张淑玲 ，陈庆伟，王化儒，马红亮

（1.水利部水资源管理中心，100053，北京；2.黄河水资源保护科学研究院，450004，郑州）

玉树州生态文明建设调研建议

张淑玲1，陈庆伟1，王化儒2，马红亮1

（1.水利部水资源管理中心，100053，北京；2.黄河水资源保护科学研究院，450004，郑州）

为了解青海省玉树藏族自治州（以下简称“玉树州”）生态文明建设情况及灾后重建成果，探讨江河源头区和水源涵养区的管理保护措施，水利部水资源管理中心联合水利部水情教育中心（中国水利报社）、黄河水资源保护科学研究院等单位组成调研组，于2017年8月8日至10日通过会议座谈、实地调研等方式详细了解玉树州生态文明建设基本情况。剖析了玉树州生态文明建设中存在的主要问题，初步探讨了下一步发展对策及建议，为全面推进玉树州生态文明建设提供参考。

玉树州；生态文明；对策建议；调研

一、玉树州概况

青海省玉树州位于青藏高原腹地的三江源区，是长江、黄河、澜沧江的发源地，素有“江河之源”和“中华水塔”之称。玉树州是高原草地、林地、湿地的重要分布区，高原生物多样性集中区，也是我国重要的生态安全屏障，生态地位十分重要。三江源自然保护区和可可西里自然保护区覆盖自治州全境。玉树州三江源水源涵养功能保护和生态文明建设对于维护长江、黄河和澜沧江广大中下游地区的水资源安全和经济社会可持续发展具有举足轻重的战略地位。

1.水资源状况

玉树州蕴藏着丰富的水资源，多年平均水资源总量为258.74亿m3。该区域河流水系密布、湖泊沼泽众多、雪山冰川广布，湖水面积在0.5 km2以上的天然湖泊有188个，具有巨大的调蓄水量功能。

玉树州河流水系共划分为11个水功能区，其中保护区4个、保留区7个，无开发利用区。各水功能区的水质类别均为Ⅰ~Ⅱ类，可以满足各类用水需求。考虑到当前水质良好，加上区域海拔较高，交通不便，目前对8个水功能区进行了常规监测，其中3个全国重要江河湖泊水功能区监测全覆盖，监测频次基本为每年2～3次。

2.生态环境状况

青藏高原群山起伏，河流众多，孕育着众多独具高原特色的物种。区内有国家二级保护植物3种，列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录Ⅱ的兰科植物31种；国家重点保护动物69种，其中国家一级重点保护动物有藏羚羊、野牦牛、雪豹等16种，国家二级重点保护动物有岩羊、藏原羚、棕熊等35种，珍稀鸟类有黑颈鹤、金雕、藏雪鸡等；另外还有艾虎、沙狐等32种省级保护动物。

3.水文化状况

玉树州民族文化氛围浓厚，藏族习俗文化中蕴涵深厚的水生态保护理念，如忌触动神湖神水，忌在神湖神水中洗涤、游泳，忌向河、湖、泉水里置污物等。这些习俗促使当地居民自觉参与到生态环境保护之中。近年随着旅游业的发展，当地开展了多个涉水文化活动，如三江源水文化节、2016年玉树传统赛马节暨首届雪域格萨尔文化艺术节、“关爱山川河流、保护源头行动”志愿者倡议活动等，拓展了水文化的内涵。

二、玉树州生态文明建设做法和成效

1.积极落实最严格水资源管理制度

2014年9月，经玉树州人民政府批准，成立了玉树州实行最严格水资源管理制度工作领导小组及办公室，由自治州水利局、发改委、财政局、环保局等相关部门组成，将最严格水资源管理制度建设纳入了年度目标考核，并将“三条红线”管理指标完成以及工作落实情况作为领导干部综合考核评价的重要依据。同时，要求州属各县作为实行最严格水资源管理制度的责任主体，将水资源管理工作纳入重要议事日程，逐级落实责任。近年，青海省政府对玉树州最严格水资源管理制度年度目标考核结果均为良好。

2.扎实推进生态保护与修复工程

“十一五”以来，玉树州先后启动实施了三江源生态保护和建设一期、二期工程规划。目前，三江源区已圆满完成一期工程治理，完成生态保护与建设、农牧民生产生活基础设施建设和生态保护支撑3类共22项工程。在保护好生态的同时，着力改善民生，促进农牧民脱贫，广大农牧民生产生活条件得到明显改善。此外，2016年玉树州编制完成了《青海省玉树州水生态文明试点城市建设实施方案（2017—2020）》，并建设了三江源水资源管理电子沙盘系统，提出“一心两线三源六点”的总体布局，着力建设八大体系。

