李军+娜迪拉

〔摘要〕 现阶段，对不送子女接受义务教育的家长所能采取的民事诉讼途径面临着诉讼主体不适格的问题。由于侵犯未成年人受教育权属于公益诉讼受案范围的“损害社会公共利益的行为”，可以通过修改《义务教育法》和《未成年人保护法》，建立以政府為诉讼主体的教育民事公益诉讼制度，然后通过最高人民法院出台相关的司法解释对具体适用程序做出规定。新疆等民族自治地方也可以根据宪法所赋予的自治权限通过制定单行条例来解决教育公益诉讼的立法问题。

〔关键词〕 义务教育；家长；民事责任；教育民事公益诉讼

〔中图分类号〕DF712 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2017）02-0080-05

2006年出台的《中华人民共和国义务教育法》以立法形式确立了义务教育免费政策，进一步明确了义务教育的公益性和强制性。但由于深受普遍存在于全国的不正确的教育观念、就业压力导致的读书无用论以及主要存在于新疆的宗教极端思想影响，父母不送子女就学现象仍然广泛存在。本文以新疆为研究视角，以家长原因导致未成年人辍学为研究对象，从当前解决辍学问题的多种途径出发，分析现有各种手段的不足，探索以全国立法和地方立法建立教育民事公益诉讼制度，与行政手段和刑事手段一起建构家长法律责任制度体系，以期解决不送子女就学问题。

一、 以行政手段和刑事手段解决义务教育辍学问题的弊端

（一）以行政手段解决义务教育辍学问题的弊端

《义务教育法》第5条第2款规定：“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。”《中华人民共和国未成年人保护法》第13条规定：“父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利，必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育，不得使接受义务教育的未成年人辍学。”各省、自治区、直辖市及某些有立法权限的“较大的市”也都在各自立法权限内出台了“义务教育条例”“义务教育法实施办法”等地方性立法文件，结合各地实际对实施《义务教育法》作了具体规定。因此，父母或者其他监护人（以下简称家长）以各种原因拒绝支持适龄未成年人接受并完成义务教育的行为违背了教育行政管理法规，是明显的行政违法行为，应当由教育行政管理部门追究法律责任。

在处理方式上，现行教育法规对不让子女就学行为所采取的措施是有限的。《义务教育法》第58条规定：“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡、镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。”国家教委（1998年更名为教育部）发布的《教育行政处罚暂行实施办法》第11条规定：“适龄儿童、少年的父母或监护人，未按法律规定送子女或被监护人就学接受义务教育的，城市由市、市辖区人民政府或者其指定机构，农村由乡级人民政府，对经教育仍拒绝送子女或被监护人就学的，根据情节轻重，给予罚款的处罚。”据此，应对学生辍学问题的措施只能是：首先对学生家长进行法制宣传和政策宣讲，送达限期复学通知书，责令家长在一定期限内保证子女复学，并告知不送子女复学的后果；期限届满学生仍未返校复学，则由乡、镇政府做出罚款的行政处罚，送达行政处罚决定书；如果学生家长逾期不履行行政处罚决定，乡、镇政府可根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定申请法院强制执行。在上述措施中，批评教育和责令限期改正不具有可操作性和强制性，仅靠批评教育难以改变学生家长的观念，不能达到迫使其履行义务的效果。而罚款虽然能给学生家长带来一定压力，但我国义务教育相关法律中对于罚款的规定同样缺少可操作性。目前对学生家长处以罚款的唯一合法依据来自于《教育行政处罚暂行实施办法》，该《实施办法》没有规定罚款的具体金额幅度，立法上的模糊不清导致乡、镇政府在执法上也存在问题，容易引发群众不满。此外，申请法院强制执行的内容只能是罚款，法院没有权限也没有能力对适龄少年儿童采取强制入学，不能有效实现这一规定的预期目的。

综上所述，虽然教育行政法规肯定了家长拒送子女接受义务教育这种行为的行政违法性质，但并没有提供解决该问题的理想途径。有鉴于此，某些地方政府和学校转而求助以司法手段来处理这一问题。

