何 普，高剑波，高俊伟

（1.湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053；2.湖北省襄阳高新技术产业开发区人民检察院，湖北 襄阳 441057）

我国民事检察监督制度存在的问题及完善

何 普1，高剑波2，高俊伟2

（1.湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053；2.湖北省襄阳高新技术产业开发区人民检察院，湖北 襄阳 441057）

2012年修订的《民事诉讼法》和2013年制定的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》极大地丰富和完善了我国民事检察监督制度，有利于民事检察监督制度的贯彻落实。但我国民事检察监督制度存在着过度适用的风险，我国民事检察监督仍然在程序启动及范围、民事检察监督程序等方面存在问题。应当从坚持民事检察监督的谦抑性、明确民事检察监督的重点范围、完善民事检察建议的程序和加大民事检察监督的投入等方面进一步完善我国民事检察监督制度。既注重民事检察监督制度功能的发挥，又要确保民事检察监督的谦抑性，使民事检察监督制度在维护当事人诉讼地位平等和促进司法公正之间保持平衡。

民事诉讼；检察监督；司法体制改革；谦抑性

我国2012年修订的《民事诉讼法》和最高人民检察院2013年制定的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，将人民检察院对民事诉讼的检察监督职能扩展到民事审判程序、执行程序等整个民事诉讼活动过程中。此外，还规定了检察监督的新手段——检察建议。这些修订在一定意义上完善了我国民事检察监督制度，但2012年修订的《民事诉讼法》对民事检察监督规定得过于原则，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》尽管对民事检察监督的具体实施作出了较为详细的规定，但仍然存在一定的缺陷。民事检察监督如何保持民事检察监督的谦抑性、解决民事检察监督制度存在的问题、建立合理的民事检察监督实施策略，以保持当事人诉讼地位的平等对抗和促进廉洁司法、公正司法，仍然需要进一步深入研究。

一、2012年《民事诉讼法》对民事检察监督制度的新规定

（一）扩大了检察监督适用的范围

2012年《民事诉讼法》第14条规定将民事检察监督的范围扩展到整个民事诉讼中，不仅局限于民事审判程序，还包括审判前的一些诉讼程序，如立案、管辖等程序，包括执行阶段的民事检察监督，还包括督促程序、公示催告程序等非诉讼程序案件的民事检察监督。以往检察监督的适用范围仅限于进行民事审判活动，不能对其他诉讼环节、执行环节和非审判活动进行监督。根据2012年《民事诉讼法》的规定，检察机关实施检察监督的范围扩展到整个民事诉讼中，并且把调解书也纳入到检察监督的适用范围，将以往的事后监督扩展为事前监督，有利于检察机关对整个民事诉讼活动进行检察监督，有利于实现廉洁司法、高效司法和公正司法的制度目标。［1］

（二）增加了检察监督的方式

2012年《民事诉讼法》和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》将民事检察监督的范围扩展到民事诉讼活动的全过程，从对民事诉讼的结果监督实现对民事诉讼的全过程监督。2012年《民事诉讼法》把整个民事诉讼过程纳入到民事检察监督的范围，人民检察院可以对民事诉讼活动进行过程性的同步监督，因此，民事诉讼法又规定了一种新的过程性监督的手段——检察建议。人民检察院可以通过检察建议的方式对整个民事诉讼活动期间，如立案阶段、审判阶段、执行阶段等发生的违法行为进行监督，防止出现司法腐败，促进廉洁司法和公正司法。因此，在民事检察监督方式中新增检察建议的方式，改变了以往单一的抗诉模式，构造了检察建议和抗诉并行过程性监督和事后监督的双重监督模式，有利于人民检察院对民事诉讼活动进行过程监督和结果监督，建立完整的民事检察监督机制。

二、我国民事检察监督制度存在的问题

虽然我国2012年《民事诉讼法》对民事检察监督制度作出了一定的完善，扩大了检察监督的适用范围和增加了检察监督的手段和方式，但我国民事检察监督制度依然存在较多的问题，与司法实践的制度需求相差甚远。最高人民检察院在2012年《民事诉讼法》修订后不久，即制定了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，规定了检察机关对民事诉讼活动监督的实施程序及对外关系和检察机关的内部操作规范，但民事诉讼检察监督涉及的权力关系非常微妙，涉及到检察机关的检察监督与审判机关的审判权和执行权的关系，还涉及到我国实施民事检察监督的限制性条件。［2］因此，我国民事检察监督依然存在诸多的问题。