3.积极探索三江源国家公园建设

为落实青海省委省政府关于三江源国家公园建设的总体部署，玉树州建立健全党政管理、行政执法、财务管理等规章制度。完善体制机制，配合三江源国家公园管理局开展生态保护和建设、城镇和基础设施建设、社区发展、生态体验和环境教育、产业发展和特许经营等5个专项规划和黄河源园区规划编制工作，并建立完善园区项目储备库。实施2017年基础设施项目建设，落实园区生态管护“一户一岗”政策，健全生态管护公益岗位考核机制，全面落实园区新一轮草原补奖政策，推进园区内草原确权承包登记试点工作，以牧业合作社为抓手，积极开展牧民生产经营创新工作。

4.稳步推进水文化水景观建设工作

积极开展涉水保护区、景区、景观的保护和建设工作。目前，玉树州有3个国家级自然保护区，分别是青海三江源国家级自然保护区、可可西里国家级自然保护区、隆宝国家级自然保护区；列入《中国重要湿地名录》湿地有4个，分别为隆宝滩自然保护区湿地、依然错湿地、多尔改错湿地、扎陵湖湿地；国家级水产种质资源保护区有3处，国家级湿地公园1个，即玉树巴塘河国家湿地公园（试点）；国家级水利风景区2个，即囊谦澜沧江国家水利风景区和通天河国家级水利风景区。同时，玉树州还坚持以三江源山水文化为基底，丰富山水、民俗文化内涵，传承与发展特色文化。通过主办三江源水文化节、长江源生态文化节及开展“黄河万里行生态人文交流活动”等，增强了人们对水生态文明和水资源保护的意识。

通过近年的持续努力，玉树州生态文明建设取得了可喜的成绩，江河源头保护成效明显。一是水源涵养能力整体提高，10年来三江源水资源量增加近80亿m3，水质始终保持优良；二是草地沙化退化趋势得到初步遏制，特别是黑土滩治理工程成效显著，治理区内植被覆盖度由不到20%增加到80%；三是生态功能明显恢复，三江源区湿地面积增加1000多km2，隆宝自然保护区的黑颈鹤也由20多只增加到200多只；四是江河源头区生态保护与社会发展和谐共进，牧区民众生态保护理念和意识明显增强，对生态保护的认知从单纯来源于宗教和习俗逐步上升到公民义务、法律要求层面。

三、玉树州生态文明建设存在的主要问题

1.生态保护和社会发展的矛盾突出

玉树州是我国生态环境重点保护区，同时也是欠发达地区。《全国主体功能区规划》规定，玉树州位于国家级限制开发区和国家级禁止开发区，《全国生态功能区划》规定玉树州属三江源水源涵养生态功能区，限制或禁止各种损害生态系统水源涵养功能的经济社会活动和生产方式。既要妥善保护好生态环境，又要满足人民群众不断增长的物质文化需求，确保民族地区和谐稳定、团结进步，玉树州面临着严峻的挑战。目前，大多数贫困人口居住在高寒牧区，生态脆弱，气候恶劣，受资金、市场、技术、人才等条件制约明显，持续稳定就业机会少，广大农牧民转业和增收难度大。人口与环境承载能力之间矛盾日益突出。今后一定时期如何积极探索形成有利于生态保护、民生改善、经济发展、社会进步相协调的生态保护管理体制和规范长效的生态补偿机制是一项重要的任务和挑战。

2.生态保护和修复的任务依然艰巨

玉树州虽然水资源丰富，但时空分布很不均匀，开发利用难度大，水资源可利用率较低。加上地处青藏高原腹地，属全球气候变化敏感区，生态环境非常脆弱，保护生态环境任务重、难度大。长期以来，气候干旱、草地不合理利用、采金挖虫草破坏植被等，对三江源地区生态系统造成严重威胁。三江源生态保护和建设一期工程规划实施后，草地退化状况虽然得到一定程度的扭转，但受草原退化面积大、牧业人口增加对草地资源依赖度不断提高等因素的影响，草原退化和水土流失问题依然严峻，部分区域水源涵养和生态功能呈恶化趋势，玉树州三江源生态整体退化趋势尚未得到根本遏制，生态保护和修复任务十分艰巨。

3.生态文明建设体制机制有待完善

生态文明建设基础能力与保护要求存在较大差距，水生态文明管理体制和运行机制不够健全。玉树州海拔高、空气稀薄、环境恶劣，人才引不来、留不住，专业技术人员不足，断层现象十分突出，难以适应现代化水资源管理的需要。水资源监测站点偏少，用水计量设施缺乏，水信息技术对水资源管理支撑不足。水资源调控、水利管理和工程运行的信息化水平有待提高，需要构建水务一体化管理体制，以满足当地水文水资源监测及落实最严格水资源制度的需求。此外，水管单位体制不够灵活、水资源管理水平相对落后，加之地震后各部门重建，水资源统一管理的体制尚需进一步理顺，政府对涉水事务进行社会管理的职能有待进一步完善。

