张励　张东保　刘捷

[摘 要]

20世纪90年代以来，上海结合城市经济社会发展对基层党建工作的更高要求，按照整体性、系统性、开放性、科学性原则，不断调整完善党的组织架构、工作布局和运行机制。尤其是坚持以融入为指导思想，把基层党建工作放到城市发展大局中去思考谋划；以统筹为工作方式，构建条块协同、上下联动、整体推进的工作格局；以创新为根本动力，实现基层党建工作快速应对经济社会发展要求；以共享为发展目标，增强党员和群众的获得感，对于当前加强上海党建引领社会治理创新具有一定的借鉴和启示。

[关键词]上海；城市治理；基层党建；实践启示

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）03-0016-04

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略任务。如何适应从传统社会管理向现代社会治理转变的趋势，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径，对于逐步构建城市基层党建新格局，更好地把党的政治优势和组织优势转化为治理服务优势具有重要意义。本文通过梳理20世纪90年代以来上海结合城市经济社会发展对基层党建工作的更高要求，不断调整完善党的组织架构、工作布局和运行机制的发展轨迹，旨在对加强上海党建引领社会治理创新有一定的借鉴和启示。

改革开放以来，上海基层党建的一个鲜明特点就是始终强调把党建工作放到城市发展大局中去思考谋划和调整完善，使城市党建与上海城市功能建设、结构调整、发展动力再造、基层社会发育成长紧密结合起来，真正做到“党城”融合。

1990年，中共中央从国家发展的全局出发，做出了浦东开发开放的战略决策。党的十四大做出把上海建设成为“一个龙头、三个中心”的战略部署，推动上海的全面改革和全方位开放，标志着上海从改革开放的“后卫”走向前沿。随着城市空间布局和产业结构的调整，上海在加强传统领域党建工作的同时，积极调整基层党组织设置方式、改进工作方法、创新活动内容，研究解决加强社区、新经济组织和新社会组织等新兴领域的党建工作，使基层党建在推进改革开放过程中同步得到加强。

进入21世纪以后，上海在快速发展过程中首先遇到了土地、劳动力等商务成本上升，环境、资源、能源约束加大，中心城区和郊区二元结构矛盾凸显等问题。针对如何提高发展质量、优化发展途径、丰富发展内涵、增强发展动力，上海提出“创新驱动、转型发展”新思路，并形成了越是在困难的情况下，越是面对重大挑战，越要加强党的领导、抓好党的建设的共识。无论是应对由美国次贷危机急剧恶化引发的国际金融危机，还是在筹办和举办2010年上海世博会过程中，上海各级党组织充分发挥党“集中力量办大事”的核心作用，以强大的社会动员、严密的组织体系、高效的行动机制推动了上海的创新转型、保证了办博任务的完成。

党的十八大以来，围绕建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市、加快建设具有全球影响力的科创中心的战略定位，上海积极贯彻习近平总书记2014年参加全国“两会”上海代表团审议时所强调的“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”[1]的指示，牢牢把握坚持党的领导这一根本，聚焦创新体制、加强基层、夯实基础、落实保障的系统性顶层设计，加快推进以加强基层建设为重点的社会治理体系和治理能力的现代化。

20世紀90年代以来，上海市委始终坚持统筹融合、协同发展的理念，处理好党与政府、市场、社会之间的关系，协调好条与块、顶层与基层、体制内与体制外、市区与郊区、现实与网络之间的关系。

（一）按照“上层抓合力”原则，探索建立“总揽全局、协调各方”的领导体制。明确“一个党委”“三个党组”“几个口”的基本职责。“一个班子”即地方党委，主要是努力把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部，从政治上、思想上、组织上加强对地区工作的领导；“三个党组”，是指同级人大、政府、政协的党组；“几个口”，是指地方党委副书记和常委分管的经济建设、组织党群、意识形态、纪检、政法、统战等几个方面的组织结构。地方党委是同级组织的领导核心，但地方党委对同级人大、政府、政协的领导不是通过直接发布命令，而是通过设立其中的党组来实现的。市人大常委会党组通过法定程序把党的主张经由市人大及其常委会变为地方性法规，市政府党组通过政府决策程序把党的主张变成政府的政令政策和具体的工作措施与部署，市政协党组通过政治协商的途径和机制把党的主张转化为党领导下的多党合作的具体成果和社会各界参政议政、民主监督的共识。通过这一体制，同时也保证市委通过“条”（各大口党委）和“块”（各区县党委）实现对各个工作领域的领导。为加强党对专业条线部门的纵向管理，上海于1983年恢复建立大口党委体制，作为市委的派出机构，并分别于2003年和2008年对大口党委设置加以调整，以保证市委重大决策部署在相关领域的贯彻落实。同时通过强化各区县委“属地管理”的原则，充分发挥“两级政府、三级管理”的体制优势，构筑起纵向到底、横向到边的工作网络。