（一）民事检察监督启动及范围存在的问题

2012年《民事诉讼法》对民事检察监督制度只作出了原则性的规定，审判机关和检察机关对是否需要以当事人申请检察院抗诉作为前置程序存在不同的观点，然而，最高人民检察院制定的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》中，规定了在一些情形下检察机关享有直接依职权启动监督程序的法定职责，还规定了大量的当事人申请人民检察院启动检察监督的情形。

在《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第23条、第41条等规定中确立了人民检察院依职权进行监督的情形，第24条、第32条、第33条第1项中规定了当事人申请人民检察院进行检察监督的情形。此外，根据《民事诉讼法》的规定，当调解书出现损害国家利益和社会公共利益时，人民检察院也可以进行检察监督。《民事诉讼法》还将执行程序也纳入民事检察监督的范围。这些规定，导致民事检察监督的范围极为广泛。

这一宏观和中观定位，导致检察监督权迅速扩张，给民事检察监督制度的实施带来了诸多的风险，如民事检察监督制度可能成为当事人实现自身利益的工具、检察机关全面介入私权争议导致国家过度干预、损害司法权威导致当事人身陷诉讼困境等。容易出现检察监督权对当事人诉讼地位平等的破坏，在司法实践中，极易出现违反“审判救济在先，检察监督救济在后”的基本原则。民事检察监督的公权力性质和审判权的终局性，要求民事检察监督是一种外部监督、事后监督、消极监督和谦抑监督，［3］过度地扩张民事检察监督的范围和职权违反了民事检察监督的谦抑性。

（二）民事检察监督程序存在的问题

我国2012年《民事诉讼法》和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》中规定了民事检察监督的启动程序，存在人民检察院依职权启动民事检察监督和依当事人申请人民检察院启动民事检察监督两种方式。实际上，在理论和司法实践中，对于人民检察院依职权启动民事检察监督和当事人申请人民检察院启动民事检察监督哪一种方式处于主导地位，是否需要当事人申请作为人民检察院启动民事检察监督的前置程序，存在极大的争议。有的观点认为，人民检察院的法律监督权必须保持谦抑性，以当事人申请人民检察院抗诉或提出检察建议为前提，必须坚持“法院纠错在先，检察抗诉在后”的基本理念。［4］而另一种观点则认为，根据《民事诉讼法》和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定，人民检察院行使法律监督权并不需要以当事人申请民事检察监督为前提，人民检察院有权主动依职权启动民事检察监督程序，在执行程序中，人民检察院也可以依职权启动执行检察监督。这两种不同的观点，实际上并没有对错之分，只是应当区分在不同的情形之中采取不同的模式而已。如对于损害国家利益和社会公共利益、审判人员或执行人员存在滥用职权或渎职等腐败情形的，对这些情形的监督属于人民检察院应有的法律监督职能，因此，属于人民检察院依职权启动民事检察监督的情形。对除此之外的其他情形，原则上应当以当事人向人民检察院提出申请才能启动民事检察监督程序。尽管我国相关法律和司法解释对人民检察院依职权启动民事检察监督和依当事人申请启动民事检察监督有较为明确的规定，但仍然具有一定的模糊性，如国家利益和社会公共利益遭受损害该如何界定，其他依照有关规定需要由人民检察院跟进民事检察监督的范围有哪些等等，仍然需要进一步明确，以确保民事检察监督的正确适用。

在2012年《民事诉讼法》修订之前，民事检察监督的办案期限是立案调卷后3个月或提请抗诉后3个月内完成，然而，为提高办案的司法效率，2012年《民事诉讼法》将民事检察监督的期限缩短至从民事检察监督案件受理之日起3个月内办结，缩短了办案期限，导致在一些特殊情况下人民检察院难以在规定期限内办结案件。

三、我国民事检察监督制度的完善

（一）坚持民事检察监督的谦抑性

人民检察院的法律监督权界入民事诉讼领域后，有利于遏制审判权的滥用和预防司法腐败，有利于提高司法的公信力。但同时应当看到，民事检察监督制度的有效实施还需要诸多现实要件，如相关配套制度、检察机关人力及知识资源的保障、检察机关的物力财力投入等等。从现实条件来看，民事检察监督制度不宜过度扩张化地适用。人民检察院的民事检察监督权作为一项国家公权力，其过度界入民事纠纷领域会导致民事诉讼双方当事人诉讼地位的失衡，失去民事检察监督权本身应有的功能和作用，因此，民事检察监督必须保持谦抑性。

