导型、行政引导型、多元共建型、多元共治型特征比较和划分如下：

五、中国社区治理四大类型的现状分析

（一）数据来源和主要指标

1.本文数据来源于民政部政策研究中心开展的“社区治理动态监测平台建设及深度观察点网络建设”项目，2015年在全国29个省、市、自治区合作展开社区治理项目调查。调查按照“省-市-区县-村居-家户-个人”的顺序，综合运用立意抽样、分层抽样以及简单随机抽样等多种方式，最终在29个省、162个区/县、5000个村/居共收集有效问卷15103份。

2.城市社区类型划分指标及其对应的问卷问题。首先，在城市社区样本数据库中，筛出社区无党组织或对相关问题不做回答的社区；其次，依据社区是否兼有社会组织和社工，将城市社区样本数据库划分为两大类——“行政主导型和行政引导型”以及“多元共建型和多元共治型”。在“行政主导型和行政引导型”样本数据库中，根据协商和自治是否发挥作用情况分为行政主导型和行政引导型。在“多元共建型和多元共治型”中，根据社会组织和社工与当地社区居委会/党支部的关系以及在社区公共议事、民主决策中的作用大小分为多元共建型和多元共治型，即“三社联动”是否“动起来”。

3.农村社区类型划分指标及其对应的问卷问题。首先，在农村社区样本数据库中，筛出社区无党组织或对相关问题不做回答的社区；其次，依据社区是否兼有社会组织和社工，将农村社区样本数据库划分为两大类——“行政主导型和行政引导型”以及“多元共建型和多元共治型”。在“行政主导型和行政引导型”样本数据库中，根据协商和自治是否发挥作用情况分为行政主导型和行政引导型。在“多元共建型和多元共治型”中，根据社会组织在社会服务、公益慈善、协作村务管理、引导群众自我管理等方面是否发挥作用来判断社区是否真正“动起来”，从而将“多元共建型和多元共治型”数据库中的社区划分为多元共建型和多元共治型。

（二）数据分析结果

1.不同类型社区的分布情况。在城市社区样本中，四类社区各自数量和占比分别为：行政主导型社区323个，占比11.51%；行政引导型社区1984个，占比70.71%；多元共建型社区366个，占比13.04%；多元共治型社区133个，占比4.74%（见表2）。可见在城市社区中，行政主导型和多元共治型社区占比都比较小，合计占比仅16.25%；而过渡性社区——行政引导型和多元共建型社区合计占比很大，达到83.75%（见图3）。

在农村社区样本中，四类社区各自数量和占比分别为：行政主导型社区285个，占比17.46%；行政引导型社区1327个，占比81.31%；多元共建型社区12个，占比0.74%；多元共治型社区8个，占比0.49%（见表2）。可以看到农村社区中，行政引导型社区占大多数，其次为行政主导型社区，多元共建型与多元共治型社区数量很少，占比低于1%（见图3）。

因此，社区治理类型的总体情况是：第一，以行政引导型社区为主，多元共治型社区占比很少。在城市社区中，行政主导型和行政引导型社区合计占到城市社区的82.22%；在农村社区中，行政主导型和行政引导型社区合计占到农村社区的98.77%。即在我国城乡大部分社区中，社区主体结构还没有多元化，特别是缺乏社会组织和社工的作用。第二，从社区治理类型结构特征来看，城乡社区都以行政引导型和多元共建型社区——即以过渡性社区为主，城市社区治理类型结构特征呈现出“纺锤型”，行政主导型社区、多元共治型社区“两端”则相对较少。跟城市社区相比，农村社区治理类型结构特征呈现出“欠纺锤型”。第三，我国社区治理类型总体上表现为过渡性社区，因此，需要针对不同社区类型进行分类指导和分类培育，推动城乡社区治理的转型升级是今后发展的关键。

