中央党校省部级干部进修班课题组

东北振兴与南北融合发展战略的思考

中央党校省部级干部进修班课题组

针对东北地区的经济发展现状和问题，推进区域融合有较大的扩展和发挥的空间。本文试图从区域融合发展的视角，提出以南北融合推动东北振兴的战略构想，必须重视和实施东北地区与京津冀地区、长江经济带、珠三角经济区的融合发展战略，为解决东北发展面临的困境，推动东北振兴提供新的战略思路。

东北振兴；南北融合；战略措施

2014年以来，在内外因素的相互交织作用下，东北地区的经济发展再度呈现减速现象，甚至被称之为“东北塌陷”。东北地区的经济发展重新受到国内外的关注，国家推出新一轮的振兴东北计划。如何更加高效的推动东北振兴，是非常重要而且必须回答的问题。本文围绕东北振兴与其他地区的融合发展提出一些思考。

一、推动东北振兴的南北融合发展理念

针对东北地区的经济发展现状和问题，社会各界提出了一系列的解决思路和具体方案。这些方案的共同特征是，综合运用各种措施提高东北地区的内生发展动力，从而实现持续增长，而对于如何借助于区域外部的力量化解区域内矛盾推动区域发展则关注不足。即使考虑也往往集中于资金、技术和人才支持，或强调区域间的竞争促使区域内生发展动力，较少涉及区域之间的融合发展。目前已有“对接京津冀等经济区构建区域合作新格局”的提法，但如何推进区域融合，还有较大的扩展和发挥的空间。

（一）中国区域经济发展理论与实践的演进

我国的区域经济发展理论演进和实践发展几乎是同步的。总体来看，我国的区域经济发展理论经历了从均衡发展到非均衡发展，再到协调发展的三个阶段。计划经济时期，借鉴苏联生产力布局的经验和模式，我国采用了区域均衡发展战略，其目的是通过指令性计划实现生产力在国土上的均衡分布，实践中以156个重点项目布局和三线建设为代表。区域均衡发展战略在一定程度上缩小了区域差距，但由于片面强调生产力在地域间的均衡分布，违背了各地的比较优势，因此投资效益并不理想，对全国经济增长也产生了负面影响。改革开放后，以邓小平的“先富”与“共富”理论为指导，我国区域经济发展战略相应的由均衡转向非均衡。实践中鼓励和支持珠三角、长三角等东部沿海地区率先发展，随后再向中西部地区扩展的发展顺序。非均衡发展战略由于比较充分地考虑了各个区域的比较优势，因而投资效益显著提升。但是，非均衡发展战略在实际中却加大了区域之间的差距，而且使中西部地区落入“比较利益陷阱”。此后，我国开始实施区域经济协调发展战略，根据各个区域的定位与发展重点，实施相应政策，缩小区域发展差距。这种战略发展思想体现为，东北振兴、西部大开发、中部崛起等一系列区域发展战略的出台。区域协调发展战略体现了中央缩小区域差距的意志，但依然是一种板块式发展思路，主要着眼于区域内部资源的优化与调整，虽然倡导并推动区域内部的融合与一体化进程，但还没有上升到区域之间融合式发展的高度。

（二）“骆驼”理论与南北融合发展理念的提出

上一轮东北振兴战略的实践表明，继续采用板块式区域发展思路难以奏效。在我国区域经济新战略格局下，重新审视东北地区的优劣势与存在的主要问题，秉承“骆驼”理论，以南北融合发展推动东北振兴，不失为一条可取之路。

所谓“骆驼”理论，是在充分考虑东北地区的优劣势和存在问题的基础上，相对于“梯度发展”理论而言的。梯度发展理论强调区域之间的经济发展水平由高到低，形似台阶，先各自发展再到递进式发展，区域间更多表现为纯输出和输入的关系（即“对口帮扶”），是“板块式”发展的典型代表；“骆驼”理论承认区域经济之间存在高低之分，同时强调内部也有差异，形似“驼峰”，因此区域之间可以高低互补，扬长避短，实现共进式发展，区域间更多表现为融合发展的关系。暗含东北地区内具有较大发展潜力，“变瘦的骆驼比马大”。

所谓南北融合发展，是指东北地区要在更大程度上实施开放战略，积极主动向南延伸，扩大与其他区域的交流与合作，把自身的产业优势转化为经济优势，努力补齐发展中的短板，在融合发展中培植新动能，激发新活力，实现新跨越。在实现自身发展的同时，推动整个国民经济发展。也就是说，东北问题已经从区域发展问题，提升到了国家发展的高度。南北融合发展具有以下几个特征：

第一，开放性。南北融合发展理念既重视东北地区自身改革改造，同时更加强调与外部的交流与合作，积极倡导“走出去、请进来”战略，使资源、产业、技术、人才、市场等生产要素在更大的范围内实现优化配置，增强发展能力，提高发展效率。

第二，互补性。如今的东北地区就像一只“瘦骆驼”，原有优势仍在，虽然在总体上落后于东南沿海地区，但是与广大的中西部地区相比还有相当的比较优势。一方面，东北地区要主动向东南沿海学习，将先进的发展经验和要素引进来；另一方面，东北的传统优势在中西部地区有着巨大的施展空间，同时中西部地区也有自己的比较优势，东北地区要以更主动地开放姿态，积极与这些地区寻求合作，优势互补，共同发展。

