于学强

（聊城大学 政治与公共管理学院，山东 聊城 252059）

高校监督的低效问题

于学强

（聊城大学 政治与公共管理学院，山东 聊城 252059）

高校腐败案件增多的原因很多，如高校自身决策、执行与监督的失衡等，其中权力监督不到位是主要原因之一。高校监督的低效问题主要体现在五个方面：教育主管部门监督的低效、高校内部党委监督的低效、高校内部纪检监督的低效、高校内部横向监督的低效、高校内部师生监督的低效。规避高校腐败案件的发生，必须构建起高效科学的权力运行与监督制约机制，推进高校政治权力的健康运行与政治生态的和谐发展。

高校；权力；监督

近年来，高校腐败案件不断增多，高校权力运行与监督制约已经成为学界关注的重要课题，许多学者开始探索如何构建高校权力制约体系。构建高校权力制约体系的前提是明确高校权力失范情况及原因，以便根据原因来对症下药，从而推进高校权力运行的规范化。高校腐败案件增多的原因很多，如高校自身决策、执行与监督的失衡等，其中权力监督不到位是主要原因之一。依据监督主体的分属情况，导致高校监督的低效问题主要体现在以下五个方面。

一、教育主管部门监督的低效

从监督理论与监督实效来看，来自上级或主管部门的下行监督最有力度。根据权力授受关系，由于这种监督的动力来自于金字塔式授权等级上位，是最具权威性和富有成效的监督。但是，上级或主管部门的有效监督是有条件的，这些条件至少有以下三项：一是有意愿主动开展监督活动；二是有能力掌握监督对象信息；三是有精力处理监督材料。从现有的政治体制分析，首先是上级或主管部门的监督动力不足。虽然他们有意愿开展监督活动，以便推进本系统政治秩序良性发展。但是，由于监督主客体之间有着千丝万缕的利益关系，导致这种监督缺乏动力。比如就人事任免来看，根据干部下管一级的规定，我国干部任用过程包括两大环节：一是由本单位领导集体特别是主要领导的推荐，二是由有干部管理权限的上级或主管部门对这一推荐的认同。如果一个相关领导出现了问题，上级或主管部门对于选用这一领导的认同是否也存在问题？所以，上级或主管部门虽然有监督的意愿，但其主动积极监督的动力仍显不足。其次是上级或主管部门掌握监督对象的信息不全面。上级或主管部门掌握监督对象的信息基本上靠单向度由下而上的反映，而监督对象反映自身情况长期以来大都本着“报喜不报忧”的原则，在沟通方式既定的条件下，上级或主管部门很难完全掌握监督对象的信息。但是上级或主管部门并非没有掌握监督对象信息的权力，由于受人力、时间和条件的限制，这种权力行使效果并不理想。所以，从理论上讲，上级或主管部门的层次越高、主管面越大，其与监督对象的距离就越远，能够有效开展监督的可能性也就越小。再次是上级或主管部门开展监督的精力不足。由于上级或主管部门监督的对象繁多，没有足够的精力全面分析掌控材料。在此情况之下，上级或主管部门的监督往往是滞后、低效的，甚至还存在相当大的空当。据材料显示：在官员受到调查的案子当中，“有超过70%是来自民众或其他官员的举报”[1]，这从另一个角度说明上级或主管部门监督的有效性在实践层面未必能得以实现。

