● 张 锐

从《乙瑛碑》看汉代编制审批管理制度

● 张 锐

虽然“编制”是近代从日本引进的外来词，但对公务人员实施员额管理，却是我国自古就有的制度，如《周礼》载有西周“六官”自命官至胥徒的人员编制，大宰为编制主管机关，小宰为编制日常管理机关。汉代是我国皇权专制中央集权制度全面确立的时期，为适应统治需要，王朝建立了严格的编制审批管理制度。伫立在山东曲阜孔庙大成殿东庑的《汉鲁相乙瑛请置孔庙百石卒史碑》，是目前所知最早关于编制审批管理过程的史料，对于了解汉代编制审批管理制度具有重要意义。

一、对《乙瑛碑》的分析

《汉鲁相乙瑛请置孔庙百石卒史碑》是汉隶名碑，在书法史上占有重要地位，一般简称《乙瑛碑》。该碑高260厘米，长129厘米，为纪念中央批准设置孔庙百石卒史事而立，立于东汉桓帝永兴元年（公元153年）。碑文内容较长，我们按照编制审批管理过程分三个部分予以摘录分析。

（一）申请、论证、报批部分

司徒臣雄、司空臣戒稽首言：“鲁前相瑛书言：‘诏书崇圣道，勉……艺，孔子作《春秋》、制《孝经》，□□五经，演《易·系辞》，经纬天地，幽赞神明，故特立庙。褒成侯四时来祠，事已即去。庙有礼器，无常人掌领，请置百石卒史一人，典主守庙，春秋飨礼，财出王家钱给犬酒直，须报。谨问太常，祠曹掾冯牟、史郭玄辞对：故事，辟雍礼未行，祠先圣师。侍祠者，孔子子孙，太宰、太祝令各一人，皆备爵。太常丞临祠，河南尹给牛羊豕鸡□□各一，大司农给米祠’。臣愚以为如瑛言，孔子大圣，则象乾坤。为汉制作，先世所尊。祠用众牲，长吏备爵。今欲加宠子孙，敬恭明祀，传于罔极。可许臣请，鲁相为孔子庙置百石卒史一人，掌领礼器，出王家钱给犬酒直，他如故事。臣雄、臣戒愚戆，诚惶诚恐，顿首顿首，死罪死罪。臣稽首以闻。”

制曰：“可”

元嘉三年三月廿七日壬寅奏洛阳宫。

▲汉鲁相乙瑛请置孔庙百石卒史碑

元嘉三年为公元153年，时东汉桓帝在位。在以上内容中，司徒吴雄和司空赵戒联合向皇帝上奏，先引述鲁国相乙瑛设置孔庙百石卒史一人申请的主要内容，然后对申请的事项进行论证，最后提出同意申请的建议。经皇帝批示同意，相关建议上升为国家意志。

汉代实行郡国双轨制，鲁国相为鲁国的行政长官。“鲁前相瑛”，是司徒吴雄和司空赵戒联合上奏时，乙瑛已经调离。百石卒史乃是汉代郡国守相属吏的职务名称。汉代实行行政首长负责制，以职位为中心，申请设置一名守庙百石卒史，实际上就是申请成立孔庙守护机构，在百石卒史之下，鲁国还要配备一定数量的官役，此事属于鲁国相职权范围，不需要申请。乙瑛申请中强调“须报”，说明当时设置百石卒史和出王家钱都要报经中央批准。