（二）按照“基层抓活力”原则，构建完善区域化党建工作格局。在探索建立“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制的同时，上海市委深刻认识到社区党建与社区发展的紧密关联性，把社区党建作为社区管理和建设的核心，在全国率先对社区党建展开探索。在1996年召开城区工作会议首次提出“社区管理”之后，于1997年明确提出“社区党建”概念，作为街道党建工作的延伸和拓展。1999年专门召开社区党建工作会议，提出社区党建工作目标是形成在区（县）委领导下，以街道（镇）党组织为核心、居民区党组织为基础、社区全体党员为主体、社区内各类党组织共同参与的社区党建工作新格局。从2004年起，上海按照“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网络化”要求，探索建立以社区（街道）党工委为核心，行政单位党组织、驻区单位党组织和居民区党组织“三条线”为基础，社区全体党员为主体，社区各类组织共同参与的区域化党建组织构架。社区（街道）党工委打破原有的组织框架，委员从原来主要以街道本机关党政班子成员为主，向驻区单位、居民区党组织拓展，更具广泛性和代表性；行政组织党组为派出机构职能部门之间的联动与合作搭建平台，为“以块为主”的双重管理工作落实提供组织保障；社区综合党委把触角不断向“两新”组织的党员和群众延伸，增强党组织的影响力。居民区党委的成立，为加强对居民区工作的分类指导提供组织保障。“1+3”体制在保持社区党建工作连续性和相对稳定性的基础上，强化了纵向领导、横向联系功能，实现从单位制的“小党建”向区域性的“大党建”、从“以条为主”的老体制向“以块为主”的新体制转变。

党的十八大以后，为适应创新社会治理要求，上海牢牢把握坚持党的领导这一根本，聚焦创新体制、加强基层、夯实基础、落实保障的系统性顶层设计，针对“1+3”体制存在的“三条线”职责边界不清、协调运转不畅等问题，调整建立街道党建“1+2”领导体制，积极探索党建引领社会治理创新的新格局新机制，以及加强基层组织建设的新路径新方法。在运作平台上着力构建以问题为导向的统筹融合、上下联动的区域化党建工作体系。在街道党工委下，保留街道行政组织党组织，撤销综合党委和居民区党委，建立社区党委作为社区共治平台，推动区域化党建、“两新”组织党建和居民区党建的工作融合。同时推动区域化党建平台由“以街镇为主”向“做实街镇、两头延伸”转变，构建三级联动的区域化党建组织架构。在区县层面实现组织架构升级，在各区县普遍建立区域化党建组织平台，促进互联互动；探索建立专门委员会，分行业分领域统筹协调驻区单位资源。在街镇层面推进组织体制优化，通过街道“大工委制”、社区党委兼职委员、社区代表会议等组织化方式，推动基层党组织和党员在社区社会性、群众性、公益性事务中发挥引领作用。在居民区层面加强组织设置创新，通过全面推行“大党委制”、设立“兼职委员”，推广“支部领导团队、党员融入团队、团队凝聚群众”工作模式，使党的组织设置和群众工作更加适应社区自治领域的组织方式和活动方式。在运行机制上坚持重心下沉、打破条块分割，形成条块协同、以块为主的工作机制。把街道作为创新基层社会治理的关键所在，坚持“条”服务“块”，推动城市管理综合执法、绿化市容、房管等条线部门权力下放和力量配置下沉。顺应街道基本职能向“公共管理、公共服务、公共安全”转移趋势，按照“6+2”架构在各街道统一设立党政、社区党建、社区管理、社区服务、社区平安、社区自治等6个办公室，推动街道机构设置从“向上对口”到“向下对应”转变、工作推进在“对上负责”的同时更多地“对下负责”。理顺街道党政机构与社区事务受理服务中心、社区党建服务中心等六个中心之间“前台”与“后台”的关系，构建资源统筹、联动支撑的服务管理平台体系。