2.协商活动方面。在城市社区中，从通过居民会议参与社区事务情况来看（见表3），四种类型社区的居民通过居民会议参与社区事务的占比平均达到92.94%，城市社区协商活动处于很高的水平。行政主导型社区居民通过居民会议参与社区事务的比例最低，占到该类型社区总数的83.54%；其次是行政引导型和多元共建型社区，分别占各自类型社区总数的93.50%和95.90%，而多元共治型社区居民几乎全部实现了通过居民会议参与社区事务，比例高达99.25%。可见在多元共治型社区中，居民通过协商参与社区事务是其最明显的特征。

在农村社区中，从通过村民会议参与社区事务情况来看（见表3），四种类型社区的居民通过居民会议参与社区事务的占比平均高达91.73%，农村社区协商活动也处于较高的水平。行政主导型社区居民通过居民会议参与社区事务的比例最低，为 86.32%；行政引导型社区比例最高，达到92.92%。

3.公益活动方面。在城市社区中，从近三年居民参加社区公益活动的情况来看（见表4），四种类型社区居民参加社区公益活动平均比例为41.22%。行政主导型和行政引导型社区居民参加社区公益活动的比例低于平均水平，参加的居民仅占该类社区调查居民總数的36.05%和38.40%，社区居民参与公益活动比例最高的社区类型是多元共治型，参与比例达到62.81%。可见城市社区各种类型中，在多元共治型社区中，居民参加社区公益活动的积极性较高。

在农村社区中，从近三年居民参加社区公益活动的情况来看（见表4），两种类型社区居民参加社区公益活动平均比例为25.75%。行政引导型社区居民参加社区公益活动的比例高于行政主导型社区居民，参加的比例分别为26.41%和23.41%。但从农村社区居民是否愿意参加村庄公益活动的情况来看，愿意参加的平均比例高达89.27%，这一结果反映了农村居民参与社区公益类活动的意愿与实际参加行为上的差距，说明农村居民参加社区公益活动缺乏有效的途径。

4.社区“一站”式行政服务设施建设情况。在城市社区中，从四种社区类型实施“一站”式服务的情况来看（见表5），社区“一站”式行政服务设施建设的平均水平达到63.36%。但在行政主导型社区和行政引导型社区中，已经建设的“一站”式行政服务设施社区的比例仅为50.46%和61.79%，明显低于平均水平。多元共治型社区已建设有“一站”式行政服务设施达到80.45%，但从发展趋势来看，四种类型社区重视社区“一站”式行政服务设施建设，规划建设中的平均水平达到8.55%。

在农村社区中，从四种社区类型实施“一站”式服务的情况来看（见表5），社区“一站”式行政服务设施建设的平均水平达到41.57%。但在行政主导型社区中，已经建设“一站”式行政服务设施的社区比例仅为34.86%，明显低于平均水平。多元共治型社区已建设有“一站”式行政服务设施的高达87.50%。从发展趋势来看，行政主导型社区、行政引导型社区正在建设的比例分别为6.69%、9.65%。

对行政主导型、行政引导型、多元共建型和多元共治型四种社区治理进行比较的结论是：第一，社区自治方面，在城乡四种类型社区中，社区协商活动整体上都处于较高的水平；但在公益活动方面，城市四种类型社区有较大的差别；农村四种类型社区差别不大。第二，城市多元共治型社区相比较其他三种类型社区，居民在参与协商活动和公益活动方面是最为活跃的，也是其最明显的特征；而行政主导型社区居民在参与协商活动和公益活动方面相比则不活跃。第三，在社区服务设施和能力建设方面，城市多元共治型社区在社区“一站”式行政服务设施建设方面比其他三种类型社区明显较强，城市行政主导型社区则最弱；农村多元共治型社区在社区“一站”式行政服务设施建设方面比其他三种类型社区明显较强，农村行政主导型社区则最弱。同时，农村行政引导型社区和行政主导型社区，在社区“一站”式行政服务设施建设方面，目前正在通过建设来努力提高社区服务设施和能力水平。

5.社区治理不同类型社区居民认同感和归属感。从表6和表7中可以看到城市四种类型社区居民“认同感”平均值为79.14%，四种类型社区居民“归属感”平均值为78.98%，总体水平上来说，城市居民的社区“归属感”和“认同感”都较强。城市行政主导型社区居民选择“有认同感”和“有归属感”分别为70.96%和70.80%，低于平均水平，而城市多元共治型社区居民“有认同感”和“有归属感”的比例最高，分别为89.95%和83.92%。