坚持民事检察监督的谦抑性，必须从以下三个方面着手。第一，严格限制民事检察监督的适用。根据《民事诉讼法》和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》规定，要严格把握适用民事检察监督的情形，对于当事人申请人民检察院启动民事检察监督程序的，应当严格审查是否符合要件，原则上要求当事人穷尽其他救济途径，且要求当事人提供相应的证据。对人民检察院依职权启动民事检察监督程序，更要严格限制其启动的要件和程序，且需要掌握充分的证据，从严适用。第二，严格适用民事检察监督的事后监督原则。在民事检察监督制度中，必须尊重法院的裁判权，且要处理好人民检察院的法律监督与当事人平等对抗的关系，只有在民事诉讼中发生妨碍实质公正的情形下，才能启动民事检察监督程序，在执行阶段也是一样，只有发生执行行为违法时才能启动民事检察监督程序，防止沦为当事人一方的诉讼代理人，破坏民事诉讼的平等性。因此，人民检察院必须坚持严格界入和事后监督，坚持民事检察监督的谦抑性。第三，必须坚持民事检察监督的比例原则。比例原则要求人民检察院在是否启动民事检察监督和采取民事检察监督的方式时，其方式、手段、力度要与民事检察监督的对象、目标及效果相适应，以最小的成本或损害取得最好的民事检察监督效果。［5］

（二）明确民事检察监督的重点范围

我国民事诉讼双方当事人的对抗机制应当得到强化，这就要求民事检察监督机制要尊重和维护民事诉讼双方当事人的对抗机制。此外，当事人若对已经生效的判决、裁定等均可以反复申请启动民事检察监督程序，会导致法院裁判处于不稳定的状态。［6］此外，人民检察院检察监督的实施条件和功能定位，也决定了检察监督难以面面俱到。因此，我国民事检察监督应当选择一些特定的诉讼类型作为重点监督，对于一般民事案件不宜进行常态化的介入民事检察。

从我国现阶段的诉讼案件类型来看，人民检察院可以进行重点民事检察监督的案件类型主要有环境污染类案件、大规模侵害消费者权益案件、人权保护案件、国有资产流失案件、审判人员渎职或腐败等，因为这类案件大多可能会涉及到国家利益、社会公共利益的维护，涉及到司法的廉洁性和公正性，可以实施常态化的民事检察监督。民事检察监督的重点是监督民事审判权及公力救济，尤其是对民事案件中司法人员渎职或腐败行为加大民事检察监督的力度，更加符合民事检察监督制度的功能定位。而对于其他一般的民事案件，人民检察院不宜过度界入，对于非诉讼程序案件，如公示催告程序、特别程序等，由于只有一方当事人，不存在诉讼案件双方当事人的对抗性，原则上也没有必要进行民事检察监督。对民事调解书的民事检察监督，必须要进行严格审查其要件，只有在特定的国家利益和社会公共利益遭受损害时，才能启动民事检察监督。在执行程序中，只有出现执行人员违法执行时，才有必要启动有限范围内的民事检察监督，应当严格限制民事执行检察监督的启动程序，且应当以检察建议的方式为主。

（三）完善民事检察建议的程序

人民检察院可以采取提出再审检察建议、提请抗诉、提出抗诉和提出检察建议等方式进行民事检察监督。提出检察建议是2012年《民事诉讼法》和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》新确立的检察监督方式，①最高人民检察院2013年《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第54条。有利于实现对民事诉讼的过程性监督。但民事检察监督是人民检察院对人民法院审判权的监督，容易形成人民检察院与人民法院之间的紧张关系。在实践中，认定人民法院审判程序是否违法的职权只能由人民检察院行使，而通常人民检察院又缺乏严格的程序和标准来认定人民法院审判程序的违法情形。因此，人民检察院内部需要制定严格的认定法院违法行为的规则和程序，且应当在《检察建议书上》予以说明。此外，我国相关立法还应当明确人民法院在收到《检察建议书》时应当及时进行答复的机制，并明确人民法院不答复的责任追究机制，以此保障民事检察建议的权威，确保民事检察监督制度功能的发挥。

