中共上海市浦东新区委员会组织部

[摘 要]

加强对基层党建的顶层设计，提高工作的整体性、系统性和科学性，是党建理论研究和实践探索的重要课题之一。浦东新区紧扣自贸试验区建设和科创中心建设等国家战略，立足“一流党建促一流开发”的党建实践，研究提出了构建“1+2+1”基层党建新格局的思路和设想，是推进党建工作整体化、提高党建工作有效性的有益探索。

[关键词]基层党建；整体性；总体格局

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）03-0051-03

习近平总书记指出：“推进改革要树立系统思想，推动有条件的地方和领域实现改革措施系统集成。”浦东作为全国改革开放的最前沿，面对“四个中心”核心功能区建设、自贸区建设和科创中心建设等新战略目标，面对浦东经济和社会发展的新形势、城市化和产业结构调整带来的社会结构与社会组织的新变化，以及社会思想文化多元化、社会利益主体多元化等带来的新挑战，我们的基层党建也需要在加强整体性和系统性设计上下功夫。

（一）由点到面、由城区开发区向郊区农村的梯次开发、纵深推进，带来了管理格局和组织形态的大变动大调整，要求我们党的组织体系必须更好地适应经济社会发展变化。随着城镇化、城市化的推进，相较新的区情社情，浦东基层党的组织布局、组织功能、组织运行还比较传统，仅靠对原有党建组织体系“打补丁”的做法已不够，必须站在全局、整体和系统的高度，紧紧围绕经济发展和社会治理两大领域，进行科学的再规划和再布局，着重回应和解决党的领导与治理的现代化问题。

（二）市场经济和社会领域的深入发展，带来了大量新兴组织和优秀群体的涌现集聚，要求我们党的工作必须着力向体制外延伸、在经济社会发展最活跃的细胞上拓展覆盖。在自贸区建设、科创中心建设的大背景下，“四新”经济（新技术、新产业、新业态、新模式）蓬勃发展。“两新”组织和从业人员是当前经济社会发展新的中坚力量、“核心群体”。这就要求我们必须把经济社会发展最活跃的细胞保持在党的工作视野中，使党组织的作用和影响在新型组织、“核心群体”中不缺位、不失灵。

（三）市场化、法治化、网络化成为时代发展新特征和新趋势，给党建工作带来了冲击，要求我们创新变革工作理念和方式方法。目前主要受到三方面冲击：一是新机制的冲击，即让市场在资源配置中起决定性作用和充分发挥好政府作用。浦东承担了自贸区建设和科创中心建设的重任。加强在市场领域党的组织建设和工作覆盖，在市场各类主体中发挥政治引领作用，是现实的迫切需要。二是新方式的冲击，即依法办事。法治面向每个个体、面向整个社会，其普适性特点要求法律规定给个人留出自由裁量空间，管理方法也要求从直接约束转为适度限制，从直接指挥转为间接引导，这对传统行政化管理的针对性、严密性是一种挑战。三是新技术的冲击，最突出的特点就是网络。在新的历史条件下，党建工作只有用新理念、新方法来解决面临的新问题、新挑战，才能真正取得让人认同、令人满意的实质性成效。

新形势下，浦东的基层党建应着眼浦东经济社会发展趋势和政府职能转变要求，围绕“破区隔、强统筹、重功能”的原则，着力构建“1+2+1”的基层党建新格局：以提高系统性、整体性、有效性为目标，以区党建领导小组及其领导下的区域化党建促进会组织体系为主体（即“1”），以经济发展领域为主的行业党建体系、社会治理领域为主的社区党建体系为支撑（即“2”），以各个主体的单位党建体系为基础（即“1”），集组织网络、运行平台、工作机制、资源支撑等要素为一体的基层党建工作格局。