第三，平等性。南北融合发展是东北地区和其他区域之间，基于比较优势原则建立起来的平等合作关系，是良性互动，而非恶性竞争。

二、以南北融合推动东北振兴的战略构想

中国在未来一段时间将呈现“4大板块＋3大经济支撑带”新区域经济战略框架，即此前形成的东中西部及东北“四大板块”战略，增加“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。在新区域经济战略框架中，东北地区既是一个不可或缺的重要板块，承担着诸多国家层面的战略功能，又对全国经济增长起着重要的支撑作用，其战略地位将更加突出。以南北融合发展理念为理论基础，提出如下推动东北振兴的战略构想：以创新、协调、绿色、开放、共享发展为指导，以国家新区域经济战略布局为依托，以“三型”（引进、转移、互补）发展为主要途径，遵循由近及远、由易到难的原则，推动东北地区与其他区域的融合发展，实现振兴目标。

在南北融合发展当中，东北地区的“引进”主要集中在两个方面：一是“硬”引进，即引进创新平台、产业、人才、技术、资金等，目的在于优化产业结构，推动产业升级；二是“软”引进，即引进管理手段、市场机制、开放观念等，目的在于改善治理方式。与此同时，还包括引进非公经济、混合经济等，改善所有制结构，进而推动体制机制改革。东北地区“转移”的主要是过剩产能当中的优质资源，包括设备、技术、人才等。“互补”则强调区域间取长补短，优势互补，融合共进。

具体来说，实现东北振兴，必须要重视和实施以下三大区域融合发展战略。

（一）东北—京津冀融合发展战略

东北地区与京津冀地域相邻，经济联系密切，尤其是辽宁、京津冀和山东共同组成了环渤海地区。东北地区要充分利用国家实施京津冀协同发展战略的机遇，优先加强与京津冀的融合发展。

相比较东北地区，京津冀地区处于更高的发展位，融合发展的途径应以引进型为主，兼具互补型。从近期看，东北地区要着力推动辽中南城市群与京津冀的联动发展。重点加强大连港与天津港、青岛港之间的合作，携手打造中国北方的国际航运中心。将北京的部分非首都功能引进到辽宁毗邻地区，并强化京津与东北的科技、教育、人才等领域合作。长远发展看，要以京津冀都市圈、山东半岛城市群和辽中南城市群为核心，加强圈群之间的合作与联系，推动环渤海地区实现一体化。在创新合作、基础设施联通、产能转移承接、生态环境联合保护治理等重点领域取得突破。加强在科技研发和成果转化、能源保障、统一市场建设等领域务实合作，建立若干产业合作与创新转化平台。

（二）东北—长江经济带融合发展战略

长江经济带横跨我国东中西三大区域，覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省（市），是横贯东西、打通中国经济东西向动脉的重要引擎，是东北地区融合发展的重要对象。由于长江经济带横贯东西，跨度较大，涵盖的省份经济发展程度差异也较大，因此按照经济发展程度划分为两大子区域。

东北—长三角融合发展战略。长三角地区经济发达，与东北地区相比处于更高的发展位，融合发展的途径以引进型为主。将大城市功能疏解的战略性新兴产业、现代服务业、文化旅游教育和传统产业优化升级等引进到大连等区域中心城市。强化上海与东北地区在制造业、服务业的合作与交流，逐步引进先进的管理经验、技术手段及创新产业平台。

东北—长江中游、西南地区融合发展战略。该区域与东北地区相比大致处于相同或较低的发展位，融合发展的途径以转移型为主，兼具互补型。鼓励东北地区汽车工业、机械制造业、生物科技产业、生物制药产业、军工业、森林工业、能源产业、现代农业等产业采用整体转移、部分转移以及股份合作等方式，将机械设备、技术力量和劳动力转移到长江中游、西南地区。通过建立区域间合作平台，开拓国内和境外市场（东南亚等）。加强资源型产业合作，在旅游、康养、生物科技等领域建立紧密型和一体化合作关系。

（三）东北—珠三角（升级版）经济区融合发展战略

该区域比东北地区处于较高发展位，融合发展的途径以引进型为主，兼具互补型。加快推进东北地区重点产业园区基础设施建设，搭建合作平台，打造东北—珠三角地区产业转移示范区。通过直接引进或者建立技术转移联盟等机制，推动部分城市作为产业转移重点承接地，重点引进珠三角地区的创新产业、创新人才和管理人才、发展观念以及管理理念等。加强与广西特色优势产业的合作，发挥汽车、机械、石化、有色金属等行业的技术、装备和人才优势，采用合适的方式实现部分产能的区际转移。加强与西江珠三角旅游联盟战略合作，提升旅游联盟的层次，适时建立西江—东北旅游联盟。

三、以南北融合发展推动东北振兴的战略措施

以南北融合发展推动东北振兴，要求东北地区继续立足自身，深化改革，优化结构，更新观念，提升内生发展动力。同时，还需要中央政府和地方政府明确战略，制定政策，企业间建立市场化合作机制，保证北南融合发展落到实处。

