推进农村公共文化服务设施共建共享的政府责任研究

2017-03-10任贵州

理论建设 2017年2期

关键词：服务设施供给设施

任贵州

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

推进农村公共文化服务设施共建共享的政府责任研究

任贵州

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

无论是国家推进农村公共文化服务设施体系建设的实时要求，还是学术界基于现存问题根源的理论推演，共建共享机制逐渐成为改善农村公共文化服务设施供给与应用模式的新型策略。而又因公共文化服务政治认同建构作用的不断凸显，政府在农村公共文化设施共建共享中的责任履行需得到重新定位和反思。新时期推进农村公共文化服务设施共建共享，必须强化政府在需求识别、利益协调、资源整合和价值监管层面的责任认知，通过公共文化服务的供给重塑农村社区的公共文化空间。

农村公共文化服务设施共建共享政府责任公共价值

因文化的嵌入，农村公共文化服务设施建设呈现与其他设施体系不同的实践逻辑。公共文化服务内在的规约、育导意涵决定了其服务方式或服务流程必须参照文化、权力的耦合关系，在支配性制度框架下建构农民对集体、国家的价值认同。作为公共文化服务开展的物质场域，文化服务设施的供给标准、供给方式、资源调配以及主体对话都将对服务效能发挥产生重要影响。当前我国农村公共文化服务设施建设存在的供给与需求错位、形式与内容失衡的现实问题激发学界将共建共享作为设施体系建设的实现机制，期待通过“包容性”理念的引入，以主体共建、区域共享为策略增强农民在公共文化服务中的“获得感”。而政府作为国家文化认同的政治建构单元，其调谐共建主体关系、整合区域服务资源的作用亟待不断挖掘与反思。进一步明晰政府在农村基层公共文化服务设施共建共享中的践行责任，调节设施供给的流程规范，有利于优化农村公共文化服务的运作框架，对农村社区价值的建构、社区冲突的整合以及社区结构的互动具有重要意义。

一、农村基层公共文化服务设施共建共享的内涵与政府责任

早在19世纪中叶，西方人类学家及文化学家就将研究目光投向人类生活的文化层面，此后的文化学家、社会学家对文化与社会的关系进行研讨，并将文化作为“价值的表征”和“社会活动的灵魂”[1]19世纪末，齐美尔（Simmel)对“文化”与“社会”的同一性进行挖掘，斯宾格勒（Spengler)和汤因比（Toynbee)也提出文化是内涵于社会历史的发展动力。作为联结社会成员利益关系的价值纽带，文化在社会治理层面的调谐、规约和育导作用不断凸显，逐渐成为关乎国家认同建构的柔性要素之一。而因文化的“在场”，公共文化服务的效能评价不能仅满足于经济成本、产出效益的核算，应将其意识形态宣扬、发展价值引领的作用纳入考量范围，不断加强对公共文化服务体系文化创新、文化引导等工具性价值的挖掘与探析。其实，一个国家大部分的法律、政策或财政制度所提供的基本公共服务资源和权利并不能直接到达居民,而是必须通过设施运转将这些资源转化为服务并在相应的场域中提供给居民个人，才能产生公共服务的结果[2]。因此，公共文化服务设施体系的完善程度往往决定着一个国家或地区公共文化服务的回应能力和辖射范围。现实中看，我国城市地区公共文化服务设施建设己得到较好梳理，设施体系结构不断优化，但乡镇及农村地区公共文化服务设施供给还不完备，依旧存在“供给与需求错位”、“形式与内容失衡”的现实问题。农村社区长期存在于国家权力体系“行政性整合”的模式之下，这虽然对社会法律、乡规民约具备一定的固化作用，但“自上而下”的服务配给模式如果不能与农民诉求的有效上传相结合，公共文化服务设施的使用效果将不容乐观。此外，现行文化设施的数量满足偏向忽略了对设施资源异质性的把握，致使农村公共文化服务设施建设千篇一律且村际分布不均，设施“使用拥挤”与“效率低微”并存。

