吴雪娇

江西理工大学文法学院，江西 赣州 341000

地方人大主导立法问题及对策研究

吴雪娇*

江西理工大学文法学院，江西 赣州 341000

自我国立法法于2015年修改以来，地方人大及其常委会积极适应新常态，为充分发挥人大在立法工作中的主导作用进行了一些积极的实践和探索，但仍存在着立法规划统筹不够，立法起草介入不足，立法质量不高评估机制欠缺等一些问题。对此应当统筹规划，深化法规立项机制；规范提前介入起草的程序和方式；加强审议，建立有效评估过滤机制。

地方人大；立法；问题；对策

一、地方人大主导立法的问题

(一)立法规划统筹不够

从地方法规划层面看，地方立法项目绝大部分来源于政府及其职能部门，立法工作对政府依赖程度高，规划欠缺统筹。作为立法主体的人大和人大代表提出议案进入立法程序的非常少，有也是极个别。立法建议收集渠道不畅，立法过程基本局限在人大与政府之间，人民群众参与立法的途径还不够多样，渠道还不够便民、灵活，参与形式尚未规范化、制度化、法律化，尽管也采取公开征集等方式，但实际效果并不理想。

(二)立法起草介入不足

长期以来，法规起草一般都遵循“谁主管、谁负责、谁起草”的模式，涉及政府职能的法规主要由行政部门起草，政府部门起草法规虽然能调动其参与立法的积极性，有利于发挥其熟悉行政管理和专业的长处，但其局限性也很明显。比如部分利益法制化，征求意见的范围过于狭窄，相关部门之间职责权限划分不清楚等一些问题。

(三)立法质量不高，评估机制欠缺

由于政府起草部门自身的局限性，对法规草案涉及的权利与义务的调研和论证往往不够深入，一些法规草案的基础比较差，“利己主义”倾向过重。一些重大制度设计不合理，体例结构不规范，以致法规草案存在“先天不足”的硬伤，人大常委会在修改和审议时也只能“修修补补”，难以做出颠覆性的修改。从法规修改、废止方面看。随着经济社会的发展变化，有的法规已不能适应新的形势和要求；有的上位法作了重大修改或者废止，地方法规没有及时做出相应调整，导致法规与上位法严重抵触，这类陈旧的法规应该通过建立立法评估机制推动“改、废”，维护法律权威。

二、完善地方人大主导立法的路径

(一)统筹规划，深化法规立项机制

法规立项是立法决策的前提，决定立法的价值取向和立法功能的发挥。加强法规项目的统筹安排，变被动“等米下锅”为主动“选米下锅”，是发挥人大立法主导作用的基础环节。从当前立法的实际来看，一是要建立人大代表议案转化推动机制。充分尊重人大代表的主体地位，在召开人大会议期间充分听取人大代表的意见、建议，在日常工作中建立人大代表履职服务平台，建立常态化的意见、建议收集机制；二是要建立横向和纵向相结合的意见收集机制，横向上要有重点的召开经济、文化、社会管理、农业、法制等各个领域的部门座谈会、专家座谈会，化解分歧、达成共识、形成合力，纵向上要主动听取下级基层党委、人大、政府的意见建议，充分调动地方积极性；三是要建立公众参与的开放式立项机制，一方面听取专家学者的意见，委托社会团体、研究机构参与，对立法项目进行筛选、把关，另一方面不断拓展人民群众有序参与立法的途径，公开征集立法项目的意见、建议，及时回应和反映公众的期待。

(二)规范提前介入起草的程序和方式

法规起草是地方立法的关键性环节，发挥地方人大对立法工作的主导作用，必须高度重视法规的起草工作，建立公开、透明、开放、多元的法规草案起草机制。地方人大应着力在四个方面发挥作用：在工作推动方面，提前了解起草过程中遇到的问题和难点，推动立法工作顺利开展；在合法性方面严格把关，对不合法的内容及时提出纠正性意见；在合理性方面参与研究讨论，但不宜发表决断性意见；在表述准确性方面提出指导性意见。①

不论是地方人大自主起草，还是政府起草或是委托专家起草，都应该紧密结合地方人大作为立法工作者对熟悉立法业务的优势，政府部门作为实际工作者了解实际情况的优势和专家学者所具有的专业优势，形成人大组织，部门配合，专家参与的法规起草机制，吸收各方面智慧，共同做好法规起草工作。

(三)加强审议，建立有效评估过滤机制

审议环节是人大发挥主导作用的集中体现。在审议阶段，一要进一步完善法规解读制度。二是建立和完善常态化的立法听证工作机制。三是要建立法规审议前的评估机制。四是要建立立法后的评估机制。结合立法工作实际，每年应当选择社会关注度高、各界认识存在分歧的地方性法规进行评估，对其是否符合立法质量标准、颁布实施后产生的社会总体效果是否符合立法预期目的进行全面、系统、客观的评价。通过立法后评估，可以发现具体法规中存在的问题，及时进行修改完善，同时又有利于研究总结立法工作中存在的一些共性问题，以便更好的指导今后的立法工作实践。

总之，笔者认为，强调地方人大在立法工作中的主导作用，并非要求地方人大在立法工作中全盘包揽，而是要重点掌控全局、积极协调、加强组织，使整个立法活动准确反映经济社会发展规律，更好发挥立法的引领和推动作用。

[注 释]

①上海人大工作研究会第一研究小组课题组.关于地方人大及其常委会在立法工作中主导作用的研究报告[J].上海人大，2016(6)：41.

吴雪娇，江西理工大学文法学院，2015级民商法专业法学硕士，研究方向：民商法。

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