（一）构建横向到边、纵向到底的区域党建主体架构。一方面，建立区、街镇两层面的区域党建平台体系，完善组织覆盖。在区委及其党建工作领导小组领导下，以区域化党建促进会为主平台，建立区和街镇分会两个层面的区域化党建平台，积极构建区域内各级各类党组织之间全方位、宽领域、多层面的对话交流与协作共建平台，发挥区委在面上的统筹协调、凝聚各方、引领示范作用。在区党建促进会实行以专委会为内部构架的运行模式，按照系统相同、行业相近、领域相关的原则，对应社区党建和行业党建两大领域，分别组建社区治理、行业管理服务、自贸区建设等专门委员会。社区治理专业委员会主要是统筹指导社区党建工作，对接区、街镇、村居三级社区党建组织体系；行業管理服务专业委员会主要是统筹指导行业党建工作，对接区、委办局（行业主管部门）、行业协会行业党建组织体系；自贸区建设专业委员会主要是统筹指导开发区党建工作，以开发区党建促进会片会为工作平台，以开发区为核心，联动周边街镇、行业协会商会、驻区单位和企业，形成以促进会片区委员会为组织形式的区域化党建方式，协同推动区域的经济发展和功能开发。通过上述专业委员会及其对应的组织体系，形成纵向到底、横向到边的总体工作框架，实现在区域党建平台上对社区党建和行业党建的总揽和协调，提高区委在面上统筹指导的针对性和有效性，实现各类型党建多核运转，多元融合。

另一方面，建立开发区片区工作平台，实现工作覆盖。围绕组团发展和管镇联动，按照全覆盖的要求，在开发区片区层面建立区域化党建的工作体系，实现社区党建和行业党建在片区的工作覆盖。即依托开发区管委会，具体统筹指导各开发区综合党委，领导和统筹开发区党建工作。以开发区为核心，按照组团式发展的要求，联动周边街镇、行业协会商会、驻区单位和企业，形成以促进会片区委员会为组织形式的区域化党建方式，协同推动区域的经济发展和功能开发，实现行业党建、社区党建在开发区区域党建平台框架内的联动和整合。

（二）构建立体多元、重在服务的社区党建体系。一方面，完善街镇、居村两个层面的组织体系，开展以网格党建为抓手的区域党建。街镇层面，以党建联建、协商共治、和谐共建等为抓手，在社区党委、党建办、党建服务中心工作模式下，做实做强党建促进会分会，进一步强化党在街镇层面的领导核心作用，依托区域管理的职能，推动城市管理职能力量的功能整合和社区民生服务的资源集聚，并向下放送，重点是发挥党组织的组织优势、资源优势和管理优势，以建设服务型党组织为切入点，形成党委领导、政府负责、社会协同、各方参与的区域党建格局。居村层面，以居村党组织为领导主体，开展以单元网格为基础的网格党建。依托居民区“大党委制”，做实楼组党建、队组党建、农村合作社党建等载体，发挥居村、楼队党组织在网格区域化党建中的领导核心和组织协调作用，重点是畅通协调各方诉求表达，激活基层党组织的活力，提高精准服务的水平，创新推动党领导下的村居自治。

另一方面，建立健全镇管社区工作平台，开展以责任网格为基础的网格党建。在街镇、村居两级组织体系的基础上，针对人口密集和快速城市化网格部分，实行以镇管社区党委为模式的工作覆盖。即对人口规模达到5万人，网格面积达到5平方公里以上的区域（即符合基本管理单元标准的区域），建立镇管社区党委体制，负责对应的责任网格范围内的区域化党建工作，强化“两委一中心”（社区党委、社区委员会和社区服务中心）的延展功能。重点是以网格管理为切入点，做实多元参与、上下衔接的区域管理模式，积极探索实践党领导下的区域共治。对人口和区域面积尚未达到市认定的基本单元的责任网格，由街镇党（工）委直接领导或由筹建组负责开展网格党建工作。

（三）构建分类管理、系统推进的行业党建体系。一方面，按照“分级负责、条块结合、区域兜底”的原则，建立区、社工委及行业主管部门（委办局）、街镇（开发区）三级行业党建组织体系：在区党建促进会设立行业管理服务专委会，统筹指导区行业党建工作；结合中央和市委关于行业协会商会与行政机构脱钩总体要求，分层分类开展党建工作，对于规模较大、人员较多、影响力较强，与事中事后监管工作密切相关的行业协会商会，按照“谁主管，谁监管”的原则，根据行业监管的发展需求，逐步建立相关行业综合党委（组织关系隶属区社工委），行业综合党委书记由行业主管（监管）部门分管领导兼任，对所属行业党建工作进行领导和指导。对于不列入区层面管理的其他行业，按照属地化原则，其党建工作由各开发区综合党委、街镇党（工）委负责。各开发区综合党委、街镇党（工）委要按照应建尽建的原则，积极推进行业党的组织和工作覆盖。

