刘世敏

1.大竹县人民政府法制办公室，四川 大竹 635100；2.大竹县行政执法培训中心，四川 大竹 635100

基层政府社区警务的调解职能研究

刘世敏1，2*

1.大竹县人民政府法制办公室，四川 大竹 635100；2.大竹县行政执法培训中心，四川 大竹 635100

社区警务工作包含调解功能，上级公安机关的领导为其提供了组织保障，我国重视基层调解的历史传统为其提供了深厚积淀。基层社区矛盾纠纷具有多发性、地域性、易导致极端事件等特点，明确这些规律，便于社区警务工作人员对症下药，提高纠纷调解效能。社区警务工作存在调解执行度、资源有限、模式与理念等局部问题，有待进一步完善。为此，必须加大社区警务对口支援力度，加强相关基础建设，以便更好发挥社区警务工作的调解功能。

基层政府；社区警务；和谐社会；矛盾纠纷；大调解

自从党的十六届六中全会召开以来，构建“和谐社会”、“和谐社区”成为许多地方工作的重点推进方向。和谐社会的基本特征之一就是民主法治，而十八届四中全会更是高举依法治国的伟大旗帜，更加细致入微地将“民主法治”理念贯彻到关系我国国民社会经济与文化发展的各个方面。基层作为社会发展的基石，是检验法治文明实现程度的重要风向标，因此党和国家历来重视基层社区法治工作，近年来发生在基层的个别极端事件更是凸显了基层社会治安综合治理的重要性。为将矛盾化解在萌芽状态，防止事态扩大而地区稳定，党中央适时提出了“大调解”理念，特别赋予了基层公安机关在防范与化解人民群众内部矛盾方面的重要使命，而社区警务工作自身所具备的独特优势，又便于“大调解”理念在基层社区的有贯彻。可以说，社区警务工作的基本价值取向与中央“大调解”理念具备一致性，我们必须在实践中丰富和发展社区警务工作的方式方法，提高服务品质，争取让人民群众在每件社区警务工作中都能感受到民主法治与公平正义。

一、基层社区警务工作的人民矛盾调解功能初探

(一)社区警务工作的双层含义

“社区警务”一词源自西方警察学体系，一般认为其具备双层含义。首先，社区警务是一种理念，属于思想意识范畴，内涵较宽；其次，它还是一种战略决策，指的是抽象警务工作理念的实践化操作途径。无论从理念层面，还是从实践层面而言，社区警务工作的重点内容都应包括基层矛盾调解，力争以一种相对柔性而灵活务实的手段将民间矛盾消灭在较小而可控范围内。

(二)社区警务工作包含纠纷解决事宜

在我国，公安机关同时具备行政与司法双重功能。司法功能主要通过与法院、检察院等等司法机关分工合作预防与打击刑事犯罪来实现，而其行政功能的内容比较灵活、丰富与多元，越来越多地通过柔性手段实现，例如设立社区警务工作室，以点带面，有效辐射一定地域范围内的人民群众，方便解决他们的户口办理、遗失物挂失与领取等常见问题，更为重要的是，社区警务工作属于上级公安机关的一线排头兵，承担着为上级机关分担工作压力的重要职责，而且社区警务工作还是整体公安工作的一扇窗，群众可以通过对社区警务工作的评判来实现对一个地区公安工作的大概认识，所以各地都比较重视社区警务建设。鉴于硬性解决问题的高成本性与后遗症效应，很多基层警务工作室都把低成本、高效率视为解决问题的重要价值取向，而调解就是及时而有效地化解民间纠纷、保障社区秩序的主要手段。党中央以及省市负责人多次强调并重视社区警务，习总书记在浙江工作期间就表示：“只有切实加强基层组织建设，才能切实把不稳定因素化解在基层”，社区警务工作室就是基层组织的典型代表之一。

英国警务专家约翰·阿德森认为：社区警务的重要价值在于“能充分调动社区公众的治安责任感和积极参与感”。笔者认为基层民众参与社会治安综合治理的重要方式不仅有举报犯罪线索，还包括自身及其矛盾对立主体主动参与由社区警务工作者居中斡旋的三方解纷格局。所以从广义角度来看，调解民间纠纷是社区警务工作“参与性”的重要体现。

