侯晓宇

（中国人民公安大学 研究生院， 北京 100038）

关于我国营业性射击场所若干问题的研究

侯晓宇

（中国人民公安大学 研究生院， 北京 100038）

长期以来，我国一直贯彻“严格控枪”的枪支管理政策，普通民众很难接触到枪支或利用枪支进行自卫或从事生产、娱乐等活动。基于此，现有的各类营业性射击场成为公众进行射击体验和打靶训练的主要选择。这里的营业性射击场，不包括狩猎场，主要是指在特定的场所内向公众提供民用枪支弹药，并在封闭区域内进行射击娱乐活动的经营性场所。鉴于近年来暴恐案件和涉枪案件偶有发生，加之行业主要涉及枪支操作使用及枪支弹药的存放保管安全等特殊性质，有关主管部门加大了对开办营业性射击场的审查力度，对现有的各类营业性射击场的日常管理提出了更为严格的要求。如何在严峻的社会背景下规范行业标准，确保从业安全并提高服务质量是营业性射击场这一行业必须正视的问题。文章试图以此为切入点，为相关问题的研究提供有益借鉴。

营业性射击场所; 问题研究; 对策建议

一、现阶段我国营业性射击场存在的主要问题

（一）营业性射击场和场所配置射击运动枪支审批机关不一致

《中华人民共和国枪支管理法》第六条规定了营业性射击场由省级人民政府公安机关审批，而第八条中规定了营业性射击场配置的射击运动枪支，由省级人民政府公安机关报国务院公安部门审批。这就在客观上造成“场所”审批权属于省级公安机关，“枪支”审批权属于公安部的现象，使审批权分离，出现两次审批的不合理情况。拿广东省举例，申请开办营业性射击场，需要将相关资料提交给营业性射击场场所所在地县一级公安机关，随后逐级上报审批，场所的审批由广东省公安厅审批，场所配置的射击运动枪支要一直上报到公安部进行审批，虽然在场所审批期限上有时间限制，但配置枪支的审批权限不在地方，不受此期限影响，这就在一定程度上影响了审批工作的效率。

（二）营业性射击场所经营权审批机关不一致

现阶段我国对营业性射击场所的管理并没有统一的条文予以规范和约束，主要是由各地方依据《中华人民共和国枪支管理法》出台各类规定和办法来暂行管理，这就导致在具体规定上面存在不一致的地方。具体而言，对营业性射击场所经营权的审批，各个地方都不尽相同。《广东省营业性射击场管理规定》中“申请人凭省公安机关发给的通知书向所在地地级以上市体育行政部门申请领取经营许可证后,方可营业”的规定表明广东省营业性射击场所经营权是由体育行政部门审批的；《山东省营业性射击场安全管理工作规范》中明文规定由省公安厅依法核发经营许可证；《北京市营业性射击场安全管理暂行办法》中“申请单位持主管机关的批准文件和公安机关的安全合格证，向当地工商行政管理机关申领营业执照后，方准开业”的规定表明北京市营业性射击场所经营权是由工商行政管理机关予以审批的。上面三个省份的营业性射击场所经营权审批已经涉及到了体育行政、公安和工商行政三家单位，其他省份的类似规定也都限于这三家单位，在此不再赘述。一个行业的经营权审批机关都不一致，难免会影响到整个行业的统一管理和有序发展，有必要对营业性射击场的经营权审批机关予以统一以确保整个行业发展的规范化和制度化。

（三）营业性射击场所从业人员的持枪资格规定存在漏洞

目前，我国民用枪支持枪证分为两种，一种是个人使用的，还有一种是单位使用的。个人使用的持枪证上面明确记录了其个人信息和所持枪支信息，表明了其持枪资格和枪支的合法性。单位使用的持枪证上面记录了单位信息和单位枪支信息，而单位当中谁有资格去使用这些民用枪支却没有体现出来，即枪支的使用人并没有相应的持枪资格证件。也就是说《中华人民共和国民用枪支持枪证》（单位使用）仅仅表明了单位持有的这部分枪支的合法性，具体使用人资格的合法性却没有法定证件予以证明，这在管理上不能不说是一个重大缺陷，造成枪支实际使用主体的模糊。营业性射击场申请核发的是单位使用的民用枪支持枪证，其具体的涉枪从业人员持枪资格的合法性问题同样有待商榷。除此之外，射击场内配置的安全员、保管员、值守人员的实际业务能力和安全意识都对射击场所安全管理及射击人员的自身安全产生重大影响。各地方针对营业性射击场所的管理出台的各项规定、办法大都强调场所的人防、物防、技防和对参与射击活动人员的安全管理上，但对内部具体涉枪从业人员的资质认证和能力审核方面却少有涉及。有规定提及借鉴公务用枪持枪证的培训、考核模式，对营业性射击场相关涉枪从业人员进行岗前教育培训和年度审查考核。但在缺乏法律支持的前提下，其推行效果和是否具有普适性仍存在疑问。