从以上碑文可见，汉代增加郡国百石卒史编制可能需要经过如下三个程序：

一是郡国守相向中央公府提出书面申请。司徒吴雄、司空赵戒的奏书中称“鲁前相瑛书言”即是指此。乙瑛在申请中详细说明了增加百石卒史的理由。东汉三公分工开府行政，共为国家行政中枢，太尉掌兵事，司徒掌民事，司空掌水土事，设立掌祭祀事务的孔庙百石卒史属民事，但守庙机构的运作还涉及建吏舍（碑文赞语部分有“鲍君造作百石吏舍”之语），属于水土事，是以鲁相需要向司徒府、司空府共同提出申请。碑文从头至尾未提太尉，可能是因此事与掌兵事的太尉无关之故。鲁相向司徒府、司空府上报申请前，还征求了中央掌祭祀事务的太常寺的意见，并将太常寺的意见一并上报，即碑文中“谨问太常，祠曹掾冯牟、史郭玄辞对”的内容。太常寺祠曹掾冯牟、史郭玄依据以往法规或者惯例提出的意见，也就是“故事”之后的内容，是司徒府和司空府研究论证增编事宜时的重要参考。这与现在成立博物馆、文化馆前要征求文化部门意见的做法基本一致。

二是两公府研究提出拟办意见报皇帝。其中不仅提出同意鲁国设置孔庙百石卒史一人的建议，而且明确了其职责和运作方式，“掌领礼器，出王家钱给犬酒直，他如故事”，这里的“故事”，也就是太常寺出具的意见：“辟雍礼未行，祠先圣师。侍祠者，孔子子孙，太宰、太祝令各一人，皆备爵。太常丞临祠，河南尹给牛羊豕鸡□□各一，大司农给米祠”，这是对祭孔仪礼和财政支持的意见。

三是皇帝批示。“制曰可”，皇帝批示同意公府建议后，两公府建议就成为皇帝诏书的一部分，上升为国家意志。

（二）批复下达部分

元嘉三年三月丙子朔廿七日壬寅，司徒雄、司空戒下鲁相：“承书从事，下当用者。选其年四十以上，经通一艺，杂试通利，能奉弘先圣之礼，为宗所归者。如诏书，书到言。

接到皇帝批示，司徒吴雄和司空赵戒就及时给鲁国相下达了批复。司徒、司空的奏书以个人名义，下达的批复也给鲁相个人，与当代多以机构名义上行或下行文不同。按照汉代的公文规则，下达的批复要将之前上奏并经皇帝批“可”的公文附在后面。为了督促鲁国相使用好这名编制，两公府的批复中还强调了选拔的百石卒史年龄和德才标准。批复的最后，强调“如诏书，书到言”，即要求严格执行诏书的命令，收到批复后还要回报落实情况，以备检查。

（三）批复落实部分

永兴元年六月甲辰朔十八日辛酉，鲁相平、行长史事卞守长擅叩头死罪，敢言之司徒、司空府：“壬寅诏书，为孔子庙置百石卒史一人，掌主礼器，选年四十以上，经通一艺，杂试能奉弘先圣之礼，为宗所归者。平叩头叩头，死罪死罪。谨案文书，守文学掾鲁孔和，师孔宪，户曹史孔览等杂试和，修《春秋严氏》，经通高第，事亲至孝，能奉先圣之礼，为宗所归，除和补名状如牒。平惶恐叩头，死罪死罪上”。

按《后汉书》，元嘉三年夏五月桓帝改年号为“永兴”，“永兴元年”仍为公元153年，即公元153年6月，鲁国相“平”和行鲁国长史事的卞县代理县长“擅”一起上报批复落实情况：经过考察，目前担任鲁国文学掾的孔和符合批复要求的百石卒史年龄和德才标准，已经任命其为孔庙百石卒史。

综上，东汉桓帝时期郡国增加百石卒史编制，要经过提出申请、征求意见、中央公府论证报批、皇帝批准、公府批复、用编单位回报落实情况等程序。

二、对官吏役的编制管理

汉代政府公务人员分为官吏役三类，上引《乙瑛碑》只说明了郡国百石卒史编制审批管理的过程，那么汉王朝对官吏役是否都实行编制管理呢？据史籍记载，汉王朝对于职官实行严格的编制管理，每个职官编制的调整都由皇帝下诏决定，如《汉官仪》：“尚书四员，武帝置，成帝加一为五”；《后汉书·献帝纪》：“初令侍中、给事黄门侍郎员各六人”。增员由皇帝下诏决定，减员也由皇帝下诏决定，如《史记·三王世家》：“亏膳贬乐，损郎员。”“员”是汉代的法律用语，《汉书·尹翁归传》注引师古曰：“员，数也。计其人及日数为功程”，含义与当代的员额编制大体相当，以上引文中的“员”都是指编制数。