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，对我国公共文化服务体系建设做出全面规划，并将“共建共享”列为公共文化服务体系构建的原则之一。期待通过公共文化服务多元供给主体的共同协商、共同决策、共同投入增强主体优势互补，保障设施建设的有效性。以村际公共文化服务设施的共同应用、共同监管、共同维护增进公民文化参与的“获得感”。而面对农村公共文化服务设施体系建设的现存困境，学界对农民诉求表达、供给主体搭配、设施布局规划以及区域资源调配也做出较多研究，并逐渐形成以下改善思路：1.通过“以需定供”式的设施供给机制解决设施供需的非对称问题，着重强调“自下而上”的农民文化诉求表达与收集，[3]2.构建农村公共文化服务多中心合作供给的运行框架以提高服务效率，增进乡镇企业、农民自组织、农民对设施建设的参与，减轻政府负担，增加文化产品丰富度；[4]3.以参考内容的全面化、建设执行的高效化增强区域文化设施布局规划的科学性，从而更大限度地满足农民的公共文化需要；[5]4.借助“文化共享工程”的持续推进，革新文化资源共享技术，促进村际文化交流和设施资源均衡建设，保障设施享用的均等性。[6]这与共建共享机制有关农村公共文化服务设施体系的构建思路具备内在逻辑的一致性。以共建共享为行动标杆，应将文化设施供给作为基层政府、乡镇企业、民间自组织以及村民间利益调节的平台，充分发挥政府的主导作用与市场、社会的服务承接作用以及农户的共建参与作用。借助公共文化服务设施这一政治场域，通过狭义的政府是指执行和贯彻法律负责组织国家事务的行政机关，广义的政府是指与社会公共事务相关的公共机构，包括立法机构、行政机构、司法机构、国家元首、政府等，本文拟采用狭义政府这一概念。

文化活动的举办、公共事务的集会不断塑造农民的社区记忆与公共价值，从而实现增进福祉和社会调谐的目标。

公共文化服务设施消费的非竞争性及设施应用的非排他性决定了政府应是设施体系建设的主导去量，以此增强公共文化服务体系共建的协调性和设施资源共享的公平性，避免文化产品的价值偏离。一般来讲，农村公共文化服务设施共建共享的政府责任是指政府在推进共建共享过程中对农民或农村社区应尽的职责和义务，主要涉及需求识别、信息分析、主体协调以及资源整合等层面，当然也意味着政府未履行这些责任所应承担的后果。十八大以来，伴随行政管理体制改革的不断深入，我国政府职能转变步伐进一步加快，公共文化服务责任履行能力不断增强。这与政府横向关系、纵向关系的改良有着密切关系，一方面基层政府内部管理制度的革新使得公共文化部门职能逐步综合化、核心化，增强了公共部门文化事务处理的协调性。而公共文化服务决策、执行、监督职能的不断分化又推动着政府资源投入的规范化进程，较多设施供给领域的建设执行事务开始让渡于文化企业或民间文化组织，服务供给效率得到提升。另一方面，中央顶层设计与地方实践行动间的契合程度逐步加深，上下级政府的公共文化服务分工逐步明确，基层政府的危机处理能力、资源汲取能力不断提高这些都为农村公益事业发展奠定了良好的职能基础。而农村公共文化服务设施作为农民接收文化信息、进行文化交流、实现文化传承的物质场域，设施供给流程、供给方式、供给内容都应在政府的价值监督下进行，基层乡镇政府的甄选、评估能力需得到强化。新时期推进农村公共文化服务设施共建共享应把握好政府主导作用的发挥程度、行为边界，充分激发共建共享机制满足需求、弥合矛盾、协调利益的重要作用。

二、农村公共文化服务设施共建共享的困境与原因：政府责任角度

可以说，共建共享是一个异质区域内多元主体协同合作的过程，其作用主要通过区域内与区域间的资源调配和主体本身与主体间的利益整合来实现具体来讲，在同一地理空间内，农村公共文化服务设施建设以公众需求为导向，主要通过多元主体的协同参与和利益协调，实现设施资源质量的循环上升。而在不同区域间，设施建设以服务持续开展为导向，凭借优质资源的输出互补，实现村际设施资源配置的均等性；主体层面，共建共享通过主体自身的优势发挥与主体间协同合作，促进参与主体自身价值诉求与主体间利益共享的统一，在提升参与主体服务供给执行力的同时增强主体间的协调性。而在农村社区公共性培育还相对落后，政府、市场、社区、村民良性互动的设施体系格局还未形成的背景下，政府作为推动农村公共文化服务设施共建共享的主导力量有其合理性。作为设施体系建设的参与者之一，政府承担着需求识别与分析、主体协调、资源整合、价值评估的公共文化责任，其履行状况往往决定着设施共建共享的实际效果，需要得到进一步分析与反思。