（四）营业性射击场所安全管理标准各地区不一致

营业性射击场由于涉及枪支弹药的操作使用及保管存放，一直以来都是公安机关和其他相关部门重点监控和管理的场所。作为射击场来说，更应将确保安全放在首要位置，从场所的规划设计到日常管理制度再到参与射击活动的人员进入靶场到离开靶场的整个环节都应该有统一的规定与标准。现阶段出台的各类规定和办法对此规定的不尽一致，甚至要求程度也不相同，有的省份规定的细致严格，有的省份规定的宽泛粗疏。比如说对于未成年人等不具备完全行为能力的人，是否能够在射击场参与射击活动，有的省份没有涉及，有的省份限制了其使用枪支的类型，还用的省份直接禁止其进入射击场所。2014年美国亚利桑那州一名九岁女孩在射击场练习射击时，其所使用的乌兹冲锋枪因后座力偏转方向，不幸击中当时正在教她开枪的教练导致该教练最终抢救无效死亡。该州枪支管理法规定只有年满十八周岁的人才能携带枪支，但对于在家长或教练陪同下的儿童进行射击活动并没有进行限制。这次惨痛的事故告诉我们对于安全制度一定要给予足够的重视，对射击活动的每一个环节都要进行细化，每一处细节都要在条文中予以规范并最终以一个完整统一的形式呈现出来。只有在安全管理标准上做到严格、细致、规范、统一，才能最大程度保障场所和人员安全。

二、针对我国营业性射击场所的对策及建议

（一）健全法律法规，制定配套的管理办法

随着社会的发展，民众的娱乐需求会越来越丰富，在未来几年内，营业性射击场所的数量和规模也会有一个较大的发展。但截止到目前，相关法律法规在该领域仍是一片空白。前文提到的营业性射击场所及其配置的民用枪支审批机关不一致、场所经营权审批机关不一致、安全管理标准不一致以及场所从业人员持枪资格等问题，究其根源在于没有统一的法律规范予以约束，各省根据枪支管理法并结合自身实际来制定本省的行业规范。鉴于我国一贯严格的枪支管理政策和涉枪行业的敏感性、特殊性，有必要制定统一的行业规范来指导营业性射击场的发展。具体来说，针对我国重视公务用枪管理、轻视民用枪支管理的现状，制定《民用枪支管理法》，对各类民用枪支的配置、持枪人资格、培训考核要求、存放保管及使用原则以及违反规定所应承担的责任进行立法上的规定，并由公安部主导出台配套的《营业性射击场管理办法》，对营业性射击场的人员资质、枪库标准、靶场设置、配枪种类和安全制度进行规制，并对行业涉及的相关审批和管理问题予以明确统一。同时，借鉴公务用枪持枪证的培训、考核制度，结合现有针对牧民、猎民个人使用的民用枪支持枪证，对营业性射击场所相关涉枪从业人员发放个人使用的民用枪支持枪证，注明个人信息和枪支信息，枪支使用种类限制为该射击场所配枪支范围。在具体实施上可以由县级公安机关进行审查和培训，由市级公安机关进行日常管理和考核，由省级公安机关核发持枪证件。这样规定明确了枪支实际使用主体的范围，使具体使用人持枪资格有了法定证件的证明。

（二）明确责任范围，建立安全防范体系

营业性射击场所的日常安全管理责任主体是其行业自身，但又受到业务主管部门（在此主要指公安机关）、场所设计单位、施工单位和参与射击活动的人员等多方面因素的影响，为了确保行业安全，有必要厘清相关各方的责任，建立完善的安全防范体系。作为责任主体，射击场要符合以下规定：各类从业资质证明，从事营业性射击活动的专用场地，在射击场地内符合安全保管和储存枪支弹药的专用设施，健全的安全管理制度和独立的安全防范系统，足够数目的保管员、安全员和值守人员以及明确的治安负责人。作为业务主管部门，公安机关对营业性射击场所主要进行监督、管理以及人员的培训。具体来说，营业性射击场由所在地市、县及属地派出所三级公安机关落实监管责任；对营业性射击场安全管理制度执行情况和枪支弹药使用管理情况进行全面检查和不定期抽查；对所有从业人员进行背景审查，对涉枪从业人员进行业务培训及考核；指导建立应对枪支弹药库室安全风险的应急处置预案和开展“防盗、防抢、防破坏”应急演练。场所设计单位应当将保障安全放在首要位置，对射击区域、枪支弹药的保管、中转、发放区域以及其他功能区进行科学规划，同时对各区域内的监控、报警及通讯设施的种类、数量和安装位置予以明确。场所施工单位要严格按照设计图纸和相关行业安全标准进行施工，对挡靶墙、射击屏障等关键部位更要严格把关。作为参与射击活动的人员，要严格遵守场所的安全管理规定，服从命令和安排，强化安全意识和责任意识。

