王欣

（中国人民公安大学，北京 100038）

论城镇化进程中的农村社会治安治理

王欣

（中国人民公安大学，北京 100038）

随着城镇化的快速扩张，农村迎来新的发展机会，同时农村社会治安也呈现出一些新状况，影响着农村社会治安。在城镇化的新背景下，我国农村存在着群体性事件、黑恶势力、留守儿童及黄赌毒治安问题，农村社会治安治理面临着基层组织控制不力、治安投入不足、法制体系不完善、利益表达机制不健全等困境。探索农村社会治安治理的机制建设，最终妥善解决农村社会治安问题，方能维护农村社会稳定。

城镇化进程；农村；社会治安治理；机制

一、城镇化进程中农村社会治安治理界定

我国正处在社会转型时期，城镇化进程的日渐加快，农村的经济发展迅速，剩余劳动力增加，易产生矛盾冲突和各种违法行为，农村社会治安问题变得复杂严峻。城镇化主要表现为生活生产方式改变、地域面貌的改变、产业结构的调整，是物质文明和精神文明不断提高，由传统落后的农村社会转变为现代文明社会的动态过程。农村杜会治安治理是针对农村社会提出的，是在农村地区范围内，在政府领导下，公安机关和其他部门组织以及群众对涉及农村社会的治安问题，综合运用各种手段和方法，依法治理，以维护农村社会稳定。

二、城镇化进程中农村社会治安存在的问题

在城镇化的过程中，随着农村经济结构的变革，社会构成元素不断的增加，价值取向多样化，农村的社会治安出现了各种治理难点、焦点，影响了治安稳定的局面。农村的治安防控体系建设没有与当地经济水平相适应，在多种不和谐的因素影响下，农民没有享受到改革带来的成果，利益和矛盾同时存在又相互作用，由此产生了多种治安纠纷和治安隐患，农村的公共秩序出现混乱，城镇化对农村社会治安的影响程度愈发明显，社会治安情势发展不太良好。

（一）社会矛盾升级，群体性事件多发

我国正处在社会转型时期，近年来，随着城镇化进程的不断加快，农村各种利益格局的不断调整，由于物质利益的冲突而产生的社会矛盾问题不断增加，造成在农村地区群体性事件多发，进而产生严重的治安问题，影响农村治安秩序和社会稳定。社会矛盾主要有以下几个方面：一是干群关系处理不当引发矛盾，部分农村的基层干部不负责任，工作方式粗暴，工作态度差，引起群众的愤慨，严重影响干群关系，群众的利益冲突容易被激发；二是土地纠纷，土地承包的利益不均，城镇化进程中的暴力征地、拆迁时对所给的补偿不满；三是民事纠纷，民间债务纠纷，家庭婚姻、财产、赡养老人等引起的纠纷，宅基地、山林权属、灌溉等原因引起的纠纷；这些社会矛盾不断升级，得不到及时解决，极易引发群体性事件，影响恶劣，从而对农村社会治安造成严重损害。

（二）留守儿童群体问题突出

当前，大批青壮年夫妻或成年人外出务工，留下了老人和孩子[1]。其中，留守儿童群体已成为农村较为突出的问题和农村治安隐患。由于其自身的防范能力和认知能力有限，他们既是被侵害的客体又是侵害他人的主体。在缺少家庭关爱、社会呵护的情况下，他们的基本权益无法得到保障，经常有侵犯儿童的事件发生，留守女童易成为犯罪分子性侵的对象。另外，农村适合儿童的娱乐设施极度缺乏，在缺乏监护的情况下，一些留守儿童常去游戏厅、网吧等娱乐场所，加上黄色书刊和影片等伤害着儿童的身心健康，同时由于家庭思想道德教育的缺失，留守儿童存在心理问题和性格缺陷、行为孤僻，自控能力差，越来越多留守儿童走上违法犯罪的路途。

（三）刑事案件和黑恶势力的犯罪行为不断凸显

近年来，随着城镇化进程的不断推进，农村在快速的发展，农村社会中的不和谐因素不断显现，黑恶势力从城市向农村蔓延，勾结农村宗族势力，形成复杂的关系网，一些地痞和黑恶势力为获取各种利益，和农村的一些闲散劳动力中的不法分子或者解除劳教人员，刑满释放的人员等互相勾结，组成黑恶势力团伙。他们在农村里垄断经营、干预山林权属、土地承包；破坏选举，侵蚀基层政权与公务人员；明目张胆的勒索诈骗恐吓百姓，使人民群众的人身财产安全受到严重威胁，从而对农村地区的社会治安造成严重危害，影响社会和谐稳定。同时，多种犯罪诱因在农村增加，农村治安问题复杂严峻，刑事犯罪案件日渐增多。其中，盗窃犯罪案件和侵权抢劫伤害案件发案率居高不下，关系到农民的生产生活，社会影响较大。