另一方面，建立区层面工作机构，强化统筹指导。在区委组织部两新党建处增挂行业党建处，作为专门工作机构，对全区行业党建进行工作指导。按照管理型组织和活动型组织相结合的原则，在组织隶属关系保持不变的基础上，推动各主体按照行业相近、业务相关等原则，参与行业建设，开展党建工作，不断形成“党委领导、枢纽负责、协会认同、会员参与”的工作机制。通过整合行业内外、党内党外等资源，探索以党建工作为引领，结合行业协会自身职能建设。同时以让权赋能为抓手，建立有效的行业监管参与机制。对经济类组织以资格审核为切入点，给予行业协会在行业准入门槛环节的话语权；对社团类组织以政府购买服务为切入点，给予行业协会在社会组织项目申报、招投标环节的话语权，发挥行业组织在事中事后监管中的行业监管作用。

（四）构建形态各异、覆盖全面的单位党建体系，完善基层党建基础架构。着力深化单位党建的基础性作用，积极推动机关事业、国有企业、“两新”组织、街道社区、镇村、学校医院等各级各类党组织，落实基层党建责任制，提高党建工作针对性有效性，切实发挥党组织在本单位的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，主动融入行业党建、网格党建和区域党建，并发挥好主体作用。一方面，在传统领域，进一步建立隶属关系清晰的组织体系。重在以落实党建责任制为抓手，强化组织规范管理。在机关，以独立单位或部门为单位，建立机关党委（党总支、党支部），在内设机构或独立单位建立党支部，开展党建工作；在学校、医院等事业单位，以独立单位建立党委（党总支、党支部），在内设机构建立党支部或党小组，开展党建工作；在国有企业，以独立企业为单位，建立企业党委（党总支、党支部），在其直属企业或内设机构建立党支部或党小组，开展党建工作；在居民区、村，建立独立或联合党总支（党委、党支部），在楼组、队组、块区建立党支部或党小组，开展党建工作。

另一方面，在新兴领域，进一步建立广覆盖的工作体系。重在依托社区党建、行业党建组织体系，创新设置布好点。以“条块结合，以块为主”的原则，拓展新兴领域单位党建。以深化落实“1+6”文件为重点，依托区、街镇、居村三级组织网络，按照区块划分、分级管理的要求，全面布点，不留空白。在非公有制企业或新社会组织，以一个或多个组织为单位，建立独立或联合党委（党总支、党支部），在独立的非公有制企业或新社会组织，建立独立的党支部、党小组，或设立党建联络员、指导员，开展党建工作。在网络社区、网络论坛、微信圈、QQ群等虚拟平台，鼓励和倡导党组织、党员积极参与，打造和培育“群众领袖”、“意见领袖”，引领主流思想；有条件的，可探索建立活动型党组织、虚拟平台党组织等形式，增强党员在虚拟空间的组织化和存在感。

总体来看，区域党建、社区党建、行业党建之间互有侧重、相互联系、有机统一，共同建立在单位党建基础之上，并与之共同构成基层党建总体格局。具体而言，区域党建作为“面”，是社区党建、行业党建在单位党建之上的有机融合，既借助所属社区党组织、行业党组织的资源优势，为区域党建推动发展、服务群众提供可靠保证；也通过区域党建整合区域内各级各类党建资源，以联建共建、资源共享等方式为行业党建、社区党建提供更广泛的资源保障。社区党建作为“片”，是区域党建的延伸，以单位网格与责任网格为平台构建的网格党建为抓手，以街镇及其社区（镇管社区、居村）为重點，有利于最大限度地整合所属党组织的力量；同时，作为区域化党建的向下延伸，推动了所属党组织开展或参与区域化党建，是区域化党建的有形平台和重要组成。行业党建作为“线”，是区域化党建的支撑，对行业相近、业务相关、资产相联、特性相同的单位（部门），打破组织隶属关系限制，以行业、类别为依托推进党建工作，有利于突破社区党建的单一性局限性，提高整体的专业性规范性，是社区党建的有效拓展。同时，行业党组织利用行业优势，联系和协调非区属行业内党组织和党员融入区域化党建，是区域化党建的重要构成力量。单位党建作为“点”，是区域党建、行业党建、社区党建的基础，只有每个单位党建做扎实了，组织有活力了，党员起作用了，行业党建才能“连点成线”，发挥出行业内党组织和党员作用，服务和保障好行业健康发展；社区党建才能“由点及片”，汇聚每个单位党建之力、增强区域党建之能；区域党建也才能“以线连片成面”，构建起纵横交错、立体多元、全面覆盖的党建工作总体格局。

■ 责任编辑：卞吉赋