（三）探索资源整合型工作体系，推动基层党建资源的整合统筹。20世纪90年代以来，面对建设交通等领域政府职能转变和大规模城市建设的开展，上海积极探索以行业党组织与单位党组织、区域党组织联建共建的模式，将党的工作向工程建设覆盖、与社会融合，先后推进了地铁社区、社区物业管理、社区公共绿地管理、社区城管执法等行业党建联建。通过不同所有制的主体力量与各种社会力量的高度参与和各种社会资源的组织互联、工作互动、功能互补，有效整合政府部门、行业单位和基层社区的优势资源，促进城市管理服务的优化和完善。上海还把以一个基层党支部与需要帮助的困难群众结对、一个机关企事业单位党组织与城乡基层特别是“两新”组织及其党组织结对为主要内容的“双结对”活动，作为推进党建联建的重要工作平台。在此基础上，按照习近平同志在上海工作时对统筹城乡基层党建工作做出的“以城促乡、以工补农、以企哺村”方针，上海从2007年起连续几轮开展城乡结对帮扶工作，引导优质资源从城市向农村、向资源相对较为匮乏的基层单位、向难以纳入政府社会保障体系或是虽已纳入但生活仍存在实际困难的群众流动。由此实现城鄉之间党的组织、发展资源有机配置、优势互补，推动城乡之间组织共建、发展共促、人才共育、文明共创。

上海作为我国改革开放和城市化进程最前沿的地区，面对产业结构、社会结构、城乡布局、居住形态等深刻变化，以及由此带来的党建工作日益呈现综合性、复杂性、动态性的趋势，坚持以改革创新为根本动力，找准党建工作的薄弱环节，补好问题短板，在全面落实从严管党治党的基础上，推动城市各领域基层党建工作的全面进步。

（一）创新党组织设置方式，以更加灵活务实的模式和做法，有效推进党的组织覆盖和工作覆盖。改革开放以来，上海非公有制经济组织和社会组织发展迅速，形成大批聚集于商务楼、产业园区、商圈市场和“线上网上”的城市新群体。为突破“单位制”党建的局限性，上海于1999年首创“支部建在楼上”，探索实施以属地党组织牵头，在单个经济组织体制外以楼宇为单位建立党组织和党员服务点的楼宇党建工作模式。2002年12月，时任中共中央总书记、国家主席胡锦涛对新华社发表的题为《支部建在楼上，党建落在实处》的内参做出重要批示，要求“总结带有规律性的东西，再用来指导新的实践”。[2]此后，上海在实践中不断深化“支部建在楼上”，在坚持基本组织设置和大的组织架构不变、保持组织严密性的前提下，把党的组织设置方式与企业生产经营方式、文化科研创新方式、行业和社团组织发展方式紧密结合，形成“支部建在园区”“支部建在产业链上”“支部建在市场”“支部建在商业街”“支部建在行业协会上”，以及党组织建在楼组、群众团队、项目团队和文化科研创新团队等组织设置新模式。

（二）创新党组织活动方式，打破地域、时空的界限和党组织间的壁垒，扩大党员教育管理开放度。为更好地服务“两新”组织党员，静安寺街道于2002年在中华企业大厦成立全市第一个党员服务点。同年，市委组织部党员服务中心正式挂牌成立，随后仅用两年时间，实现在全市街镇的全覆盖。目前，上海已在街道层面建立党建服务中心，社区层面建立服务站点，在商务楼宇内建立党建服务站点620多个，每150至200户非公有制经济组织和社会组织配备1名专职党群工作者，由此形成完善的党建工作链，延伸到商务楼宇的每个入驻单位。党建服务中心和服务点结合“两新”组织党组织和党员特点，按照“小型、业余、灵活、多样、有效”的原则，依托上海基层党建网、上海“两新”互动网、远程教育平台直播课堂、手机、微博、微信等新媒体技术，为党员提供方式更加便捷、资源更为丰富的教育资源，也扩大了不同地域间党员的交流。上海部分区县还聚焦特定社会群体需求开展定向服务。静安区“白领驿家”党委，在区委组织部、区社会工作党委的培育孵化和具体业务指导下，针对区域内白领党员群体的兴趣爱好和服务需求，通过社会化、项目化运作方式开展定向服务，凝聚松散性、流动性较强的白领群体，进一步提高社会领域“有序、可控”的组织化程度和党在社会建设中的引领力、感召力和凝聚力。