（一）供需失衡：农户难以参与共建

公共文化服务设施有效供给的关键在于农民文化需求的收集与分析，这应是基层政府制定设施供给规划的依据之一，是乡镇政府的公共文化服务回应能力的重要体现。从理性选择角度分析，农户参与文化设施共建的基本前提在于自身文化诉求可以充分表达并保真上传，为公共文化服务决策所参考。但事与愿违，农户需求的满足在共建实践中遭遇重重梗阻。首先，农户的文化需求得不到充分表达，受政府长期推崇的村级公益事业“一事一议”制度存在着集会成本高、流程繁琐的漏洞，加之新的诉求表达渠道相对匮乏，农户的需求表达面临媒介缺失困境[9]，其次，农户需求的参考价值不能有效体现，即使一部分文化需求可以被上传至公共部门，但由于基层政府对需求的识别与分析能力不足，农户的设施偏好较少被运用于设施规划之中，设施供给与农村社区的成员结构、地理状况存在较大差异。供需不对称问题严重消减着农户共建参与的积极性，并对农村社区公共文化服务设施的供给总量、供给质量以及供给结构的不平衡性产生“催化”作用。行政性同质供给的长期维持导致农户多元需求得不到满足，势必引发农户与基层政府的信任危机，易于造成政府公信力的流失。

（二）共识薄弱：多元主体集体失灵

共建共识是农村公共文化服务设施多元主体参与共建的价值基础，共建共识的构筑涉及利益调节、责权划分和信息共享，与政府的职能定位息息相关。在农村公共文化服务设施共建共享过程中，政府的公共文化服务责任不能因经济契约的拟定而向市场或社会转移，对于公共文化这样一种特殊要素，政治契约必定上位于经济契约，政府转移出的只是公共文化责任的实现形式。虽然部分地区己初步构建了基层政府、乡镇企业、农民自组织、农户共同参与的设施体系共建格局，但由于主体利益的协调性较差，各参与主体往往在利益丰厚区集体越位，在利益寡淡区集体缺位，又因各主体参与设施体系建设的行为边界或权责范围不能得到明晰规制，多元主体共建参与常出现集体失灵的窘境。从政府职能履行的角度分析，“全能主义”的行为逻辑使得基层政府往往形成“大包大揽”式的思维惯性，其利益协调、流程规范的作用并未充分发挥，反而不断压缩着乡镇企业、农民自组织的共建参与空间，这并不是政府主导的应有之义。而作为大量公共文化服务信息掌控者的政府文化部门也未将设施体系规划信息放置于公共平台进行共享，设施供给的沟通不畅进一步加深了政府与其他参与主体的价值隔阂，文化设施的共建链条不断松动。

（三）整合缺位：村际文化服务资源不均衡

公共文化服务共享意指农民对同一服务项目获取机会或获取成本的相似性，这与文化服务设施的空间布局和资源调配技术水平有较大关联，也正是由于这两要素的共同失效，农村基层公共文化服务设施的共享水平提升乏力。从文化设施的空间布局来看，由于缺少前瞻性和系统性，农村公共文化服务设施体系存在基础性设施分布不均且配套性设施供给不足的现象，从而产生基本文化服务碎片化和个性需求无法满足的双重困局。从共享技术上看，村级公共文化服务设施仍旧是被割裂于城市之外的独立单元，资源丰富度、更新频率远远落后于城市地区。村际文化服务资源的数字鸿沟也较为明显，分布不均、共享性差的现实问题阻断了文化资源的合理流动，拉大了村与村间的心理距离。而作为设施规划和资源整合的主力，政府应是改善农村公共文化服务设施体系现存困境的承担者之一。较之农村公共文化资源的整合需求，政府的实际行为却显得力不从心，布局规划机制的不完善、系统性思维的匮乏不断加剧着文化服务供给行为的路径偏离，需从布局标准、共享范围、服务效率方面进行深入调整。如此才能以设施的共享来弥合农村公共文化的村际矛盾，充分保障农民的基本文化权益。