具体到高校内部，高校权力运行制约与监督机制同样必须着眼于高校管理体制，尤其是干部选拔任用体制。对于高校而言的下行监督，主要是指来自主管高校的各级政府教育职能部门——教育部与教育厅的监督。长期以来，由于这些主管部门掌管高校发展的重要资源，在我国高等教育发展过程中有着举足轻重的影响。政府对高校的管理不仅仅在于政府控制着高校争夺的各种资源，影响着学校的人事计划与招生规模，还在于政府时刻监督着高校的权力运行。一方面是政府与高校的某些管理权限尚未完全清晰，权力边界模糊带来的是权力运行监督的空当。正如徐明稚、陈雨露等人论及大学章程时指出的，大学章程首先是“明确了政府、学校和社会各自在学校治理中的职责、权利及义务，促进管、办分离”，“政府管理部门要放权，理顺政府与学校的关系，实现‘管办评分离’”[2]。言外之意就是目前我国政府与高校在治理过程中没有形成有效的管办分离机制，仍然存在一些权限交叉和职责不清的具体问题。另一方面则是有限政府对统揽统包政府的抵制，使政府对高校监督不作为有了合适的解释。结果是“政府职能的有限性决定了它不可能也没有精力对高校的管理事无巨细，而以往单一的、以政府为主导的内控型监督反馈模式显现出缺乏权威性和效率性等弊端”[3]。西方国家如美国大都通过独立于政府的非官方性的机构监督评估学校，评估结论往往“成为美国各级政府分配资金、社会衡量高等学校水准、学生选择学校和专业、被评估学校制定活动方针和采取具体措施的重要参考，成为官方行政管理和学校自我管理的重要依据”[4]。国内外高等教育评估具有共同性，因此规避我国政府对高校评估方式的改革，可以吸纳借鉴美国等发达国家的有效经验。

在政府对高校的监督过程中，教育部和省、直辖市、自治区教育厅是高校的直接管理部门。作为学校的管理部门，这些机构超脱且掌管高校争夺的各种资源，对于高校权力的制约是最具影响力的，应是最为有力的权力监督机构。但是，由于这些机构本身不为学校内置，虽有权威但管理客体众多、管理内容庞杂，真正要掌握每一个管理客体的每一项应管理的具体项目也十分困难。所以，教育部主要管控部属院校，而各省、直辖市、自治区教育厅对于省属地方高校的管理也带有明显的选择性，权力配置的不科学导致这些管理部门与学校之间职责不清，更不用说有些机构和部门本身也存在监督缺乏手段与渠道、力量不足甚至不作为的现实，从而导致上级监督的低效性。另一方面，与管理空当对应的是管理过当，“《高等教育法》规定的监督与评估是协调政府管理与高校自主发展的制度保障。但过多的监督、评估不但增加了大学的负担，而且束缚了大学的手脚，成为政府干预高校办学自主权的主要方式，迫切需要改革与完善”[5]。

二、高校内部党委监督的低效

党的纪检监察体制改革是党的十八届三中全会以来我们党一直关注的重要课题，这一课题对于继续推进反腐倡廉工作和促进全面从严治党具有重要意义。根据十八届三中、四中、五中、六中全会精神，落实关于“加强反腐败体制机制创新和制度保障”的要求，应“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”[6]。落实主体责任是党中央根据我国反腐败形势提出的重大政治任务，标志着新一届中央领导集体在党风廉政建设和反腐败斗争方面的新觉醒。目前，在反腐倡廉建设方面强调党委“责任”的提法与原来责任制中强调党委“领导”有着显著不同，表明党委是党风廉政建设的主事方而不是场外人，对于党风廉政建设出现的问题应主动承担责任。这一规定有助于党委专注反腐败工作重心，从而提升反腐败斗争的力度，进一步推进反腐败斗争进程。党委的主体责任是由党委的领导地位和党委统一领导党风廉政建设工作的主体定位决定的，具有政治性、全面性和宏观性。党委要较好地履行主体责任，就必须进一步强化党委对党风廉政建设和反腐败工作的领导，确保党风廉政建设和反腐败斗争的基本方向。同时，党委的领导权力与领导责任是相统一的，党委领导责任要落到实处就必须在党风廉政建设中发挥好领导权力，增强自身的主体定位，把思想和行动统一到党风廉政建设的具体工作中。

高校实行“党委领导下的校长负责制”，党委书记和校长是党政一把手，体现某种程度的“双首长制”，结果往往造成“党政权力重叠，党委书记与校长常常因权力行使问题发生磨擦，造成下属无所适从”[7]。正是由此，多年来，高校对实行“党委领导下的校长负责制”的认知与解释并不统一，从而增加了党委主体责任履行的难度。如有人认为“党委领导、校长负责”是“领导的不负责、负责的不领导”；有人认为“党委统一领导学校工作”就是书记统揽一切；也有人认为“校长独立负责地行使职权”就是学校行政事务都应校长说了算等等。[8]由于认识与解释方面的问题，导致高校党委与行政的关系存在不和谐的情况，这是造成高校党委监督低效的重要原因。实际上，我国《高等教育法》对于高校党委与行政的关系规定是清晰的：党委“统一领导学校工作”，校长则“独立负责地行使职权”。党委处于学校的领导核心地位，统一领导学校的各个方面、各项工作。2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》再次明确指出：“党委书记主持党委全面工作，负责组织党委重要活动，协调党委领导班子成员工作，督促检查党委决议贯彻落实，主动协调党委与校长之间的工作关系，支持校长开展工作”[9]。