（二）以刑事手段解决义务教育辍学问题的弊端

在新疆，辍学问题集中发生在贫穷落后的南疆三地州。虽然近年来在中央政府和自治区政府的大力投入以及对口援疆省份的帮助下，南疆各地的中小学硬件设施已经有了很大的改善，并且南疆实行义务教育阶段全部免除学费、教材费、住宿费的政策，但部分家长仍然拒绝支持子女入学接受教育。其原因除前述与内地相同的因素外，在本地区还广泛存在着家长在宗教极端思想影响下不让子女入学读书的情况。这不仅影响少数民族青少年的长远发展，而且使他们极易成为三股势力拉拢腐蚀的对象，在接受极端宣传后而走上暴恐犯罪的歧途。在2014年新疆严打行动中，有些地方开始将刑事司法手段适用于不让子女就学行为。一些强迫子女辍学的学生家长以及煽动学生家长不送子女入学的极端分子被科以刑事处罚。这种严厉的做法在短期内能够对受极端宗教思想影响的少数民族群众产生一定的震慑，有效提升适龄少年儿童的义务教育入学率。但由于父母不送子女就学原因复杂，对于非因宗教极端思想而不送子女就学以及情节较为轻微的行为，对家长处以刑事处罚会导致社会矛盾激化，将一些原本温和的群众推向社会的对立面。同时，南疆少数民族家庭一般人口众多，农村地区亲属关系盘根错节，将一个人投入监狱往往就会导致一个大家庭对政府产生意见，更容易接受暴恐分子的蛊惑宣传，在反恐形势严峻的南疆这一问题必须引起警惕。另一方面，过多地适用刑罚措施也会为西方国家攻击我国人权状况提供话柄。因此，有必要在刑事手段之外探讨其他途径解决义务教育辍学父母法律责任问题。

二、以民事诉讼途径解决辍学问题的做法评析

1997年的四川省泸县得胜镇初级中学诉周立莲拒送子女接受义务教育案开了以民事诉讼途径解决辍学问题的先河。而2007年新疆阿克苏地区乡政府诉学生家长侵犯子女受教育权案和2014年新疆和田市拉斯奎镇政府诉阿某侵犯学龄儿童受教育权案则以乡政府为原告提起民事诉讼。以上案例中，乡、镇政府或者学校都是以提起民事诉讼的方式要求辍学学生的家长履行送子女接受并完成义务教育的义务，并且都获得胜诉。从实践效果上看，提起民事诉讼能够起到保障未成年人受教育权的作用，而且还能在广大农村地区起到法制宣传的效果。根据《中华人民共和国教育法》的规定，学生家长拒送子女接受义务教育属于侵犯受教育者合法权益的行为，当然可以通过民事诉讼方式追究家长的民事责任。但若我们从民事诉讼法的角度探讨，乡、镇政府或者学校对学生家长提起的诉讼并不符合民事诉讼法规定的起诉条件。

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第119条的规定，提起诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。学校是和学生家长平等的民事主体，在义务教育中只有对在校学生的教育管理职责，与辍学学生家长之间并没有直接的权利义务关系。乡、镇政府在农村义务教育工作中承担监督管理职能，与辍学学生家长之间是管理与被管理的不平等的关系，而“民事诉讼的过程是平等的民事主体之间通过司法解决民事争议的过程”〔1〕，在辍学问题上，乡、镇政府与学生家长之间并不存在可用民事诉讼来解决的争议。简言之，学生家长拒送子女接受义务教育，侵害的是其子女的受教育权，并没有侵害乡、镇政府或学校的民事权益。所以乡、镇政府或学校不是相关案件的适格原告，法院受理上述案件并做出民事判决是欠缺法律依据的。

如此即出现一个悖论：侵害辍学学生受教育权的主体是其父母或其他监护人，而未成年人作为无诉讼行为能力人在民事诉讼中只能由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。而要求未成年人的监护人自己告自己，明显是不切实际的。在现行的民事诉讼制度下，乡、镇政府或者学校作为与侵犯受教育权行为没有直接利害关系的一方并没有对家长提起诉讼的资格，要维护适龄少年儿童的受教育权只有另觅他径。