（四）价值偏离：农村社区公共性遭消减

从社会学角度来看，农村社区公共空间是社区内部己固定存在的、具备公共性的社会关系形式与人力交往结构的方式，主要区分为正式公共空间和非正式公共空间。而公共文化服务设施所承接的大众文化传播与农村公共空间的形成发展具备良性的互动关系，农民参与设施共建共享的过程也是非正式空间与正式空间关系协调的过程。因此，公共文化服务设施的服务内容、协同价值对农村社区大众文化的共享性具有较大影响，必须得到全面的价值筛选。改革开放以来，经济体制改革引发社会结构的变迀，分离式、自主式的生产生活状态不断瓦解着农村文化生活的公共性，公共文化服务设施建设价值偏离现象严重。一方面，低俗、享乐元素在村级文化活动中不断蔓延，功利主义的活动价值混淆了农民试听，对村民尤其是农村青少年的价值取向造成恶性侵染，给农村公共精神重塑埋下隐患。其次，由于设施的价值育导力度不足且内容单一，文化服务聚合能力的发挥空间受到压缩。农民的个体化、原子化倾向逐渐加重，社区意识淡薄，社区情感遭消减，这给共建共享的农户参与带来较大阻碍。如此可知公共文化服务内容把控、价值规约的重要性，而这些都需要政府在设施服务内容和设施使用效益上给予更多关怀。

三、政府践行农村基层公共文化服务设施共建共享责任的行为逻辑与路径

农村公共文化服务设施共建共享的现存困境激发我们重新审视村庄公共空间的演进特点和重塑策略。政府作为公共文化服务设施供给流程的主导力量，其角色定位和责任履行需得到全面革新。责任与服务是过程与目标的统一，政府责任侧重公共文化服务供给目标实现过程的制度安排。往日“行政性”的管制分配易于激化官民矛盾，并对市场和社会成长构成不利影响，如今充分发挥政府在推动公共文化服务设施共建共享中的作用需要实现政府实践的行政逻辑向服务逻辑转变，破除传统“行政性供给”的思维局限，以更为开放的姿态吸纳农民文化需求和非政府元素的文化权力诉求。政府的服务责任意识需不断积累，并将公共文化服务作为农村公共空间重塑的方式之一，以文化治理的髙度充分发挥自身需求识别、利益协调、资源整合、价值监管的作用。以设施共建为平台，协调自身与市场、农民自组织、农户的利益关系，实现诉求中和。以文化设施为场域，通过公共文化活动的开展和政策宣导，实现对农民公共理性的价值塑造，牢固村庄公共舆论，为农村社会治理构筑价值基础，并参考以下行为策略：

（一）重视农民的共建参与

基于公共管理学的理论框架，“公共文化需求”是与私人文化需求相对的概念，是普遍拥有的、较为一致的且不可分割的文化需求。而从公共选择视角来看，公共文化需求不仅是农民文化需求、乡镇政府文化规划和基层文化部门服务的内容组合，还是社会文化需求转化为“公共需求”的程序要求因此，农民个体性、多元化的文化需求只有通过法定规制的公共选择，才能将那些符#全村利益、反映共同诉求的部分话语提炼出来并转化为“公共文化需求”。这其中政府的筛选、甄别、培育责任须得到切实履行，是提高农户共建参与和构筑共建认同的基础。具体来讲，基层政府应进一步健全村级公益事业“一事一议”制度，优化诉求上传方式，减少信息失真。并不断开放新的农民文化需求表达渠道，如利用现代化互联终端了解农民需求，增强需求收集的动态性并降低诉求表达成本。在此基础上要对农民需求做系统的信息综合和价值分析，剔除与公共价值相偏离的农民偏好，集中满足诉求较多、时间紧迫的设施供给需求，保障文化需求的公共性。此外,应积极培育农户的共建参与意识，实时公开设施体系建设进程。不断拓展农户共建参与范围，邀请农户对设施数量、设施布局、设施发展的相关规划参与决策，接受农民对设施供给程序的监督。