(三)我国社区纠纷解决工作的历史传承

我国历来重视社会治安综合治理，并将调解工作视为解决社会问题的最佳途径之一。纵观我国历朝历代，民间纠纷的调解途径主要有以下几点：第一，家族内部调解，往往通过同一尊姓内部较有威望的族长、家长来实现。第二，街坊邻里好友协助调解，多适用发生在邻里之间的纠纷，这在今天看来更多属于“相邻关系”的范畴。第三，基层政府及相关社区组织调解。例如有史书载：“起衅甚微，故着饬差协同乡保查明理处复夺，毋轻涉讼。”表明古代民间纠纷的重要解决途径之一就是依靠政府小吏、以乡老为代表的基层社区力量来解决。良好的历史基础与经验、文化积淀，为当代我国的社区工作提供了重要参考。

二、基层社区矛盾纠纷的特点

社区通常包括城市社区与农村社区两种形态，而无论在城市还是乡村，人民群众之间的矛盾纠纷都主要集中在家庭矛盾、邻里关系、公共秩序等方面。

(一)社区民间纠纷具有多发性

社区是人类聚居与生存的主要单位，绝大多数人都主要在特定社区内度过。社区生活本质就是特定人群以一定公共资源为基础的集体生活，所以因资源分配问题，以及人际交往细节问题而产生矛盾纠纷的概率较大。通常而言，农村社区矛盾纠纷主要围绕相邻关系以及传统文化习俗而展开，比如因通风采光排水等问题以及婚丧习俗等问题引发的矛盾纠纷，就属于社区警务工作经常要解决的难题。

(二)社区矛盾纠纷是一些极端事件的导火索

社区矛盾纠纷往往都起因于小事，但如果矛盾争执各方互不相让，而且负面情绪相交，则往往容易导致矛盾冲突升级为重特大恶性事件。最近几年，发生农村的因夫妻不和而酿成的灭门惨剧引发了社会各界的高度关注。例如安徽省凤台县的一起灭门惨案骇人听闻，一名51岁的父亲残忍杀害小儿子一家四口。倘若社区工作者能尽早发现类似矛盾争执的苗头并早做工作，估计类似惨剧便不会轻易上演。

(三)社区矛盾纠纷具有地域性

民间纠纷最常见的导火索为经济利益冲突，而不同地区的经济、文化特征都有一定差异，这就决定了社区矛盾纠纷也具有一定的地域性，比如城乡结合部，可能因拆迁、房租等问题引发的社区纠纷较多，矿区围绕矿产资源的社区矛盾较多，海滨地带可能发生农户之间因渔业资源或浅滩分配问题而产生的矛盾纠纷等。

(四)社区矛盾纠纷具备群策群力的解决能力

中华文化是中庸文化、和谐文化，社区矛盾纠纷主体往往并不希望事态扩大，而倾向于低调解决。以交通事故为例，有媒体调研统计，交通事故发生后，矛盾纠纷双方首先倾向给“熟人”打电话，这些“熟人”既可能是地方官员，还可能是亲朋好友、街坊邻里，甚至专家，其次才找交警队。特别是在基层生态环境下，发生矛盾后，找熟人谈心、评理与撮合解决，是绝大多数社区居民的首选。与基层群众联系密切的社区警务工作人员自然也往往在矛盾纠纷主体所言的“熟人”之列，相应地解纷工作就具备社会心理文化基础。

三、基层社区警务工作在民间调解方面的优势

首先，社区警务工作室从属于上级公安机关，前者是后者的有机组成部分，后者为前者提供强大的组织保障。社区警务制度的目的是弥补基层警力的不足，其组成人员一般并无独立的执法权，而只有辅助配合上级公安部门的义务，上级公安机关为社区警务提供了组织保障，涉及人员、技术、资质等方面。在社区警务工作人员调解过程中，如果遇到权限、资质、经验、法律与政策等困惑时，还可通过向上级公安部门汇报的方式获得后者的组织支持。

其次，社区警务工作室具备信息集散与基层政府、社会团体、上级部门等单位的沟通协调功能，属于联通各方的办事神经中枢。社区警务不单纯以解决治安问题为己任，而是服务一方的全能办事机构，村民或城镇居民除了可以在社区警务工作室完成户籍申办等本属于公安机关权责范围内的事，还可以获取养老等方面的必要快捷办事信息，及时社区警务工作室自身解决不了的问题，也可联络乡镇政府相关办事机构，从而发挥了神经中枢的作用，践行了“人民公安为人民”的使命，营造了警民一家亲的良好氛围。调解工作的成效如何，群众是否乐意找社区警务工作室调解，在很大程度上取决于基层干群关系、警民关系的融洽程度，基层社区警务工作者一般直接来源于地方群众，具有良好的口碑与声望，与各级党政机关都能保持畅通联络，这就便于基层群众及时表达自己的关切，就各方矛盾争议充分畅谈自身看法，从而便于工作人员明确各方矛盾争议焦点以对症下药，尽可能彻底解决各方纠纷。