（四）黄赌毒违法行为滋生蔓延

随着城镇化的不断深入，城市与农村之间的差异逐渐减少，原本在城市中一些卖淫、嫖娼、赌博等丑恶行为开始在农村出现并滋生蔓延。我国农村地理位置偏僻、信息交通不便，农村公路两侧的旅店、茶馆等地点都可能成为卖淫赌博活动场所，隐蔽性强。此外由于农村文化建设落后，农民的业余生活单调，麻将、扑克等赌博项目是农民的娱乐活动，部分农民沉迷于赌博，这便成为了一种病态文化与陋习，进而损害身心，引发村民纠纷、家破人亡。他们不顾家庭和农地，由此引发敲诈、高利贷、杀人等违法犯罪。部分农村地区开设的赌场越来越多，非法牟取利益现象严重。败坏了社会风气，毒害了人们的心灵[2]。上述违法行为严重影响道德价值，存在重大的治安隐患。

三、研究的相关理论基础

（一）治理理论

治理理论是由西方学者提出，在西方国家面临管理危机、“市场失灵”和“政府失败”的困境中提出的理论，是各国政府对政治、经济及意识形态变化所作出的理论实践上的应对。奥斯特罗姆提出了多中心治理理论，多中心治理意味着在社会公共事务的管理过程中，政府不再是唯一主体，而是存在着包括中央与地方政府机构、非政府组织、私人部门及个体在内的诸多力量，在相关制度约束下共同行使主体性权力。在治安学界，1991年2月19日，党中央、国务院做出了《关于加强社会治安综合治理的决定》中提出的社会治安综合治理中“打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众”方针就体现出社会治安“治理”的概念①张文礼.多中心治理:我国城市治理的新模式[J].开发研究，2008，（1）：47-50.。

（二）社会矛盾冲突理论

社会冲突理论强调冲突的“正”作用，认为冲突虽然导致了社会不和谐，但它更具有对社会的维持与整合的积极作用。社会冲突理论以德国达伦多夫为代表，达伦多夫支持了社会冲突的存在对社会变迁并产生极大影响，形成了最终的社会冲突论，其认为社会冲突具有辩证的双重特征，即基本的静态平衡特征和动态的冲突特征。如果条件达到某种程度，任何种类的社会冲突都能够致使社会的溃散。统治者地位的稳定性受到社会冲突，特别是利益冲突的影响非常大，社会变迁发生的根本因素同样是广泛存在的社会冲突①杜汉新.马克思主义社会冲突理论研究[D].重庆：西南政法大学，2014.。

（三）马克思主义的城乡发展理论

马克思和恩格斯指出，当乡村慢慢进化为城市，生产者也会跟着产生转变，通过改变生产方式更新自身的观念、需求和语言等。农业是一种社会分工，具有其经济独立性，农业经济是城市经济发展的基础，而现代化城市的加速发展加剧了城乡对立，现代化工商业发展带来了规模经济效益和聚集经济效益，这对农村和农业又起到了拉动作用。马克思辩证唯物主义提出城乡发展论，指出城乡是一个由合到分，再由分到合的矛盾统一体。

（四）善治理论

治理与善治理论是21世纪国际社会科学的前治理论之一[3]，善治就是指良好的治理，善治是国家与社会或者政权与公众之间的协作与互动，象征着政治的发展趋向。善治的理论基础是治理，治理的目标导向是善治。俞可平认为善治是使公共利益最大化的社会管理过程。因此，善治理论要求治理各主体应有相应权力，需要明确各主体责任，相互协同配合②参见郭跃.试论善治理中国化的渐近路径[J].科教文汇（上旬刊），2008，（8）：191-192.。

（五）创新社会治理理论

创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设。党的十八届三中全会《决定》指出改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的总体思路③参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，于2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过。。中国是传统农业大国，要想实现平安中国建设的目标，农村社会治安是不可忽视的，针对农村社会治安问题的治理，秉持国家治理和社会治理相结合的理念，综合各项因素，系统全面地实现农村社会治安治理。

