司法责任制背景下检察业务管理模式的反思与优化

2017-01-25蒋文军王安胜

中国检察官 2017年17期

关键词：评查业务管理责任制

●蒋文军王安胜/文

●蒋文军*王安胜**/文

目前，检察业务管理呈现出管理基点的控制性、管理程序的繁琐性、管理方式的单一性及管理重心的偏颇性等特点，且存在实际履职中职责不明晰、人员素质不匹配、科技运用不足等问题。为实现司法责任制下检察业务管理的目标，亟需提出化解上述问题的对策。

司法责任制检察业务管理目标

一、司法责任制下检察官主体地位和检察业务管理

司法实践中，常常出现下列情形：以监督制约、业务管理为由介入司法而实质形成行政权力干预司法的现象；检察业务管理中一些不合时宜的制度给检察官造成负累与压力，挫伤了检察官的积极性与自信心；检察业务管理部门自身履职不当、机制不健全导致检察业务管理效能低下。或许有人会认为，检察业务管理与司法责任制的“去行政化”是相冲突的。我们认为，尽管司法责任制的一项内容是“去行政化”，这并不意味着司法与行政能够完全脱离，在我国这样一个单一制的国家结构下，在以官僚化和科层制为总体特征的国家权力结构中，作为整个国家机器一部分的检察系统不可能逃脱行政化色彩的侵泌。［1］而且检察机关的部分职能本身就具有行政属性，完全“去行政化”的司法责任制与检察司法的自身规律不相符合，当前的实际也证明检察机关需要进行检察业务管理，而不论其是否具有行政的形式。

司法责任制下检察官具有办案的主体地位，然而近年来检察人员的违法违纪并没有随着司法责任制的推行而有所减少，反而呈现增加趋势。据统计，2013年立案查办违法违纪检察人员210人，其中移送追究刑事责任26人，同比分别上升26.2%和13%；2014年立案查处违纪违法检察人员404人，同比上升86.2%；2015年查处违纪违法检察人员465人，同比上升15.1%；2016年查处违纪违法检察人员474人，严肃追究121名领导干部失职失察责任。［2］

司法责任制的推行是为了提高办案质效，实现司法的公正。如果作为检察工作生命线的案件质量在司法责任制的推行下没有起色，那显然未达到司法责任制改革应具有的效果。我们认为，司法责任制下不仅需要检察业务管理，更需要加强检察业务管理，事实上这本来也是深化司法体制改革的必然要求。2015年9月，最高人民检察院出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），在“构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责”的工作目标和“坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合”的基本原则下，通过“健全检察管理与监督机制”一章初步确立以院领导、部门负责人、案件管理部门为主体，以流程管理、质量管理、业绩评价、责任追究等为方式的管理格局。

概言之，就当前的内外环境而言，检察机关推行司法责任制不能完全脱离行政的藩篱，然毕竟检察机关作为司法机关，其权力运行不能完全按照行政机关的架构，其要实现司法公正，实现检察官的办案主体地位，必定的路径是适度“去行政化”下加强检察管理。通过构建合理的制度来规范与整合检察行为，最大限度实现检察管理与检察官办案主体地位的平衡，无疑是一种可期待且能实现的内部治理措施。

二、检察业务管理的目标和限度

“检察管理从本质上属于司法管理的一种，伴随着检察制度的产生而出现，是现代社会职能进一步分化、细化的产物，也是从根本上保障检察机关正确适用法律、依法开展业务活动的基本途径和重要手段，主要包括检察业务管理、检察人事管理和检察行政管理等内容。”［3］显然，检察业务管理权限来源于检察权，是检察权细化的产物，具体而言是办案权细化的产物。《意见》将办案权整体归于检察长，检察官行使的独立办案决定权，分管院领导、部门负责人行使的案件审核权，综合业务管理部门行使的监督权均来源于检察长的授权。即检察业务管理权与检察官的办案决定权来源具有同质性，二者共同归属于整体的检察权，故而“建立科学完善的案件管理制度，从微观上看，是为了提升案件质量，规范执法活动并解决实践中所面临的问题，比如，案件线索管理不规范，案件质量管理未形成体系，案件质量监督管理不到位等。从中观上看，是为了有效实现检察机关是‘国家的法律监督机关’的宪法定位。构建案件管理机制，是新时期加强权力的监督制约，尤其是检察机关内部法律监督，防止检察权滥用的必需；也是强化检察机关案件质量监控评价，积极推进检察工作一体化的创新要求。从宏观上看，服务于刑事诉讼程序，更好地促进刑事诉讼程序控制犯罪、保障人权目的的实现，才是建立科学完善的案件管理制度的最终和根本目的。”［4］

检察业务管理的优化可以促进检察权的行使，促进检察职能的实现。从《意见》中，我们大体可以归纳检察业务管理权的内容如下：监督检察官是否在其非授权范围内独立决定案件；监督检察官在授权范围内办理案件是否符合规范化要求、程序性要求；监督检察官在授权范围内案件的决定是否确有错误；协助完成检察官办案决定权外处理的部分事项；监督分析检察官办案的整体情况为检察长提供决策辅助。具体而言，就是“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查”的个案管理，“统计分析、综合考评”的类案管理，“调查研究、法律适用”的宏观指导管理。