实际上，高校的基层党委作为高校发展的大脑和心脏，其工作方向与效能如何影响到高校的前途与命运。高校基层党委同其他党委工作原则方法类似，在决策中强调委员权利，贯彻民主集中制，也倡导党内的民主监督。但是，高校有其特殊性，除了党委会以外还有校长办公会、学术委员会、教职工代表大会等体现自身特色的机构团体。如果不能有效规范这些机构团体的职能、职权，明确这些机构团体的定位和运行规则，就不能筑牢大学有序发展、规范发展与和谐发展的基础，甚至会出现监督失控和权力运行失范现象。有效规范高校各类机构团体的运行规则，最为关键的是要抓住“牛鼻子”。在高校组织体系之中党委仍然是核心，这一委员会中虽然书记是“班长”，但委员会是一个完整的整体。所以，在高校落实党风廉政建设的主体责任，关键是要增强党委的主体意识。党委主要责任人包括党委班子其他成员，在落实党风廉政建设责任制的过程中应有对自身角色、能力、价值和所处工作环境的自觉意识。只有明确党委主要责任人和班子成员的主体意识，才能够更大限度地发挥他们作为主体的内在潜能，增强高校党风廉政建设的实效性。但是，高校权力制约和监督运行与党委的利益并不完全等同，当制约和监督工作影响高校党委工作效率与班子和谐时，它会有意无意地偏向效率与和谐。比如，当制约和监督工作影响到班子成员的团结，影响有关部门领导的积极性时，高校党委很难求得两全。从它的根本利益出发，他们只能以维护团结、保护积极性为重。

三、高校内部纪检监督的低效

纪检监察原本作为专门的监督机构，具有专业化水平较高的特点，本应发挥自己的优势，在廉政建设中扮演更好的角色。但是，当前我国纪检监察仍然存在一些体制不顺畅问题，这也影响了纪检监察工作的实效性以及民众对纪检监察工作的认同度。在现行政治体制下，地方各级纪检监察机关既要接受服从同级党委政府的领导，还要接受服从上一级纪检监察部门的领导，但纪检监察机关作为同级党委政府的监督机构，主要在被监督的同级党委政府领导下开展并对同级党委政府负责。这一体制存在以下四方面问题：一是纪检监察制度定位不高，纪检监察机构名义上是同级党委的兄弟，母体都是同级党代会，但从实际地位上看它只是同级党委的附属物，无法完成对同级党委权力运行的有效监控。二是纪检监察制度体系化水平不高，虽然中国存在各种各样的监督主体，但是这些主体的监督边界尚未清晰，并且监督的有效配合度不高，没有形成规范的监督体制和运行机制。三是纪检监察制度执行不力，纪检监察机构的执行意识和相关规范制度还比较薄弱，再加上组织力量分散和纪检监察专职人员相对较少，被监督者主动接受监督的意识比较差等原因，使得制度执行差强人意。四是纪检监察自身制度不完善，纪检监察对自身的监督主体不明确，使得监督者本身可能存在问题。[10]