四、农村社会治安治理中面临的困境

农村社会治安治理中存在许多问题，越来越引起国家和人民的重视，是农村治安经历从传统向现代发展的必然结果，在城镇化进程中积累的各种复杂矛盾未能得到及时有效的解决，决定了农村社会治安治理将面临许多困境。具体来说，存在的问题主要有以下几个方面。

（一）农村基层政权组织涣散，控制不力

基层政权是国家与社会控制重要的手段和工具，基层政权薄弱会带来社会管理权力的真空。随着社会转型和国家对基层组织的改革，农村的政治结构发生了变化，农村居民拥有了更大的民主政治权利，这导致农村基层政权组织的调控能力弱化，在农村治安的问题上有了新的变化。一方面，社会管理仍旧为传统的模式，不能体现出基层组织的公共服务责任，存在着基层组织对当地治安工作不够重视，治安管理工作存在这流于形式等状况，部分农村的基层党支部、村委会和治保会形同虚设，部分基层干部素质低下，缺乏责任心，加上村民自治可化解人民内部的纠纷和矛盾，基层政权对农村社会的控制力减弱，不能充分担负起维护农村稳定的职责。另一方面，农村宗族势力、非法宗教组织、带有黑社会性质的犯罪组织与农村正式组织相对峙，削弱了农村基层组织的权威，成为农村社会治安隐患，危及政治稳定和社会治安秩序。

（二）治理力量、物质资源不足，治安部门治理缺乏力度

镇派出所是农村社会治安治理的主要职能部门，是维护农村治安秩序的主力军。一方面，国家对警力配置上倾向于城市、城乡接合部等治安复杂地区，对农村地区不够重视，但镇派出所最多五名民警，却承担着全镇刑事、治安工作及户政和交通管理等工作，地广人稀的状况使得民警难以开展深层次的群众工作和打击违法犯罪活动，镇派出所对农村社会治安的严重性认识不足，在农村治安工作上缺少规划，治理力量的不足，客观上减弱了治理的力度。另一方面，地方财政对农村治安治理投入不够，后勤保障欠缺，治安经费投入不足，装备落后，与农村的复杂治安形势不相适应。在信息时代，高效的情报信息网络系统未能建立，无法进行情报信息的收集、分析和研判，防范工作难以开展。

（三）精神文明建设滞后，失范现象突出

在我国经济发展过程中，农村经济得到了快速发展，农村基础设施不断完善，但是农村思想文化和精神文明建设滞后，这是农村治安治理过程中面临的困境。部分农村的领导干部重视发展经济，忽略了对精神文明的建设和思想文化的熏陶，在他们看来，发展农村精神文明只是口号，没有有效的开展此项工作，间接阻碍了治安治理。农村文化教育整体相对落后，农村缺少丰富的现代集体文化生活，精神世界空虚，没能形成积极向上的社会风气，易引发治安问题。受市场经济的影响，农民价值取向功利化，唯利是图，群体性道德水准下降，形成偏执性格，出现了多种失范现象，主要表现为侵犯公共利益、公德意识谈化、信任缺失、集体意识薄弱等。道德的约束力下降由此引发的多种治安问题，给治安治理造成困难。

（四）法制体系不健全，法制宣传教育落后

法制体系对农村社会治安治理起着关键作用，我国是农业大国，农村人口众多，然而关于农村管理的法律法规却少之又少，当前农村的法制体系和法制教育存在缺陷，法律难以发挥其作用。由于农村与城市的经济差异，农村地区的立法、执法相对滞后，致使执法机构不完善、执法人员素质偏低、司法腐败等，不能适应农村治理的新形势，从某种程度上阻碍了农村治安治理。由于农村受到许多条件的限制，如交通不便、信息不畅等，这使得法制教育宣传和普及工作存有难度，农民的法制观念和意识较弱，故而缺乏较好的自治和自我防范意识，部分农民不懂得用法律来维护权益和解决冲突，选择私了或武力解决或上访，恶化了当地的治安氛围，威胁当地的社会治安，法制体系的调节和约束作用未能在治安治理中体现。