城市基层党建是一个在共建中共享、在共享中共建的过程。一方面要更好地体现党员的主体地位，在党内生活和党的社会实践中，尤其是在服务群众、凝聚人心中发挥主体作用。另一方面要践行以人民为中心的发展思想，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为检验基层党建工作的最根本标准，增强人民群众的“获得感”。

20世纪90年代，随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨、从“单位人”向“社会人”的转型，以计划经济体制为基础的上海基层党组织面临着“做什么”和“怎么做”的困惑。从1994年起，上海在总结长宁区华阳街道等基层先进经验的基础上，在全市开展“凝聚力工程”。“凝聚力工程”的价值，在于从实践中提煉出了服务群众、凝聚人心的工作理念，在实践中形成了较为成熟的工作方法和工作制度。“凝聚力工程”以“串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”为主要形式，改变了原先“大而空”的工作方式，树立服务群众必须从群众最关注的事情做起、从具体实在的小事做起的意识；改变了原先“一阵风”式的工作方式，建立一整套具有制度规范的延续性的工作机制，使基层党组织的服务群众工作不是被动地去做，而是主动地去做；不是零敲碎打地去做，而是持之以恒地做。

进入21世纪，特别是党的十七大以后，上海市委明确“坚持把联系服务群众、直接做好群众工作作为基层党组织的核心任务和基层干部的基本职责”，并形成了以“三服务”“一线工作法”“三访、三个服务机制”为代表的基层典型，推动上海服务群众工作不断深化发展。

（一）服务群众对象从部分弱势群体向全体群众拓展、从服务群众向服务党员拓展。上海的服务群众工作最初是从帮扶弱势群体开始的。然而，经济体制改革的逐步深化、人们物质精神追求的日益多样化，使得基层党组织仅从访贫问苦、关心弱势群体入手，显然不能全方位、多层次地满足各类社会群体的需求。根据市委做出的“三凝聚”要求，上海把服务群众的对象向外拓展到社会领域，扩大基层党组织服务群众的工作覆盖面，关注和代表多数人的公共利益；向内拓展到党内，建立健全党内激励、关怀、帮扶机制，更好地服务党员，并积极适应党员民主意识不断增强的趋势，把发展党内民主作为基础性工程有序推进，通过推进党务公开、实行公推直选和拓宽党员诉求表达渠道等举措，保障和落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。

（二）服务群众内涵从以物质关心为主向满足群众多元需求延伸。20世纪90年代，上海基层党组织的服务群众工作把为群众提供物质帮扶作为主要方面。但随着人民群众生活的不断改善、社会的持续进步，广大群众不仅重视自身基本需求的满足，而且越来越关注医疗、教育、生态等发展性需求，关注个人权益的保护和自我价值的实现。为此，上海基层党组织在服务群众工作中主动适应这一转变，把服务群众的重点从物质帮扶向精神慰藉、人文关怀、技术培训、政策法律咨询、畅通群众利益表达渠道等形式拓展，从“扶贫输血”向“自我造血”转变，满足群众多样化的利益需求，切实提高了党的群众工作有效性。

（三）服务群众方式从党组织一家做向调动全社会资源共同参与发展。改革开放初期，上海基层党组织在开展服务群众工作中仍然沿用党组织一家做的传统方式。但随着群众诉求多样化个性化与单个基层党组织资源配置能力有限之间的矛盾日渐凸显，要求党组织在继承传统方式的同时，把服务群众工作置于党的整体组织结构之中，置于党的执政环节中系统地、整体地推动。组团式联系服务群众工作就是构建以窗口服务单位为基本依托、以党员为主要力量、以区域化党建为横向依托、以“三访”“双结对”等为纵向依托的上下贯通、左右联动的联系服务群众党内工作体系。同时，通过健全党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制，搭建民主自治平台引导群众进行自我管理、自我服务，既延长了基层党组织服务群众的“工作手臂”，又使人民群众通过“共建共享”不断从上海经济社会发展中得到实惠。

参考文献

[1]习近平在参加上海代表团审议时强调：推进上海自由贸易试验区建设，加强和创新特大城市社会治理[N].新华每日电讯，2014-03-06（1）.

[2]中共上海市委党史研究室编.上海改革开放三十年大事记[M].上海：上海教育出版社，2008：254.

作者单位：中共上海市委党史研究室

■ 责任编辑：刘 捷