生态补偿机制也需进一步完善。三江源自然保护区一期工程实施后初步建立了生态补偿机制，但主要限于对农牧民的补偿，仍有较大完善空间。为了保护生态环境，保证黄河、长江和澜沧江的水质和水量，三江源区作出了巨大贡献，但缺乏应有的补偿资金，用于支持江河源头区节约用水、污水处理、水生态系统保护与修复、水利基本公共服务等方面的投入，缺乏持续稳定的利益补偿长效机制。由于地方财力有限，需要地方配套资金的项目 （如2017年河湖水系连通项目）虽然得到了中央财政的支持，但地方配套资金无法落实，项目尚未启动。

4.水文化水景观建设工作还需加强

玉树州藏族文化底蕴深厚，旅游资源得天独厚，地域辽阔，山川壮美，是名山大川的故乡、大江大河的源头，生态风光数不胜数，但各地风景区水生态、水文化特色工作有待加强。水科技产业基础薄弱，优质的源头水资源尚未形成水文化科技品牌，当地居民对独特的民族文化深深认同，但宣传力度不够，社会知晓度不高。

四、下一步对策及建议

1.正确认识保护与发展的关系，促进经济社会可持续发展

要树立 “绿水青山就是金山银山”的理念，以科学发展观为统领，贯彻落实好环保优先政策，只有走科学先导型、资源节约型、环境友好型的发展之路，才能实现由“环境换取增长”向“环境优化增长”的转变，由经济发展与环境保护的“两难”向两者协调发展的“双赢”的转变。具体要处理好以下几组关系：

处理好大保护与小建设的关系，严守生态红线，共抓大保护，不搞大开发，合理规划生产力布局和调整产业结构，加强“面上大保护”，优化“点上小开发”。处理好保护生态与改善民生的关系，树立“保护生态环境就是保障民生、改善生态环境就是改善民生”的理念，深化供给侧改革，推进生态建设与民生建设良性互动、协调发展。处理好保护生态与维护稳定的关系，保护生态与精准扶贫有机结合，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点，促使社会和谐稳定、人民生活富裕。

2.健全生态文明体制机制，推动相关工作发展

着力构建生态文明基础能力支撑体系，建立健全水生态文明管理和运行机制体制。对管理人员、技术人员、执法人员和生态管护员加强政策理论和业务技能培训，建立对玉树州定向的人才队伍培训机制，改善当前专业人才短缺问题。完善水文水资源、水土保持监测体系，开展三江源自然资源、河湖水域本底调查与评价。有针对性地开展退化生态系统修复技术、气候变化影响与适应对策等重大课题研究，提升科技支撑水平。

加大对江河源头区生态保护与修复类项目支持力度，加快实施三江源生态保护和建设二期工程、玉树州治多县聂恰河水生态环境综合治理工程、玉树市巴塘河—扎西科河流域水生态环境综合治理工程等项目，努力完成中央补助资金的工程量，积极落实省、州配套资金，扎实推进项目建设。同时，建立“国家投资、政府引导、市场推动、多元投入、社会参与”的投入机制，广泛吸收社会资金，鼓励和引导社会资金参与水生态文明建设。

进一步完善江河源头区生态补偿机制。尽快建立水生态补偿机制，中央财政按输出水量及水质对江河源头区进行补偿，同时支持和鼓励通过国家协调、省际协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、增量收益、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。

3.加强水文化建设和宣传力度，营造爱水护水良好氛围

通过行政渠道宣传水生态文明，加快推进三江源水情教育基地申报工作，以“世界环境日”“世界水日”“中国水周”等节点为契机，开展系统的水生态文明宣传，引导公众知水、节水、护水、亲水；通过旅游文化活动宣传水生态文明，利用三江源水峰会论坛、三江源水文化节等重大活动，借助中央和青海省内外各大媒体，提升玉树州生态文化旅游、水生态文明建设在国内乃至国际上的知名度。推进水生态文明教育进机关、进企业、进学校、进社区、进农村等活动，创建生态文明学校、生态文明企业、生态文明社区；面向全社会征集水生态保护志愿者，成立水生态保护志愿者协会，引导志愿者开展适当的生态保护行动。

Research recommendation of ecological civilization construction in Yushu Prefecture

Zhang Shuling,Chen Qingwei,Wang Huaru,Ma Hongliang

In order to understand the status of ecological civilization and post-disaster construction in Yushu Zang Prefecture of Qinghai Province and make assessment on strategic measures of river sources protection and headwater conservation,a team was formed jointly by Water Information Education Center of Ministry of Water Resources and Institute of Yellow River Water Resources Conservation and Scientific Research.From 8 to 10 of August 2017,a series of seminars and site investigations had been conducted in Yushu.With detailed discussion on status of ecological civilization,evaluation was made on challenges with measures and suggestions for future development,which shall provide valuable experiences for ecological civilization in the whole prefecture.

Yushu Prefecture;ecological civilization;measures and suggestions;research

TV+X171.4

B

1000-1123（2017）17-0019-03

2017-08-24

张淑玲，常务副主任，教授级高级工程师。

责任编辑 安天杭