（五）农民利益表达诉求机制不完善

当前，我国农村地区还没有形成一套完备的农民表达诉求的机制，当农民的权益受到侵害时，没有法律法规或规章制度给予其诉讼支持，往往采取过激的方式来表达自己维护权益的愿望。在农村地区，信访制度是农民利益诉求表达的制度，但在实际中我国的政府部门的办事效率低下，农民难以通过信访使权益得到维护。而当法律途径无法得到保证时，长期上访的农民们意识到合法途径不如非法有效，这导致了大规模集体事件，如集体上访、围堵党政机关和交通要道、与干部发生冲突等事件时常出现，严重影响了治安治理工作。

五、农村社会治安治理的机制建设探索

城镇化的快速发展为促进农村经济发展带来了机遇，也对农村治安工作提出了新要求。农村社会治安治理不再只依靠国家权力，而是需要建设一套完整的机制。维持农村社会治安秩序，要立足实际、着眼于全局，妥善地化解农村杜会治安存在的潜在风险和突出矛盾，保障社会秩序稳定。

（一）建立适应村民需要的社区管理治理模式

利用市场机制，由政府买单，社区组织和其他社会组织生产公共服务，农村社区以自治突出特点。用政府的资源催生社区的自治和民主机制，建立议会制度，政府每年给村委会提供一定数额的经费，帮助社区发展公益事业，促进社区治理和社会管理，议事会由各小组选出的人组成，一般是老干部或有声望的人等，议事会制度促进对村干部的监督，以民主保民生。

农村社区自治的主体是多元的，村委会不是唯一的自治主体，其他社区组织也是自治主体，实际上是一个自治的网络。如老人协会、调解委员会、综治委员会、农业专业合作社等都隶属于村委会，不是独立的组织，现有的法律制度没有给其他社区组织以独立的生存空间，因此必须从政策上放宽，可以改注册制为登记备案制，拓宽社区自治组织的发展空间。

（二）完善精神文明建设机制和农村教育体制

农村是我国全面文明建设的重要阵地。当前对农村社会治安治理问题上，精神文明的建设可以发挥其重要作用，能促使农民拥有正确的价值观，可以加强农村社会的稳定。要对农民进行思想道德培训和优秀的传统文化及现代文明的普及，来实现农民自我约束，减少发生治安案件的潜在因素。在农村社会治安治理过程中，离不开农民素质的提高。而发展农村教育，提高农民的素质和水平是最关键的，运用思想和教育手段引导农村社会成员形成价值共识，从而自觉地服从政府的管理，遵守法律，共同维护社会稳定。要对行政人员和村干部进行全面的法制教育培训工作，让他们率先做好领导工作，做好模范作用，调动全体村民对法律法规的学习积极性。对农村成年人的法制教育要结合实际，对一些法律观念意识淡薄的地区加大法律宣传力度，通过送法下乡、组织农民收看法制节目等活动普及一些与村民自身利益相关的法律知识，如土地管理法、选举法等。建立农村的终生教育体系，不断改善农村教育水平落后的情况[4]，不断完善农村教育体制，扶持贫困地区和民族地区的农村教育，鼓励高校为农村输送人才，确保农村教师的工资待遇高于城镇，加大对农村教育的投入和学校建设力度，建设优良的教育环境，培育优秀人才。要在农村学校教育中设置专门的法制教育课程，各司法部门要结合工作实际，定期到学校讲解法律知识，使普法活动深入校园，这有利于消除影响农村治安的不稳定因素,让农民主动参与农村治安治理工作。

（三）建立农村社会特殊人群和重点人员的防控机制

农村社会治安治理工作十分复杂，减少农村社会问题的发生，坚持有针对性的防控原则尤为重要。农村特殊人群包括刑释解教人员、违法人员、流动人员和留守人群等，公安机关要会同司法部门、农村治保会等部门，加强对他们的帮教工作和对流动人员的防控工作，把防控工作落到实处，同时要协同基层政权组织落实好对留守人群的防控工作，预防和减少其违法犯罪。重点人员指治安治理需要重点监控的对象和弱势群体，主要有引发群体性事件的人员，农村黑恶势力和宗族势力，好赌人员，封建迷信人员，外来人口，农村留守人群等。