以上四个方面原因并非并列的，而是有着主次之分。高校纪检监督低效的根本原因在于高校纪检监察体制尚未完善，其他方面的原因也是源于高校纪检监察体制——纪委定位不高引发的。在我国，纪检监察体制设计与实际运行存在事实上的偏差：如纪委与党委原本都由同级党代会选举产生，对党代会负责。但是，由于党代会不常任，党委在实际工作中就成了纪委的领导，比同级纪委高了半格。这样，事实权力划分出现不对等，让同级纪委监督同级党委就成了不可能。实际上，高校纪检监察体制就是我国纪检监察体制的缩影，也带有这一体制的弊端。无论是在我国古代还是各国共产党执政时期，都曾意识到监督机构独立的重要性，但是没有得到有效贯彻和执行。如我国唐代监察机构分为谏官组织和御史台两部分，御史台成立台院、殿院、察院分署办公；宋代还曾设立专职审计机构。[11]列宁时期为了防止腐败，曾在党中央建立了中央监察委员会，地方成立各级监察机构，并强调监察机关的地位要相对独立和具有高度权威性[12]，但是列宁逝世后，斯大林对这一体制进行了变革，改变了列宁的初衷。从监督的一般原理分析，只有建立均衡的权力制约体制，才能实现监督的有效性。所以，让低半格的纪委监督同级党委在理论上与实践上都是行不通的，必须进行体制改革。十八届六中全会以后，我们党更加注重监督体系化改革，在国家层面推进监察委员会建设步伐，在某种意义上有利于克服当前纪检监察体制存在的问题。

目前，我国高校纪检监察机构的制约和监督动力机制确实不够理想：一方面是基于权力配置问题在高校中的体现，即同级纪委实际上成为党委领导下的一级组织，缺少权力制约与监督的权威性；另一方面则是作为巡视监督本身具有很大的威慑力，但上级派驻学校的巡视组一般都具有阶段性和短期性，不能从根本上解决纪检监察体制本身存在的问题，也不可能使巡视监督常态化来解决体制本身存在的问题。由于存在监督体制问题，再加上高校纪检监察部门一般人员配备较弱，这些人员在行使制约与监督权力的时候往往畏首畏脚，担心交恶主管者，监督不当的问题并不鲜见。“作为党内监督机构的纪检部门，因为在党委的领导之下，无法对党委形成有效的监督，极个别学校的纪检部门甚至迷失了自己的使命”[13]。既然高校权力运行制约的难点在于监督权力与被监督权力的不平衡，理顺高校监督就应立足于权力的均衡，只有权力均衡才能实现权力制衡。按照权力均衡与制衡的原则配置高校监督权与被监督权，就应通过党的代表大会的选举和合法授权，赋予纪委与同级党委均衡的政治权力，以便形成真正有效的权力制衡体制和机制，同时要进一步完善党的代表大会代表常任制度。[14]

四、高校内部横向监督的低效

高校内部横向监督主要指其内设平行部门（职能机构与院部）或人员间的同级监督。同级监督，俗称内部监督、平级监督或平行监督，是指依靠本级组织的要素，监督权力运行，降低廉政风险，提升廉政绩效的监督体制。在广义层面上是指对党内、行政部门内部的履职监督与权力制约，以及同级党委、政府、人大、政协等相互之间的监督制约和权力制衡。原本按照制度设计，纪委对于同级党委的监督也属于同级监督。但是，基于如上纪委专门监督机构的定位，以及事实上存在的纪委与党委的地位偏差，这里不再将其放在同级监督中讨论二者的关系。这样，同级监督主要涉及到的是同层级的职能部门之间、同层级的人员之间的相互监督。同级监督相对于上级监督而言，监督主体与监督对象离得近、知得多、看得清；相对于下级而言，监督主体与监督对象地位相当，没有强势与弱势之分；相对于群众监督而言，他们享有信息与时间方面的体制内优势。所以，同级监督在掌控对方信息方面具有更为有利的条件，理应是最为便捷、最为直接的监督形式，也是一种富有成效的内部监督。

然而，理论往往与实践存在较大差距。虽然从理论上讲，同级班子或同部门的同僚之间相互了解，应更容易发现相互间的问题与不足，可以通过互评、互议使监控权力沿着正确的方向运行。但是，事实上的权力监督运行有时与理论假设完全不同，现实中这种便捷的同级监督往往因多种因素影响出现相互抵触的问题。其原因主要是同级部门或干部之间不存在上下级隶属关系，其相互监督不受权力影响；同级其他领导可能并不完全了解情况，其监督缺乏依据；或出于对分管同事的信任和尊重，或者说是“官官相护”。具体到高校内部，党政间的制衡主要体现在上面分析的书记与校长关系层面，从单纯级别分析二者也是同级的，并且按照职责分工应是“党委领导下的校长负责制”，各自承担不同的角色与任务，并且在各自履行自己的职责时相互监督，而不是基于争“老大”地位对来自对方的监督进行抵制。不仅如此，在高校内部的同级监督，更多的是职能部门与二级学院之间以及各自内部平级间的相互监控。一般而言，职能部门对于各二级学院基于各自业务关系的监督要强一些，甚至呈现某种程度的单向性，而反向的监督则比较弱或者根本不存在。各二级学院之间除了涉及到公共利益分配方面的争议之外，基本上是各自为政，不存在监督与被监督的关系。