第一，建立区域规划对接融合机制。规划先行，谋定后动。区域融合发展是一个系统工程，也是一项新的探索，因此更加需要使用规划手段进行协调管理。但是，区域融合发展又是一个相对松散的合作机制，不可能制定专门的发展规划，只能通过建立有效的区域规划对接融合机制加以解决。建议在国家层面由发改委牵头，各有关部门参与建立区域规划对接协调机构，推进区域间各类规划的相互协调、相互衔接、相互融合。

第二，优化产业结构。首先，改变东北地区以工业为主的经济格局。一方面，化解工业落后产能，特别是对于一些长期亏损的企业要允许其破产重组，尽快退出市场。另一方面，继续加大对第三产业的扶持力度，鼓励第三产业发展壮大。其次，改变东北地区以重为主的工业格局。仔细研究、认真分类，对于其中关系国家安全和符合东北地区比较优势的企业，要继续鼓励和支持其不断做大做强。而对于在东北地区难以为继，但同时具有一定技术优势、装备优势、人才优势的企业和产能，则要鼓励和支持其实施产能转移，依托区域融合发展机制，适时向长江经济带、泛珠江经济带转移，并且积极利用一带一路战略，寻找国际空间。而对于已经完全丧失市场空间的企业应实施破产战略。在产能转移过程中，要建立政府服务和市场运作相结合的转出和承接机制，政府搭台，企业唱戏，政府要安排专项资金予以支持。同时要特别注重对下岗失业人员的就业安置，可以参照日本处理此类问题的做法，给予下岗安置人员适当补贴。再次，优化企业所有制结构。大力提高非公经济份额，切实放松对非公经济发展设置的种种不合理限制，给非公经济发展同等的机会和空间。

第三，活化体制机制。这一点在东北地区显得尤为重要，通过活化体制机制，为“引进来”创造更好的政策环境。政府对于市场管得太多、管得太细、管得太死的状况必须得到纠正。这就要求东北地区以壮士断腕的决心，推动内部自我改革、自我完善。着力廓清政府和市场的关系，从发挥市场要素配置资源主体地位的要求出发，进一步转换政府职能，使有为的政府和有效的市场有机结合起来。减少政府对于正常市场经济活动的不当干预，主要职能转向保护合法产权、维护市场竞争方面，强化政府社会管理和提供公共服务的职能。从优化政府和微观主体的关系、提高企业竞争力的角度，进一步加快国有企业改革，推动政企分开、社企分开，减少企业的体制性负担，建立起符合市场经济要求的现代企业制度。另一方面，进一步放开市场，鼓励并壮大民营经济，特别是通过引进外部资本发展非公经济和混合经济，倒逼体制机制改革。

第四，建立和完善创新体系。东北地区各级政府要通过建立创新产业园区等方式，搭建创新平台，建立适应区域融合发展的创新体系。在东北与发达区域间建立创新产业合作机制，如技术转移联盟，引进创新企业、技术和人才，实现在利益共享中共同发展。创造有利的创新环境，为企业、个人和其他创新主体建立起有效的创新激励机制。切实重视创新人才的培养和引进，创新人才是实施创新活动的主体，大量人才外流造成东北地区的创新后劲不足，因此要花大力气遏制这种趋势。积极引进东北地区急需的创新人才，政府要在生活、住房、薪酬、子女就学等方面提供优惠待遇。

第五，建立市场融合机制。这一点东北地区表现的比较突出。时至今日，我国的市场经济体制依然很不完善，特别是土地、资本和劳动力等要素市场分割问题比较严重。以建立区域融合发展机制为契机，在区域内部建立和完善统一、开放、竞争、有序的市场体系，引导资金、劳动力和产能等生产要素在区域内自由流动。探索建立跨区域的统一市场机制，东北地区要率先垂范，积极主动地放松市场的进入管制，对待区外的产品和服务一视同仁，不设置歧视性的准入条件和收费项目，不对本地的产品和劳务变相提供违背市场公平原则的不合理保护。以东北—西南地区间的市场融合作为突破，通过建立旅游统一市场，推动旅游资源、客源及季节性紧密型融合；通过东北产能向西南区转移，开拓东南亚市场，推进东北产能“走出去”战略。

第六，建立区域间生态效益补偿机制。东北地区既是我国自然资源富集区，又是重要生态屏障区，在维护全国特别是京津冀生态安全方面发挥着举足轻重的作用。因此，要研究制定针对东北地区的相关生态补偿政策，提出各类生态补偿问题的优先次序及实施步骤，在一些领域重点突破。目前的生态补偿机制通过中央财政转移支付的方式进行，部分弥补了东北地区保护生态的机会成本，但是无论是在补偿力度还是补偿的可持续性方面都难以令人满意。因此，要积极推动建立横向生态补偿机制，建立并完善京津冀地区对东北地区的生态补偿模式。

（课题组组长：刘东生；课题组成员：金振吉、张效廉、王承才、罗黎辉、苏志佳）

责任编辑：李冬叶

朱时华·书法作品