再次，社区警务工作具备良好的历史积淀与实践基础，与后期提出的大调解思想具备一脉相承性。党和政府历来重视基层群众的呼声，早在革命根据地时期就重视军民、干群关系，诞生于根据地的马锡武司法方式，就是司法干部密切联系群众的典型代表。长期的历史积淀使当代社区警务工作具备深厚的历史积淀，群众基础扎实。

最后，社区警务工作的内容决定了工作人员对基层矛盾纠纷的规律、特点有比较充分的认识，便于寻找矛盾纠纷的结症所在，而广泛的人际关系网可以帮助工作人员充分动员矛盾纠纷各方亲友邻里等参与解纷过程，提高解决问题的效能，也便于各方监督与巩固调解效果。

四、基层社区警务工作在调解方面的问题与完善建议

第一，法律效力与执行力度尚存商榷之处。在我国的调解工作格局中，存在法定调解与人民调解两类形式，法定调解多集中于法院办案过程中，人民调解则形式比较灵活，居委会、村委会、妇联、街坊邻里、工会等都可能成为人民调解的主体。从定位角度讲，社区警务工作室并不具备类似于法院所掌握的法定调解功能，而一般属于民间调解的范畴。民间调解具有自愿性，调解结果不具备强制执行力，调解双方对结果不满的，可以选择起诉。由于定位于人民调解，所以社区警务工作人员扮演的角色更多有“和事老”的味道，假如当事人反悔，则调解工作可能前功尽弃。为了有效缓解社区警务工作调解功能强制力较差的问题，有些地方开始试验将社区警务调解结果与法院对接，凡是不执行社区警务工作室调解结果的，均可以具状向法院申请强制执行，这就有效保障了社区警务调解结果的可执行性，也保障了社区警务工作的权威。

第二，调解所需的资源投入局限。同其他公共资源一样，社区警务工作室及其人员与设施配备都存在不同程度的稀缺性，个别地区因经济社会发展水平局限而无法设立足够的社区警务工作室，或虽然存在相关基础设施，但人员配备情况不容乐观，这就在一定程度上造成了社区警务工作缺口，从而不方便基层群众矛盾纠纷的调解事宜。这就启发我们要将公共资源向社区警务工作倾斜，加大老少边穷地区对口支援，将贫困地区的社区警务工作室变成普法、扫盲与沟通社会各界的纽带，最大限度发挥政府对人民群众的一站式灵活服务能力，应积极培养熟悉地方情况的本土社区警务工作人员，改善他们的待遇，提供社区警务工作者的工作积极性。

第三，调解理念与模式单调。一些社区警务工作人员处于绩效考虑，将协助上级公安机关破案列为工作的首要位置，重刑事犯罪而情民事工作的惯性思维客观存在，这就影响了工作人员调解的积极性、主动性。因此个别社区警务工作人员应调整工作理念，变被动调解为主动调解，除了积极查找破案线索辅助上级立功以外，还应主动深入群众，经常走家串户，洞察群众疾苦，尽量在排查中找出矛盾的苗头，将矛盾化解在萌芽状态，从而以最低的成本为社会治安综合治理工作奠定基层维稳基础。

五、结语

社区警务工作中的调解功能与最近几年提出的“大调解”理念具备一致性，前者是后者的具体表现形态，后者是前者的政策与理念指导。通过调解功能的有效实现，社区警务工作室在防范与化解基层社区矛盾纠纷，保障一方安宁，协助上级公安机关抓好社会治安综合治理等方面具有重要地位。应继承和发展源自我国古代的“以和为贵”、“重视调解”优良传统，加强基层特别是中西部老少边穷地区的社区警务制度建设，发挥社区警务工作的调解优势，实现法定调解与人民调解的全方位、多层次互动，从而为法治中国奠定良好的社区安定基础。

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刘世敏(1988-)，女，汉族，四川达州人，硕士研究生，大竹县人民政府法制办公室，办事员，主要从事行政法，民商法等方面研究。

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