实际上，职能部门确实承担着学校综合功能中的某一项，而二级学院针对各职能部门，需要完成来自各个职能部门的任务。但是，各二级学院也可以通过正常的信息反馈，督促职能部门改进工作，以进一步推进自身工作和学校工作的协调发展。各学院内部权力运作以及院校关系的权力运作完全可以相互借鉴、相互促进、相互监督，而不仅仅是为了争夺资源，并且学校立足自身的发展，也积极主张各学院通过正当竞争去校外争夺资源，而不只是着眼于校内有限资源的分配与争抢。至于职能机关及二级学院内部各平级之间的监督，往往出于种种利害关系的平衡，或者互做老好人，或者相互抵制，甚至恶意诋毁，使得监控低效甚至失效。作为同级共同领导从掌控下级的角度来看，虽然希望他们之间相互制衡，但也不希望因权力制衡而导致组织体制效率受到影响，更不希望因同级监督制约权力导致班子团结受到影响。所以，对于如何平衡同级间既相互制约，又不至于因此而影响关系，上级也确实存在一定的难度。

五、高校内部师生监督的低效

“监督作为政治制度和法律制度，本质上是一种权力，即政治上的统治力量和职权上的影响、支配力量”[15]。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民群众作为国家的主人，对国家机关特别是对行政机关进行监督，是宪法赋予公民的基本权利之一，也是社会主义民主的重要体现。监督作为民主的一种体现形式，是建立在尊重每一个个体权利的基础之上的。主权在民是宪法精神的体现，也是现代民主政治遵循的基本原则，群众监督最能体现这一精神与原则。群众监督充分体现每个公民个体的权利，是公民或社会组织对于权力机构及其工作人员或领导干部的监督。同时，群众监督作为民主监督的重要形式，基于监督主体的特殊性使其具有广泛性、动态性、针对性、隐蔽性等特征。但是，目前我国人民群众对于宪法所赋予的相应权利并没有充分享受，或者是没有很好地运用宪法所赋予他们的权利。当下，群众监督存在的问题主要体现在两个方面：一是群众的监督意识薄弱，不想监督、不愿监督和不敢监督的心态较为普遍；二是群众监督的渠道不畅，不能监督和无法监督的制度设计仍然存在。另外，随着网络平台与信息技术手段的不断发展，群众在运用这些平台与手段的过程中又存在生疏性与滥用性。所有这些情况，往往导致了群众监督的事实缺失。

师生监督是群众监督在高校内的体现，同样体现了高校对师生权利的尊重。从高校内部而言，高校各种权力的最终来源是广大师生的权力，各种权力都应受到来自于广大师生权利的规约，必须体现在对广大师生权利的维护与发展方面。所以，无论是书记、校长还是各职能机关、二级学院的领导，在行使权力的过程中首先应本着对全校师生负责的态度和意识，积极创造条件，让广大师生参与到学校的管理过程中来，并且校院管理人员应主动接受全校师生的监督，落实全校师生主人翁的地位。尊重师生的权利是高校民主化管理的重要标志和衡量指标，是贯彻“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”精神的重要体现，有利于充分发挥全校师生在权力运行中的监督作用，克服和规避高校中的权力腐败问题，促进学校的健康发展。另外，高校与社会不同的是，高校中的群众是富有知识和思想的人，与社会普通民众相比，他们的监督意识更高，监督手段更成熟，而且更容易主动寻找监督的渠道与路径。