建立防控机制，强化重点防控，加大对突出治安问题的打击力度，做好治安治理工作。

（四）创新农村社会治安治理调解机制和矛盾预警机制

农村社会治安治理调解机制指基层调解组织在明确农村调解任务的基础上，以法律法规、道德规范、村规民约为依据，对矛盾纠纷各方调解，双方自愿达成协议，消除矛盾冲突的工作机制。加强对农村调解组织的管理，结合农村特点，建立和完善乡镇人民调解组织，发挥乡镇司法调节的作用，及时有效化解纠纷。同时，建立司法所、镇派出所、法庭和调委会的联动机制，全面做好矛盾纠纷调解工作。司法所和派出所要了解当地情况，建立相应的责任人制度；法庭要及时受理各类纠纷案件，通过巡回开庭、在院落开庭等多种方式解决纠纷；要发挥县、镇、村三级矛盾纠纷处置机构的作用，分三级预警信息。建立信息员制度，信息员将自己收集到的有关纠纷信息，分类汇总后通报村调委会,以便迅速化解矛盾，避免矛盾升级。对发现的犯罪线索，应及时报告公安部门，形成党委领导、部位联动、多方参与的大调解格局。

（五）创建治理“黄、赌、毒”的善治机制

通过规范整治，建立抵制“黄赌毒”的阵地，由县政府领导，整合部门资源，健全部门联动机制，完善公安、工商等联合检查机制，通过有奖举报、媒体曝光等调动社会资源监督，对此种问题快速发现处置。不能一味地进行集中整治行动，而是要多措并举，进行宣传教育和培训，提高农民自觉抵制黄赌毒的意识和能力，鼓励民警抓防范和管理，保障农村文化娱乐健康发展，体现治理能力现代化。

（六）完善农村警务保障机制

推动农村警务建设，结合各地治安现状，开展执法规范化建设培训，加强农村公安队伍建设，是农村治安治理的执法保证。政法部门要以城镇化的发展为契机，加大农村治安经费投入，落实后勤保障，做好农村治安治理工作规划，提供充足的办公经费和设备，对农村社区民警给予物质和精神上的优待。推进农村社区警务室建设，让公安机关全面掌握农村的治安情势，及时化解矛盾，促进农村治安治理工作的开展。地方政府应加强对农村居民的房屋结构改造和农村技防系统等硬件安全设施进行完善。由地方政府出资，公安机关进行业务指导管理监督，在农村地区建立治安巡逻队伍，以乡镇为单位，组建乡村治安巡逻队伍，充分发挥农民的积极性，开展不定期的巡逻防范，形成人人参与社会治安治理的新格局。

（七）创新农村社会治安治理监督机制

创新农村社会治安治理监督机制，首先要加强对农村社会治安治理的领导，明确各有关部门的职责，协调各有关部门职责，落实“谁决策、谁负责”的制度；其次要针对农村社会治安实际情况，建立治安治理绩效考核标准与方法体系，进行合理客观的评价与考核；再次要对治安治理进行实施监控，切实保障信息来源的客观性；最后要建立政府有关部门或“第三方”调查机制，进行农村社会治安治理后的调查分析，查清导致治安事件的性质、责任人、危害情况及原因，提出预防此类事件的措施，做好补救工作，使治安治理工作逐步完善。

[1]汤纪东.新时期的农村社会治安态势及防范研究[J].湖南警察学院学报，2011，（2）：19-22.

[2]沈惠章，朱浩光.农村的赌博问题及其对策思考[J].湖南警察学院学报，2014，（3）：5-9.

[3]郑茂刚.通过乡村善治构建和谐乡村[J].科学社会主义，2007，（4）：121-123.

[4]尹洪治.当前农村社会治安的主要问题及其对策研究[D].长沙：湖南师范大学，2013.

TheRuralSocialSecurityManagement in theProcessoftheUrbanization

WANG Xin
（People’s Public Security University of China,Beijing,100038）

with the rapid development of urbanization,rural usher in new opportunities for development.At the same time,the rural social security also appeared a lot of new condition,which affected rural social security. Under the background of urbanization,the rural have many social security problems,such as mass incidents, black evil forces,left-behind children,gamble,drugs and pornography.There are difficulties faced by the rural social security governance,such as organizations at the grass-roots level,lack of control,inadequate security, imperfect legal system and the benefit expression mechanism.Therefore building community management governance model,improving the mechanism of the rural construction of spiritual civilization,establishing rural special people control mechanism and constructing“eroticism,gambling,poison”governance mechanism, innovation of rural social security governance mediation mechanism and supervision mechanism,eventually to solve the problem of rural social security and keep rural social stability properly.

urbanization process;the countryside;social public security governance;mechanism

D631.4

A

2095-1140（2017）01-0012-06

（责任编辑：天下溪）

2016-12-03

王欣（1993-）男，山东淄博人，中国人民公安大学研究生院2015级公安学专业硕士研究生，主要从事治安学研究。