三、教育民事公益诉讼制度之建立

通过上述分析，在应对义务教育辍学问题上我国所面临的现状是：行政执法领域制度供给不足，执法措施单一；刑事司法措施手段过于强硬，适用范围有限；而民事诉讼途径则难以逾越基本诉讼原则的限制。因此笔者认为，有必要探索建立教育民事公益诉讼制度，赋予相关机关诉讼主体资格，由其对辍学学生的家长提出民事诉讼，要求对方履行保证子女接受并完成义务教育的法定义务。法院所做出的生效判决产生既判力，如家长仍然拒绝履行义务则可依刑法所规定的“拒不执行判决、裁定罪”追究家长的刑事责任。这样就妥善解决了以往行政、刑事、民事等途径所存在的问题，能够实现最好的法律效果和社会效果。建立这一制度，在我国当前的法律框架内应破解的障碍是公益诉讼的受案范围问题和教育公益诉讼的立法问题。

（一）破坏义务教育制度能否进行公益诉讼

2012年修订的《民事诉讼法》第55条确立了我国的民事公益诉讼制度，条文以概括加列举的方式规定了公益诉讼的受案范围。对此，有学者认为“尽管民事诉讼法采取的是列举式规定，一般而言，不排除具体的相关实体法可以将列举之外的其他侵害社会公共利益的行为纳入民事公益诉讼范畴。”〔2〕而最高人民法院的意见是“可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于‘污染环境、‘侵害众多消费者合法权益两类案件，公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展”。〔3〕所以，将侵犯受教育权的行为列为公益诉讼受理对象在理论上并不存在障碍。

问题的重点在于侵犯未成年人受教育权是否属于“损害社会公共利益的行为”，这涉及到对“公共利益”如何界定的问题。有学者认为，“公共利益应该有两层次含义：第一层为社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益；第二层含义是指国家利益。”〔4〕另外有学者认为，公共利益包含三个层次：“一为国家利益，此乃公共利益的核心；二为不特定多数人的利益，此乃公共利益常态化的存在形式；三为须特殊保护界别的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社会均衡、可持续发展必须加以特殊保护的利益，如老年人、儿童、妇女、残疾人的利益。”〔5〕实际上，无论对“公共利益”如何界定，未成年人的受教育权都是公共利益的应有之义。未成年人的受教育权不仅涉及到特殊群体的保护，从实施义务教育政策的目的出发，保障未成年人受教育权还涉及到国家利益的实现。《义务教育法》明确了实行义务教育制度的意义在于“提高全民族素质”、“为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础”。可见，教育是民族振兴和社会进步的基石。具体到新疆所面临的实际问题，保障未成年人的受教育权还关系到社会稳定这一重大问题。根据阿克苏监狱危安犯的文化程度分析，初中以下的危安犯占94.3%，这部分危安犯文化程度普遍较低，思想尤为狭隘，具有明显的排他性和守旧性，因而容易受到极端主义分子的洗脑从而制造暴力恐怖活动，危害社会稳定。①从新疆所面临的社会实际来看，只有发展教育，提高青少年的科学文化素质，才能为少数民族青少年的发展提供更多机會，才能以现代文化推动新疆的社会进步，促进新疆经济发展。所以未成年人的受教育权不但体现了特殊主体利益，而且体现了不特定多数人利益和国家利益，侵犯未成年人受教育权的行为应当属于公益诉讼的受案范围。