（二）完善多元共建规制

文化治理的实质是通过某种有效的组织形式实现跨部门的集体行动或联合治理，在这一过程中不同文化主体间会形成不同的权力等级，这就需要建立多元主体间的合作规制。在农村公共文化服务设施共建中，多元协作的基础在于各参与者的行为边界、权责分配得到明晰界定，利益关系相对融洽，各参与要素能在文化设施共建过程中满足自身诉求。因此，政府应充分发挥规范制定、协作调节、信息供应的重要作用，构建农村公共文化服务设施建设的行动机制、共享机制和监督机制。首先应依据文化设施的性质和各参与主体的组织风格采取弹性化、灵活性和多样化的设施供给方式，组建协作分工、良性互动的行动体系，实现各主体间的功能耦合，完善公共文化服务开展的衔接运作网络；其次，从权力资源、物质资源和信息资源三方面建立多主体共享机制，促成共建主体间的资源整合。政府应适当让渡一部分文化权力，给予市场主体、社会组织更多的话语空间，激发他们参与文化设施供给的积极性，并将公共文化服务设施的区域规划、建设标准、享用反馈等信息置于多元信息共享平台，从而降低谈判成本，促进各主体间的物质资源互补；最后，要建立一套完整的共建监督机制，政府应对合作网络中总体行动进行管理、监视和督促，并接受其他行为主体的相互制约，以此为基础，不断提升公共文化服务多方供给的透明度，悉心听取公众的评价意见，确保公共文化服务设施合规共建、合理共享。

（三）整合文化设施资源

公共文化服务均等化的目标对文化设施空间布局和辐射能力提出了更高要求，农村公共文化服务设施存量共享性差、增量异质性不足的现实问题亟待政府在设施规划和资源共享层面采取更高效的行动方案，不断加强农村公共文化服务设施的资源整合。并从以下两方面持续跟进，一是要促进文化设施的科学布局，首先应加强现有文化设施的存量整合，保障基础性设施的社区保有量，满足农民基本文化需求。对配套性设施进行资源整合，满足居民的差异化弹性需求。其次，继续扩大公共财政的投入范围，以公共文化服务的均等化为行动要求对现有设施存量进行填补，依据农村社区的人员结构、文化偏好设定设施总体规划，从宏观层面把控设施资源的区域分布，保障设施应用的公平性和便捷性。二是要从设施辐射能力层面提升文化服务的共享水平。借助文化共享工程的持续推进，不断拓展小城镇地区图书馆、文化馆、博物馆等设施的服务范围，保障农民对城市文化服务设施的共享权益。在此基础上革新公共文化服务资源共享技术，充分利用数字技术、网络技术对公共文化资源进行编译，增加文化资源的丰富度。通过远程教育网络、村村通工程、农家书屋工程实现文化信息资源的有效传输和持续更新，以降低资源流转陈本，促进公共文化服务资源的横向（村际）和纵向（城乡）合理流动。

（四）加强设施项目的价值监管

农村基层公共文化服务设施建设的价值监管涉及服务对象分类、服务内容审查和服务效

益（主要是应用效益）评估等层面，是实现公共文化服务共享的基础，并在长远发展上影响着农村社区的公共空间塑造[12]。基于委托代理理论分析，公共性是政府实体存在的合法性依据，政府的文化权力来自人民，这就要求政府必须作为公共价值的代表，做好文化设施建设的价值监督。具体来讲，首先应设立分类管理的价值标准，对设施资源设定严格的受众特征要求，将非可接纳群体排除于服务设施之外。如成人文化娱乐场所应设定年龄筛选，排除青少年参与的可能，减少青少年行为取向的价值侵染。其次，要做好设施服务内容的审查，坚持以社会主义核心价值观为评判标准，杜绝低俗、迷信等与公共利益相悖的文化资源进入农村，加强文化产品的价值过滤。利用公共文化服务设施现有场所培育农民和谐、平等、敬业的价值理念，塑造社区文化，促进农村社区集体记忆的复苏，增强农户间的民主互动。最后，要重视收集文化服务设施的服务效益信息，这是增进农户公益事业参与度的基本要求。通过对设施应用情况和农户使用评价了解文化设施的实际服务效果，加强对信息反馈的综合收集与系统分析，从而为改善设施服务规划、完善设施体系建设提供行动参考。

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