检察业务管理必只能是在遵循检察规律下方能实现优化。首先，必须依法管理。其既然是来源于检察长的授权，来源于法律的规定，则其任何管理均不得违背法律，不得超越法律的规定。只有严格遵循法律，才能保障检察官独立办案决定权始终是在法治的轨道内运行；其次，必须注重过程监督的程序化。2016年7月，最高人民检察院出台的《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》明确规定：“在流程监控过程中，重点是对办案的程序性问题进行监督、管理，如果发现办案部门的实体处理有明显错误或者有可能引起严重后果的，可以通过提醒办案部门或报告检察长等途径进行监督纠正”；再次，必须注重监督管理的方式。检察业务管理作为司法管理权，其采取的方式必然不能为强制性手段。比如检察官未及时履行一些程序性权利，管理者只能进行提示；最后，必须注重监督管理的整体性。不能落入仅监督个案的窠臼，没有宏观的分析研判就无法为检察长决策提供参谋。

三、检察业务管理的现状问题分析

通过对实践的调查分析、各种经验性材料的梳理，我们认为检察业务管理还存在不足。

（一）检察业务管理基点仍基于控制性思维

司法实践中，业务管理奉行的更多是行政化的上下理念、控制行为，对案件的监督管理异化为全面把控和监控。以流程管理为例，其本质应是保障办案主体能够正确履行职责，保证当事人的合法权益不受侵害，从程序上防止司法的不公正。我们的管理方式是将案件处理过程分解为若干阶段，再把每个阶段细化为若干节点，并对每个阶段与节点配置固定时限，然后通过统一业务应用系统对案件的整个处理过程进行管理。毫无疑问，这种方式可以对程序的规范起到促进作用，但我们的管理是以牺牲检察官的主体地位与程序自由为代价的，“人”仍然是被管理的对象而不是办案决定的主体。

（二）检察业务管理的程序设计过于繁杂

“全程管理、动态监督”既是案件管理模式的主要内容，也是案件集中管理机构的主要职能和任务。“全程管理、动态监督”所奉行的是案件流转到哪里，监督制约就延伸到哪里，这有助于规范检察行为。但纳入管理的节点越多，承办人需要承担的事务越多。目前，对检察官司法活动进行监督，共细化了九十余项监督内容，设计上百个程序节点，近八十个监控点。另外，案件材料装订不规范、文书格式、内容等有错漏等情形，要求检察官完善后才予以接收或送达案件，这些事项是否需要纳入监控，究竟是属于辅助性管理内容还是监督性质的内容都值得认真探讨。只是在当下境地，纳入的监控点越多，对检察官办案主体地位的影响可能会越加严重。因为“据笔者调研，实行员额制后许多部门的办事效率不同程度地降低了，‘案多人少’的矛盾更加突出。因为划分员额以后，检察官人少了，但是需要他亲自处理的事务相对多了（以前是多人分担的），而许多事务只有他才有权处理，助理无法代替他工作，所以入额的检察官的工作强度明显加大，而助理的作用又发挥不出来，造成人力资源浪费。”［5］

（三）检察业务管理的方式依赖于数据化

《意见》规定了流程管理、质量管理、业绩评价的管理格局，应该说三者是并重的，而现实中弥漫着以业绩评价为中心的趋向，因为业绩评价与检察官的实质利益直接挂钩，对其的触动强制最大。而一旦与业绩评价相关，则监督管理方式就不得不数据化。比如案件质量评查查出问题多少处，需要扣分多少；流程监控中发出监控通知书多少份，整改多少处。整体的做法就是“套用一串高深的数学公式，得出一个僵化的指标数值”，再用这个数据去评价检察官。数据化管理看起来似乎颇得“现代化”管理之神韵，但问题在于，检察办案活动是一种高度智能化且包含广泛政策与价值目标实现的活动，很难完全用数据进行准确测量与评价，即使能够客观测量的部分，往往也只能显示职能是否被充分执行，而无法表明执行的真正价值。［6］何况，有些数值指标的设置并不合理，比如案件质量评查所显示的不规范数，并不能反映每个不规范行为是否等质。事实上，实践中就存在案件评查主体不同而结果不同的状况。

（四）检察业务管理的重心侧重于个案

业务管理既有对个案的流程、效率与质量的管理也有对案件整体态势的分析把握。基于业绩评价的数据化，对于个案的流程管理、案件评查实属必要，然而对于评查结果的运用乃至于评查的综合分析等却并不明显，多数时候《案件质量分析报告》《统计报告》等基本流于形式，要么数据分析成果应用不明显，要么停留在数据统计层面，只起到数据提供的作用，而服务领导决策与宏观调控的职能基本忽视，实质意义不大。

