基于淮河水量分配方案的流域生态补偿机制初探

2017-01-20张文杰曾凤连余登科

治淮 2017年11期

张文杰曾凤连余登科

张文杰曾凤连余登科

2017年6月，国家发改委、水利部联合批复了《淮河水量分配方案》，至此，淮河流域第一批跨省河流淮河、沂河、沭河水量分配方案全部获批，为淮河流域落实最严格水资源管理制度奠定了基础。流域水量分配方案的实施，有利于解决行业间用水矛盾和行政区域之间的争水问题，能有效推进依法行政，加强水资源宏观调控，实现水资源可持续利用，避免和消除行政区域间的水事纠纷。

流域上下游之间以河流为纽带相互连接，上下游间的关系集中反映在河流区域界面上的水量和水质上，只要两者之中有一方面不能满足要求，都将构成对经济社会发展的不良影响。该研究以淮河水量分配方案作为基础和保障，将分配方案确定的水量指标，以及主要控制断面日常水质监测信息作为流域生态补偿评价的基础，以便探索出一种可行的跨省河流生态补偿测算方法，引入流域上下游生态补偿机制，通过河流水量分配方案和生态补偿机制有机结合，提出一种新的流域水资源管理模式。

一、淮河水量分配方案

淮河流域人多水少，水资源时空分布不均，水资源利用形势严峻，水资源供需矛盾突出与水资源过度开发并存，部分行政区域之间、行业之间因过度开发和低效利用水资源，不仅造成生态环境恶化等一系列问题，还导致上下游、左右岸、区域间水事矛盾频发。开展水量分配工作，明确各省用水总量控制指标，制定主要跨省江河流域水量分配方案，是加强水资源宏观调控、实现水资源可持续利用的客观需要，是健全国家水权制度、避免和消除水事矛盾、维护社会和谐稳定的必要措施，是实行最严格水资源管理制度、确立水资源开发利用控制红线的迫切需要。

淮河水量分配方案确定了流域内河南、安徽、江苏、山东四省多年平均分配水量、主要控制断面下泄水量、最小下泄流量控制指标，制定了落实分配方案的保障措施。水量分配方案主要针对多年平均来水量，在不同来水情况下，流域各省水量份额在水量调度方案中确定。分配方案的主要内容包括：2030水平年，淮河河道外地表水正常来水年份（来水频率为50%）分配水量分别为：湖北省1.49亿m3，河南省 63.1亿m3，安徽省98.1亿 m3，江苏省68.1亿m3；淮河主要断面王家坝、蚌埠、小柳巷2030水平年下泄水量控制指标分别为 70.5亿 m3、197.6亿 m3、205.8 亿 m3。

二、淮河流域生态补偿机制

1.生态补偿必要性

上述水量分配方案主要以既定的水资源总量为基础，从实际需求的角度考虑水量分配，相对忽略了水资源总量供给过程中上下游生态保护贡献度的差异。上游地区超量使用了分配的水资源，造成下游地区无水可用；或上游地区污染物排放污染了下游地区，上游地区应补偿下游地区。相反，如果上游地区提供给下游的是多于下泄水量指标的水量且被下游地区利用，或是优于标准的水质，下游地区就要对上游地区作出的贡献给予补偿。

实现流域上下游的合作共赢是实施水生态补偿的目标所在。流域生态环境保护补偿机制以保护流域水资源和生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据水资源的生态系统服务功能价值与水资源经济价值，运用行政和市场手段，调节水资源保护利益相关者之间的利益关系。基于淮河水量分配方案建立淮河流域上下游水资源生态保护补偿机制，对于理顺流域上下游之间的生态关系和利益关系，加快流域经济社会发展并有效保护流域生态环境，从而促进全流域的社会经济可持续发展具有重要意义。

2.补偿机制设立的原则

淮河流域建立生态补偿机制的原则如下：

（1）政府主导、社会参与原则。建立生态补偿机制和实施生态补偿，主要是通过创新政府管理制度，完善政府调控措施，以弥补市场调控的缺陷，因此，必须坚持政府主导的原则。同时，生态补偿作为一项经济制度，有必要引入并完善资源分配和利益调整等方面的市场运作机制，从发展来看，后者将是生态补偿的重要手段。

（2）保护者受益原则。在流域上下游间，对生态保护做出贡献的地区，对其投入的人力、物力和财力产生的直接成本和牺牲了部分的发展权而丧失的机会成本，应给予补偿和奖励。

（3）损害者付费原则。行为主体对公益性的生态环境产生不良影响从而导致生态系统服务功能的退化的行为应支付相应的费用。

（4）受益者付费原则。在流域上下游间，受益者应该对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。

（5）统筹发展扶持与生态补偿的原则。在合理划分功能区的基础上，承认并赋予不同功能区协调发展的机会，将发展扶持与生态补偿统筹考虑。对限制开发区、禁止开发区优先给予扶持补助，并给予一定的生态补偿。

3.流域上下游区域之间的生态补偿机制设计

（1）生态补偿初步框架

淮河上下游区域之间的生态补偿采用地方政府之间的横向财政转移支付方式，设立生态补偿专项资金，用于淮河流域上下游间的生态补偿。可以由中下游经济发达地区利用地方政府的专项资金，支持上游地区为保护生态环境所开展的工作，解决上游贫困地区在生态环境保护中遇到的技术难题，同时中下游经济发达地区可以帮助上游贫困地区发展无污染的替代产业或生态产业。

（2）流域生态补偿的确定标准

生态补偿经济标准 (即生态补偿金额)的确定主要考虑如下几个方面的因素：

①依据淮河水量分配方案确定的流域各省分配水量指标是否有超量使用，主要控制断面下泄水量指标达标情况；结合流域主要控制断面水质监测信息确定生态补偿的主客体，并依据水量、水质各项指标初步计算跨区域之间的基于水量水质的生态补偿量。

②生态保护的投入及因保护导致的直接经济损失，测算上游地区用于生态保护的直接经济投入和生态保护所导致的直接经济损失。

③生态保护地区为了保证下泄水量、保护生态功能等而放弃的发展经济的机会成本。

④下游地区因上游地区提供的优质水源所取得的收益和发展成效。

⑤下游地区因上游超采或水质污染造成的损失等。

⑥其他方面的重要因素。

（3）流域生态补偿的方式

应因地制宜，多重补偿方式相互结合，或者分阶段实施不同补偿方式。如在较为贫困的地区，可以采取“造血式”补偿脱贫之后，再采用“输血式”补偿。一是引入目标责任制，考核主要控制断面水质与水量，进而影响补偿标准；二是考虑水源地与供水区域的经济社会发展水平差距，对相对落后地区给予政策倾斜；三是进行公平性分析，以确保坚持公正与公平的原则。

三、流域生态补偿保障措施

行之有效的流域生态补偿机制的建立，还需有完善、合理的保障体系，包括组织保障、制度保障、政策保障、法律保障、监督保障等，以及生态建设补偿效益评价体系和反馈调整机制。

1.建立淮河流域生态补偿的长效机制

完善相关法律法规，为建立生态补偿制度提供法律依据，这是建立和完善流域生态补偿制度的根本保证。建立健全生态补偿方面的政策法规体系，加快研究淮河流域生态补偿条例，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿对象、补偿办法等，不断推进生态补偿的制度化和法制化，规范保护主体和补偿主体的保护和补偿行为，确保生态补偿的顺利实施。