职官编制调整一般由大臣提出建议，报皇帝批准。如《汉书·食货志》载汉武帝时大司农桑弘羊“以诸官各自市相争，物以故腾跃，而天下赋输或不偿其僦费，乃请置大农部丞数十人，分部主郡国，……天子以为然而许之”；又如《后汉书·范升传》：“有司请置京氏易博士”。影响重大的，皇帝还要组织大臣集议，如《后汉书·范升传》：“时尚书令韩歆上疏，欲为费氏易、左氏春秋立博士，诏下其议。四年正月，朝公卿、大夫、博士，见于云台。”

汉代吏员编制的调整，一般也要报皇帝下诏决定。前述《乙瑛碑》为一例，《后汉书·王景传》：“帝亲自巡行，诏滨河郡国置河堤员吏”为又一例。东汉太学学生是职官和吏员的后备，增加太学学生员额也需要皇帝批准。如《后汉书·顺帝纪》：“丙辰，以太学新成，试明经下第者补弟子，增甲、乙科员各十人。”

中央机关数量较大的官役编制调整也要报皇帝下诏决定。《汉书·礼乐志》：“丞相孔光、大司空何武奏：‘郊祭乐人员六十二人，给祠南北郊。……竽工员三人，一人可罢。琴工员五人，三人可罢。柱工员二人，一人可罢。……大凡八百二十九人，其三百八十八人不可罢，可领属大乐，其四百四十一人不应经法，或郑、卫之声，皆可罢。’奏可”，是西汉哀帝时丞相孔光和大司空何武对精简乐府官役编制提出建议，报皇帝批准。

以上是对官吏役编制调整的审批管理，汉代官吏役编制的日常管理主要通过行政组织法加以规定，而行政组织法亦由皇帝批准颁布。如对于中央部门，史籍多有记载。《后汉书·百官志》注引《汉官》载太仆寺下属的考工署“员吏百九人”；车府署“员吏二十四人”；未央厩署“员吏七十人，卒驺二十人”，这些记载应都源于当时的行政组织法。郡国属吏的编制，也有专门的行政组织法加以规定，如《史记·萧相国世家》《索隐》：“如淳按：‘律，郡卒史、书佐各十人’”。尹湾汉墓简牍《集簿》和《东海郡吏员簿》中详细记载了西汉晚期东海郡太守府、都尉府和38个属县吏员编制数，这些“员吏”数量很可能是源于行政组织法的规定。为各级朝廷命官配备的官役都有法定的编制员额。《后汉书·舆服志》载：“璅弩车前伍伯，公八人，中二千石、二千石、六百石皆四人，自四百石以下至二百石皆二人。……铃下、侍閤、门蘭、部署、街里走卒，皆有程品，多少随所典领”。伍伯、铃下等都是供官员随身役使的官役，“伍伯”相当于官员的贴身警卫；“铃下”即铃铛之下，官员房内有一根连通外间铃铛的绳子，官员有事就拉绳子，“铃下”随时听候指使。这种拉铃铛以唤人的做法，直到20世纪80年代有的地方还在使用。“皆有程品”说明依行政等级配备的官役有着明确的法律规定，以防官员随意征发，加重百姓负担。

三、小结和思考

综上，汉王朝建立了严格的编制集中统一管理制度，权力高度集中于皇帝。行政组织的官吏役编制一般以行政组织法加以规定，员额编制需要调整的，报皇帝审批，审批过程有着严格的程序。

汉代行政官可以自辟属吏、征发官役，统治一方，拥有很大的人事自主权，楼劲和刘光华将之概括为“逐层承包”制，这与他们在编制管理上基本无权，权力高度集中于皇帝呈现出显明的对比。我们认为，编制集中统一管理制度是与编制本身具有的法定性、稳定性、基础性、根本性特点，以及小农经济条件下皇权专制中央集权统治需要相适应的。

（作者单位：中央编办监督检查司）