（二）教育民事公益诉讼的立法形式

2012年修订的《民事诉讼法》确立了我国的民事公益诉讼制度，但该规定仅为原则性规定，要确定我国的教育民事公益诉讼制度尚需具体的立法形式。现有两种立法形式可供选择：其一，通过修改现行的法律，确立教育民事公益诉讼制度，然后通过最高人民法院出台有关教育民事公益诉讼的司法解释对具体适用程序做出规定。为了贯彻落实《民事诉讼法》所确立的民事公益诉讼制度，全国人大分别于2013年和2014年通过修改《消费者权益保护法》和《环境保护法》确立了消费者权益保护和环境污染领域的公益诉讼制度。2015年和2016年最高人民法院分别出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对消费者权益保护和环境污染领域的公益诉讼制度原告资格、适用范围（受理条件）、管辖法院、办理程序、裁判既判力等问题做出了具体规定。教育民事公益诉讼制度也可以借鉴以上经验，通过修改《义务教育法》和《未成年人保护法》，确立我国的教育民事公益诉讼制度；然后由最高人民法院出台有关公益诉讼的司法解释，对教育民事公益诉讼制度作出具体规定，明确教育民事公益诉讼的原告资格以及其他程序性问题，使教育民事公益诉讼制度具有可操作性。其二，针对新疆实际，在对现有的法律进行修改以及出台全国统一的司法解释之前，新疆等民族自治地方还可以根据宪法所赋予的自治权限通过制定单行条例来解决教育公益诉讼的立法问题。具体而言，由于1988年制定的《新疆维吾尔自治区义务教育实施办法》实施已经二十多年，许多规定不合时宜亟待修订。新疆可以在修订《义务教育实施办法》的同时制定自治区有关教育公益诉讼的单行条例，对在自治区内进行教育公益诉讼做出具体规定。

（三）教育公益诉讼的诉讼主体

建立教育民事公益诉讼制度首先要解决的是提起诉讼的主体问题。一种观点认为，应当由工会、共青团和妇联提起；另一种观点则认为应由当地乡、镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门提起。社会团体在未成年人保护工作中有着独特的地位和其他任何组织不可替代的帮助、保护和协助保护的作用。但是由乡、镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门作为诉讼的主体更加合理。首先，根据职责的性质分析，《中华人民共和国未成年人保护法》第8条规定：“共产主义青年团、妇女联合会、工会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队以及其他有关社会团体，协助各级人民政府做好未成年人保护工作，维护未成年人的合法权益。”工会、共青团和妇联在未成年人保护工作上主要协助各级人民政府，换句话说，在未成年人保护工作上，各级人民政府为主而工会、共青团和妇联为辅。其次，从家长拒送适龄子女接受义务教育的司法实践上看，疆内外现有做法绝大多数都是由政府作为原告，我国已肯定了行政机关的公益诉讼起诉主体资格。再者，从执行方面分析，政府作为我国的公权力机关，相比较工会、共青团、社会团体而言有着自身更高的威信，有利于审判结束后对判决的顺利执行。最后，从现有的法律规定（《义务教育法》第13条、第58条）来看，采取措施保障适龄儿童的受教育权是政府的基本职责。据此，应建立以政府作为诉讼主体的教育民事公益诉讼制度。

（四）教育公益诉讼的启动是否以行政手段为前置程序

诉讼前置程序，即前置于民事诉讼，当事人在民事诉讼程序开始之前应当进行或经过的程序。〔6〕原则上，民事诉讼和行政措施是两个不同程序，因此，教育公益诉讼的提起不必以采取行政措施为前提。但是，教育公益诉讼的建立很大程度是弥补行政手段之不足，而且采取诉讼手段一般周期比较长、效率低、成本高，如果等到走完诉讼程序，很可能导致未成年人不能按时入学，有违立法目的。因此、如果家长在有关部门的批评教育下，在规定期限纠正了自己的错误，就不必启动教育公益诉讼。

根据传统的法律责任的划分，对违反民事法律规范者科以民事责任，对违反行政规范者给予行政处罚，两者泾渭分明。但是随着社会的发展，各种问题不断地复杂化，如今，行政机关处理民事纠纷，适用民事责任，已是十分普遍的现象。我国行政机关在经济活动中介入的领域远远超过西方国家，因而由其处理民事纠纷，适用民事责任的现象就更为普遍。〔7〕例如，2002年最高人民法院颁布的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》规定，人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为，须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定，当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的，人民法院方予依法受理。同时，虽然我国教育法所调整的社会关系从当前看仍以教育行政关系为主，教育法的调整方法也属于行政法的范围。因此教育法理应归属行政法。但是在教育法中也涉及到民事责任方面的法律规定，因此，在采用行政处罚措施无法达到应有的效果的情况下，采取民事诉讼程序并无立法上的障碍。