（五）检察业务管理权限的认识不清晰

检察业务管理并不如其他业务条线职责明显，具有综合性、管理性，导致有些本不属于其权限范围内的事项也由其行使。比如综合性材料的起草，宣传、信息撰写等。一方面，这样会进一步加剧检察业务管理与检察官办案主体的冲突。比如，在做综合性业务时管理机构难免会要求检察官提供信息、配合开展活动等，这势必会影响业务工作而造成检察官无形的对立情绪，不利于检察业务管理工作的开展。另一方面，会导致检察业务管理的主业履行不到位，流程管理不能实现常态化、全面化。此外，案件质量评查工作未能形成制度化，既没有专门的评查人员也没有定时、定量评查的制度，导致案件评查成为一项常在做但效果不明显的工作，出现一些年年评查年年发现却始终未能整改的问题。

（六）检察业务管理人才的缺乏

在人员分类改革中，很多优秀人才都入额成为办案部门检察官或者是作为办案部门的检察官助理，业务管理机构严格控制员额，入额人员少，甚至有些机构只有一个员额，在综合业务管理任务如此繁重的境地下，存在“事多人少”或优秀人才少的现象。而通过上文分析，我们知道业务管理与办案具有同质性，如果没有办案经验其管理很难取得检察官的认同。这就需要由优秀的人才从事业务管理工作，但员额选任条件的限制、管理部门入额数额的限制都影响了业务管理职能的发挥，甚至还存在留在业务管理部门的人员欲进入办案部门的现象。

（七）检察业务管理信息化手段仍需提高

检察业务管理是以信息化技术为主要依托的，然信息化技术的运用并不是一蹴而就的。以统一业务应用系统而言，运行以来虽经数次升级，但无论是在监控功能还是统计功能上依然有所欠缺，即便是在最能够体现程序性的流程监控上也存在不能自动提示、预警的缺陷，存在流程监控后检察官无从反馈的状况。况且，科技的高效规范运行依赖于基础的坚实，而现在各个辅助系统所依赖的电子卷宗依然未实现公检法的统一上传运用，很多基础性数据的填录也并不完整，这些都影响着管理的效率。

四、检察业务管理模式构建的宏观思考

检察业务管理改革的不断推进，为检察官办案的独立决定权实施奠定了坚实的基础，但我们并不能止步于此，而应该对上文提及的问题作进一步的制度建构，实现检察业务管理与检察官独立办案的平衡。

（一）厘清检察业务管理的职责

检察业务管理权的行使必须要适度，要从事“恰当且专属于司法领域”的工作，尽可能剥离办案整体权外的管理内容而专注于流程管理、质量管理、宏观调控，与之关联不大的信息、档案等应该剥离，真正实现“业务的归业务，综合的归综合”。同时必须注意的是，业务管理并非是在“分享”检察权，因此管理的内容必须要克制，要防止业务管理权异化为干预检察官办案主体的工具。

（二）注重业务管理方式

检察业务管理必须要摒弃将检察官作为管理对象的做法，充分尊重检察官的人格自由和权利，毕竟业务管理是促进而非指令检察权的行使。在将检察官作为办案主体而非管理对象的前提下，管理方式应该柔性化，而非单方面的下指令、定目标，以简单的数据连接业绩评价而完成，一些常用的通报、排名等具有显著行政化的手段应该谨慎使用。

（三）统一业务管理的标准

尽管数据化有上文所述的诟病，然业绩考评作为一种能够积极促成价值目标实现的手段在现阶段不能完全取消，我们能做的只是让考评机制更加合理。我们办理的案件虽然纷繁复杂，但基于犯罪构成具有模型化、诉讼过程程序化，实质上可以用专业知识建构技术性的管理标准。最高人民检察院在《关于〈人民检察院案件质量评查工作规定（征求意见稿）〉的起草说明》中明确提出了在统一业务应用系统中设立案件质量评查模块，C市打造的“智慧检务”中亦有此项功能。而在这些标准尚未建构之前，对于一些具有争议性或者地方性规定与最高人民检察院不一致的是否评价为不规范应慎重考量。

（四）配置高素质的人员

业务管理与办案的“同业化”必然要求管理者应该熟悉检察运行规律、运行基本原理，了解各个业务条线，至少是了解各个业务条线的程序性规定。这就要求对业务管理部门必须配备专业性的人员，改变以往办案部门无法安置即去综合部门的惯例。同时需要特别提出的是，为实现监督的中立性，业务管理人员也应避免行政化管理。

（五）重视检察业务管理参谋职能的发挥

以个案为重心的业务管理会出现以个案的好坏为目标，而忽略检察工作的各种具体现状与实际问题的整体分析，这导致如何更好的配置办案资源、提高办案能力、统一法律适用等高层次的服务保障功能无法实现。同样，对案件质量管理重视的不够也会导致案件质量经不起考验，因此，必须要真正的发挥案件管理的统计、分析功能，对于案件质量评查后的运用也必须重视，比如对评查中发现的优秀文书应该及时推广，对发现的同类型问题应该及时调研，进行讨论研究，乃至于通过检察委员会发布具有实效性的措施。