营业性射击场所的安全管理，是一个涉及多方面、多环节的复杂问题，要从制度设计、软硬件配套设施和人员管理等多方面予以规范和细化，同时明确各方主体责任，建立多领域、多层次的安全防范体系。

（三）打破场所用枪种类限制，对场所用枪进行分类管理

上世纪九十年代，针对当时的社会环境和治安形势，公安部出台了《关于禁止使用军用枪支进行营业性射击活动的通知》，明确规定营业性射击场所严禁使用军用枪支弹药和手枪式枪支进行营业性射击活动，将场所配置的民用枪支限定为猎枪、小口径运动步枪、气步枪（包括彩弹枪）。受到严格限制的射击场满足不了越来越多富裕起来的中国人的娱乐热情，这也在一定程度上使非法制贩、走私枪支有了更为广阔的市场。当前阶段的时代背景和社会环境都发生了巨大变化，对射击场所继续实行严格的枪支种类管控政策已不合时宜。在此，应打破营业性射击场所使用枪种的壁垒，营业性射击场不应该只允许使用射击运动枪支,而应同时配置各类军用枪支以及各类世界名枪。对场所配置的各类枪支，按照枪支杀伤力大小和操控的难易程度由高到低进行分类排序，通过行为能力、心理承受力测试和体验性射击的形式来明确不同年龄段、不同用枪能力的人群可以使用枪支的种类范围，科学设计，合理规划，使参与射击活动的人员在保障安全的前提下最大程度体验射击活动的乐趣。

射击场所的安全取决于安全防范硬件设施和管理工作软件要求的真正落实,而并不完全在于枪种的限制。打破营业性射击场所配置枪支的种类限制，不仅可以搞活这一行业，促使其健康有序发展，同时能够满足广大民众的娱乐需求，提高民众国防素质。

三、结 语

营业性射击场作为近年来的新兴行业，有着广阔的市场和发展前景。同时由于行业的特殊性，射击场所和公共安全又息息相关。针对营业性射击场，要在立法上进行细化并出台相配套的管理办法以弥补该领域的空白，确保管理做到有法可依和统一规范；同时，建立覆盖面广、责任明确的安全防范体系，确保射击活动的各方当事主体和全部环节都纳入到严格的监管中来；最后，打破营业性场所配置枪支种类的限制，对枪支进行分类管理，通过制度设计和合理规划来改变当前射击场所游艺性过重的局面，盘活整个行业的发展。

[1]公安部治安管理局.中华人民共和国枪支管理法释义[M].北京:群众出版社,2000:33-38.

[2]周 慧.我国枪支管理制度研究[M].北京:法律出版社,2014:190-197.

[3]王新国.对篮球运动对抗训练的探讨[J].韩山师范学院学报,1999(2):108-113.

（责任编辑：朱春华）

A Study on Commercial Shooting Ranges in China

HOU Xiao-yu
（Graduate Division, People's Public Security University of China, Beijing 100038, China）

China has been carrying out the “Strict Control of Firearms” of the gun control policy for a long time, the general public is difficult to access to the firearms or firearms for self-defense or engage in production, entertainment and other activities. Based on this, the existing types of shooting ranges become the main choice for shooting experience and shooting training. The business of the shooting ranges, does not incl ude hunting ground, but mainly refers to the business premises in a specific pl ace t o p rovide civilian firearms and ammunition for shooting entertainment in the closed area. Due to the recent violent terrorism and gun cases, in view of the special nature of the industry, mainly related to the use of firearms and the safe keeping of firearm s and amm unition, the rel evant competent departments increase th e examination of intensity for opening the shooting ranges and put forward more stringent requirements of the daily management of the existing types of the shooting ranges. How to regulate the industry standard in the severe social background and ensure the safety of employees and improve the quality of service is a problem which must be fa ced in th e field of bu siness sh ooting. Thi s pa per tries to regard th is a s th e breakthrough point, provide a useful reference for the research of related issues.

commercial shooting range; research; countermeasures and suggests

D631.44

A

2096-0727(2017)01 -0080-04

2016-08-10

侯晓宇（1993-），男，山东菏泽人，硕士研究生。研究方向：警务指挥与战术。