不过需要考虑的是，是否有必要采用罚款的行政处罚手段。《教育行政处罚暂行实施办法》第11条规定，对于拒绝在规定期限送子女复学的家长，可以由乡、镇政府做出罚款的行政处罚，如果学生家长逾期不履行行政处罚决定，乡、镇政府可根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定申请法院强制执行罚款。但是制定《教育行政处罚暂行实施办法》第11条所依据的《义务教育法实施细则》第40条已经被现行的《义务教育法》58条所替代而废止。根据《义务教育法》58条的规定，未按照《义务教育法》的规定送子女接受义务教育的，可以采取的行政管理措施是批评教育、责令限期改正，而废除了罚款以及其他行政处罚。之所以废除罚款等行政处罚的原因在于行政处罚用于此条并不合理。罚款指有行政处罚权的行政主体依法强制违反行政法律规范的行为人在一定期限内向国家缴纳一定数额的金钱的处罚方式。行政罚款是行政处罚的一种，处罚目的包括惩戒和预防未来违法两方面，有时也可以作为威吓手段，迫使相对人及时改正轻微的违法行为。但家长不送子女上学的主要原因可以分为两类：一类是由于家庭生活困难的经济原因，在家长没有经济能力支撑未成年人上学的情况下对家长处以罚款的行罚并不能得到执行，有违立法的目的；一类是由于读书无用论等观念的影响，在这种情形下依靠罚款并不能改变家长不送未成年人上学的思想问题。因此，对于家长不送子女上学这种情形依靠罚款这种行罚制度并不能达到惩戒和预防的目的，不宜设定此种行罚。至于《教育行政处罚暂行实施办法》第11条，本文认为其作为行政规章在与上位法《义务教育法》相抵触的情况下，应属无效。

（五）制度设计

在具体制度设计上，建议全國人大修改《义务教育法》第58条，将该条扩充为：适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡、镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。经教育仍拒不送其子女或者其他被监护人就学的，当地乡、镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门可以对拒不送其子女或者其他被监护人就学的父母或者其他法定监护人提起民事诉讼。

同时，建议全国人大修改《中华人民共和国未成年人保护法》第13条，将该条扩充为规定：“父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利，必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育，不得使接受义务教育的未成年人辍学。当地乡、镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门可以对拒不送其子女或者其他被监护人就学的父母或者其他法定监护人提起民事诉讼。”

四、结语

法律实施必须考虑法律效果与社会效果的统一，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。对于义务教育阶段学生辍学的问题，首先应寻求通过行政途径予以解决，采取批评教育、限期改正、罚款等措施仍不能解决的，方可诉诸民事公益诉讼途径。建立教育民事公益诉讼制度能够为起诉辍学学生家长提供合法依据，弥补当前应对义务教育辍学问题的各种措施所存在的缺陷，有效地保障义务教育政策的实施。

〔参考文献〕

〔1〕姜伟，肖建国.民事诉讼法〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2013：50.

〔2〕张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究〔J〕.清华法学，2013（4）.

〔3〕高民智.关于民事公益诉讼的理解与适用〔N〕.人民法院报，2012-12-07.

〔4〕颜运秋.公益诉讼法律制度研究〔M〕.北京：法律出版社，2008：26.

〔5〕韩波.公益诉讼制度的力量组合〔J〕.当代法学，2013（1）.

〔6〕刘敏.论民事诉讼前置程序〔J〕.中国法学，2011（6）.

〔7〕袁建国.立法中如何对待行政处罚与民事责任的几个问题〔J〕.中国法学，1992（4）.

（责任编辑：何进平）