从表6和表7中可以看到农村四种类型社区居民“认同感”平均值为76.63%；四种类型社区居民“归属感”平均值为83.89%，总体水平上来说，农村居民的社区“归属感”和“认同感”都较强。农村行政引导型社区居民选择“有认同感”和“有归属感”分别为77.72%和83.25%，都分别低于平均水平，而农村多元共治型社区居民“有认同感”和“有归属感”的比例最高，分别为88.89%和100%。

从行政主导型、行政引导型、多元共建型和多元共治型四种类型社区居民的归属感和认同感分析来看：第一，在城市四种类型社区中，城市居民的社区“歸属感”和“认同感”都较强。相比较而言，行政主导型社区居民认同感和归属感最弱，多元共治型社区居民认同感和归属感最强。第二，在农村四种类型社区中，农村居民的社区“归属感”和“认同感”都较强。相比较而言，行政引导型社区居民认同感和归属感最弱，多元共治型社区居民认同感与归属感最强。因此，多元共治型社区是我国社区治理发展的方向。

六、推动中国社区治理发展的政策建议

（一）加强对社区发展的规划，提高对社区治理现代化的战略引导能力，在全国范围内实施社区治理转型升级计划。

我国幅员辽阔，不同区域由于经济社会发展水平的差异，造成城乡社区发展存在较大的差异。从本文分析结果来看，社区治理类型发展情况差异较大，特别是针对目前各类社区发展中存在的主要问题，实施社区发展辅导方案，推动社区发展的转型升级。在全国范围内，分阶段、分类型对城乡社区开展“社区营造”，其核心是从社区实际出发，围绕多元共建共治，构建社区新型体制和机制：

1.以多元共治为目标，完善社区治理结构，促进社区治理主体建设和社区治理过程的转变。在推进城乡社区发展中，以多元共治为目标，围绕“建立现代社区治理体系”和“构建社区良性社会生态”为主要内容，形成以“多元主体、多元平台、多元服务”为基本架构的多元共治社区治理体系。

2.构建社区共治和共享的体制机制，发挥多元主体的优势和合力。通过整合社区资源，增强社会参与，形成政府调控机制与社会协同机制互联，政府行政功能与社区自治功能互补，政府行政力量与社会协同力量互动的社区治理体制和运行机制，提升社区治理效果。建立健全居（村）民委员会组织体系，开展多层次、多样化的社区居（村）民自治活动。培育发展城乡社区社会组织，着力开展社区成员所需服务项目，推进社区社团自治，把社区群众性自治空间从单一的地缘群体拓展到多元群体。建立健全社区业主组织，推进社区业主自治，完善社区党组织、居（村）委会、业委会和物业服务企业的协调共管机制。

（二）拓展社区公共空间，增强社区的政社互动，实施“三社联动”2.0版，提高社区治理和服务能力，增强社区居民的认同感和归属感。

在社区公共空间拓展上，通过协商、合作、互动、共建，形成社区发展的共同目标和社区凝聚力。以社区居民需求为导向，以项目化运作为手段，一是通过政府购买服务手段，引导社会力量参与社区治理和服务；二是通过社会组织引入外部各种资源，激发社区活力；三是通过社工提供专业化、针对性服务等方式，提高社区服务的质量，形成从社区治理到社区服务一体化发展态势。

把培育和发展社区社会组织作为增强社区政社互动的“牛鼻子”，实现政府管理与社会自我调节、居民自治的良性互动，积极培育社区居民的公共精神，发掘社区居民中的“能人”和“热心人”为社区增能；培养互相关怀、彼此互济的美德，营造团结友爱、和谐共处的文化，全面增强社区居民的认同感和归属感。

〔参考文献〕

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〔2〕Pierre J， Peters B G. Governance， Politics and the State〔M〕. Macmillan， St Martins Press， 2001.

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〔6〕于燕燕.中国社区发展报告〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2015：3-4.

（责任编辑：何 频）