（四）加大民事检察监督的投入

长期以来，人民检察院较为注重公诉职能的发挥，检察机关内部极易形成“重刑轻民”的思想，注重公诉队伍的建设和资源投入。检察机关内部的大多数人具备的是公法思维和刑法思维，而要有效地实施民事检察监督，需要具备扎实的民法思维、民事实体法和民事程序法的知识背景的法律人才，需要加大对民事检察监督的办案经费投入。而我国实施民事检察监督制度所需要的检察机关人力及知识资源的保障、检察机关的物力财力投入等，均未得到较好的保障和落实。因此，要保障民事检察监督的顺利实施，需要加强民事检察监督的队伍建设，增加和配备具备民法思维、民事实体法和程序法基础的专业人员，转变“重刑轻民”的观念，提高民事检察监督的能力和水平。［7］随着民事检察监督制度的深入实施，检察机关办理民事检察监督的案件会越来越多，且根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定，人民检察院在必要时，需要进行调查核实和组织听证等，这必然会导致人民检察院民事检察监督投入的增加，因此，需要加大对民事检察监督办案经费和装备的投入，以保障民事检察监督工作的顺利进行。

2012年《民事诉讼法》和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》使我国民事检察监督制度发生了巨大的变化，极大地丰富和完善了我国民事检察监督制度，为我国民事检察监督制度的贯彻落实奠定了坚实的基础。我国民事检察监督仍然在程序启动及范围、民事检察监督程序等方面存在问题，从坚持民事检察监督的谦抑性、明确民事检察监督的重点范围、完善民事检察建议的程序和加大民事检察监督的投入等四个维度完善我国民事检察监督制度，在保障民事检察监督制度功能的发挥同时，也能确保民事检察监督的谦抑性，既能保持当事人诉讼地位的平等对抗，又能促进廉洁司法和公正司法。

［1］ 汤维建.民事检察监督制度的定位［J］.国家检察官学院学报，2013（2）：32－47.

［2］ 张卫平.民事诉讼检察监督实施策略研究［J］.政法论坛，2015（1）：33－52.

［3］ 石春雷，王 琦.民事执行检察监督谦抑论［J］.广西社会科学，2012（2）：109－114.

［4］ 熊跃敏.承继与超越：新民事诉讼法检察监督制度解读［J］.国家检察官学院学报，2013（2）：7－14.

［5］ 傅国云.民事检察监督若干焦点问题——以修改后的民事诉讼法为对象［J］.法治研究，2013（9）：113－118.

［6］ 江 伟，谢 俊.论民事检察监督的方式和地位——基于宪法和民事诉讼法的分析［J］.法治研究，2009（4）：3－9.

［7］ 魏正武，张世涛.《民事诉讼法》的修改对民事检察工作的影响及对策［J］.中国检察官，2015（12）：64－65.

Problems of Civil Procuratorial Supervision System and Improvement Suggestions in China

HE Pu1，GAO Jianbo2，GAO Junwei2
（1.School of Economics，Political Science＆Law，Xiangyang 441053，China；2.The People’s Procuratorate in Hubei Xiangyang High－Tech Industrial Development Zone，Xiangyang 441057，China）

At present，there is the risk of excessive application as for civil procuratorial supervision system.There are some problems concerning the starting of this system and its range and its procedure.We should persist in mod⁃est and restrained principle of civil procuratorial supervision system，clear its key range，perfect the procedure of civil procuratorial suggestion and increase investment，etc.On the one hand，we should give play to the function of civil procuratorial supervision system；On the other hand，we should guarantee the modest and restrained principle，to keep balance between parties’equal status and judicial fairness.

civil action；procuratorial supervision；reform of the judicial system；modest and restrained principle

D925.1；D926.3

：A

：2095－4476（2017）03－0032－04

（责任编辑：徐 杰）

2016－12－05；

2017－02－28

何 普（1987—），男，湖北随州人，湖北文理学院经济与政法学院讲师，博士；

高剑波（1976—），女，湖北枣阳人，湖北省襄阳高新技术产业开发区人民检察院副检察长，四级高级检察官；

高俊伟（1972—），男，湖北枣阳人，湖北省襄阳高新技术产业开发区人民检察院检察员。