但是，目前大多数高校还没有真正建立起师生员工对权力的制约监督机制。一般而言，高校中教代会、工会作为师生对权力制约监督的重要载体，一般采用教职工代表大会的形式进行民主监督，学校行政一般采用校务公开的方式接受民主监督。但“不论是教职工代表大会还是校务公开，都是监督事情发生的结果，难以监督事情进行的过程，而且公开的范围和内容均有一定限制，其民主监督力度有限”。“马后炮”性质的事后监督问责，虽然也有一定警示功能，但不能从根本上起到预防作用，所以“教代会、工会的民主监督有名无实”[16]。虽然，有些学校的二级学院也开始积极推进教职工大会或教代会制度，但目前这种形式对于推进实质性监督的意义不大。并且当前高校大都没有形成广大师生员工能够制约和监督的信息渠道，也没有构建广大师生员工参与制约和监督的平台，使得广大师生员工积极参与制约和监督的氛围受到影响，最终导致广大师生员工对于学校权力运作与监督基本上处于无视与无奈的两种境地。随着中国法治化进程的推进，高校更应走在法治化前列，依法明确学校内部不同事务的决策权，把师生参与确定为重大决策的法定程序。同时，建立健全权力运行制约和监督体系，让师生监督权力、家长参与管理、权力阳光运行。[17]

另外，社会监督低效问题也是高校权力腐败的重要原因。诚如王敏指出的“所有者缺位”致使外部监督虚化，“实践中普遍存在群众对干部监督工作参与热情不高、民主党派监督的渠道稍显单一等问题”[18]。一方面，高校作为公益性事业单位常被认为是“一方净土”，其高洁的定位往往弱化了社会监督的意识；另一方面，无论是社会组织还是社会个体，基于其与高校之间的关联性不强，不能完全掌握高校内部信息，从而导致信息不对称，弱化了社会监督的能力。

总之，高校腐败不是因为没有监督，而是基于各类监督的低效。“当前高校各种廉政监督力量没有得到有效的整合，难以形成监督合力”，“形不成强大的内在自我约束机制和外在的社会约束机制”[19]。规避高校腐败案件的发生，必须构建起高效科学的权力运行与监督制约机制，尤其是“坚持和完善‘党委领导下的校长负责制’，不断改革和完善高校体制机制”[20]，推进高校政治权力的健康运行与政治生态的和谐发展。

[1]汪析译.在中国，揭发者越来越多[N].海峡时报，2012-12-06.

[2]亮出政府和学校“权力清单”[N].中国教育报，2014-03-17.

[3]于文明.中国公立高校多元利益主体的生成与协调研究 构建现代大学制度的新视角[M].北京：高等教育出版社，2008：224.

[4]熊卫华.进一步落实高校办学自主权的障碍分析[J].高教探索，2000（1）：26-29.

[5]俞德鹏，侯强.高校自主办学与法律变革[M].济南：山东人民出版社，2011：38.

[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

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[9]中办：高校必须坚持党委领导下的校长负责制[EB/OL].(2014-10-15)[2016-11-28].http：//news.ifeng.com/a/20141015/4 2211406_0.shtml.

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[16]上海海事大学纪委课题组.建构高校权力运行监督机制的思考[J].思想政治教育，2008（17）：67-70.

[17]让法治融入学校治理每个细节[N].中国教育报，2014-12-08.

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[19]何等浩.高校廉政监督机制建设初探[J].内蒙古师范大学学报，2013（3）：32-35.

[20]习近平.加强党对高校的领导[N].北京青年报，2014-12-30.

责任编校 陈 瑶

Low Efficiency of Supervision in Colleges and Universities

YU Xueqiang
(School of Political Science and Public Administration,Liaocheng University,Liaocheng 252059,Shandong, China)

Various factors such as the imbalanced relationship between decision-making,execution,and supervision contribute to the increase in cases of corruption in colleges and universities,out of which the absence of supervision is the most important one.The low efficiency of supervision in colleges and universities is mainly reflected in the low efficiency of supervision from the five channels as follows:administrative sections,Party committees,discipline inspection and supervision departments,parallel supervision,and teachers and students.A highly effective operational mechanism for power and supervision must be structured to facilitate a sound running of political powers and a harmonious development of political ecology.

colleges and universities;power;supervision

G641

A

1674-9170（2017）01-0051-07

2016-12-13

于学强（1973-），男，山东茌平人，聊城大学政治与公共管理学院教授，博士，山东省廉政研究中心特邀研究员，聊城大学廉政研究中心常务副主任。

山东省社科重点项目（14bzzj02）；聊城大学重点社科项目（321021401）