王亦宁，钟玉秀

（水利部发展研究中心，100038，北京）

农村水利

我国农村饮用水水源保护对策

王亦宁，钟玉秀

（水利部发展研究中心，100038，北京）

通过对典型地区的调查，指出我国农村饮用水水源保护存在供水规模偏小、法律法规支撑不足、资金投入不够、日常管护不到位、基层管理体系不健全、农民参与不足等问题。在此基础上，提出要根据我国农村饮用水工程建设和运行实际需要，加强水源规划布局调整和优化整合，同时要在法规制度建设、投入机制、监管体系等方面强化水源保护针对性措施，并探索农民参与式水源长效保护模式。

农村饮用水水源；农村饮水安全；水源保护

一、我国农村饮用水水源保护基本情况

我国在 《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》中提出了农村饮用水水源保护的技术措施、建设内容和建设标准。《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》对受益人口1 000人以上的集中式供水工程依法划定水源保护区做出了明确的要求。各地水利、环保、林业等部门通过河道整治、小流域综合治理、农村环境综合整治、水土保持等项目开展了一些农村水源保护工作，但整体上看工作仍比较滞后。

农村水环境保护治理对策研究课题组对北京、江苏、安徽、广西、重庆、湖北、云南、山西、宁夏等 9省（自治区、直辖市）典型市县开展了一次专项调查，共调查农村饮用水水源地685处，其中供水在1 000人以上的水源地 523处，1 000人以下的水源地162处，分别占76.35%和23.65%；地表水水源地474处，地下水水源地211处，分别占69.20%和30.80%。

1.水源保护区（保护范围）划定

情况

在调查的523处供水人口在1 000人以上的水源地中，设置水源保护区或保护范围的水源地占51.43%。

2.水源日常管理情况

从调研地区实际情况看，农村饮用水水源日常管理主要是两类主体负责，一是乡镇人民政府，二是供水工程管理单位。

3.水源管理制度建设情况

523处供水人口在1 000人以上的水源地中， 有取水许可的占42.83%，有应急预案的占42.83%，有备用水源的占13.58%。从整体情况看，管理制度建设较为滞后。

4.水源水质监测管理情况

各地水源水质监测尚未形成制度，监测频次差异较大，有的每季度监测1次，有的每月或每两月监测1次，有的1年监测1次。

二、农村饮用水水源保护存在的主要问题

1.供水规模偏小影响水源保护工作开展

由于我国特殊的国情和发展阶段，特别是受水源条件、工程状况、居住分布、人口变化和标准提升等因素影响，农村供水仍存在供水规模偏小、供水保证率不高、净水设施不齐备、入户率和水质达标率偏低等问题。从农村饮水工作发展历程看，在最初的饮水解困阶段，由于农村经济相对落后、投资标准低，难以发展集中供水工程。为优先解决“吃上水”的问题，建设了很多散而小的工程，水源选址为自发形成或是历史沿袭，在一定程度上缺乏对日后水源保护的整体规划和考虑。

2.保护法律法规支撑不足

目前饮用水水源保护的法律规定主要散见于水法、水污染防治法、环境保护法和一些相关部门的规章及规范性文件中。从这些法律法规的内容看，制度设计主要是针对城镇饮用水水源保护，对农村饮用水水源安全保护只作了一些概括性、原则性的规定。对农村相对分散且供水规模较小的供水工程水源，其保护工作缺乏系统的和可操作的法律规定。

3.保护资金投入不足

当前农村集中供水工程建设资金来源中，中央补助和省级配套资金主要用于主体工程建设，市、县级配套资金解决取水水源补偿费、工程建设征地费、输供水主管占地补偿费等。对于农村饮用水水源保护，还没有相应的资金投入渠道。

地方政府投入积极性不高。一些县级政府未将最基本的水质监测纳入财政专项预算规划中，由各相关部门自行组织、自行负担，有经费就做一点，没有则不开展。典型调研地区中，部分县级水利部门在工程建设过程中列支资金设立了水源保护界标和警示标志，但日常管护资金却要由供水运行单位自行筹集，没有稳定保障。

4.日常管护不到位

许多农村饮用水水源没有划分保护区或保护范围，即使设立了保护区或保护范围的，保护措施也不规范，仅在取水口周边一定范围内设置标志牌，没有相应的圈层防护措施，不少保护区形同虚设。

相关行政部门对农村饮用水水源执法巡查和监督工作没有做到制度化、经常化。农村供水工程管理单位出于供水安全需要，承担了一些水源保护的任务，但限于自身权限和能力，很多工作难以开展，只是进行一些简单的巡查。

农村饮用水水源水质监测能力薄弱。各地普遍反映水质监测人员有限、监测设备缺乏、监测频次过低，有毒有机物的监测未纳入分析项目，自动监测、移动监测手段缺乏，难以适时掌握水质变化情况。

5.基层水资源保护和管理体系不健全

当前，基层（县级及县级以下）对农村水源地的保护和管理非常滞后。一般县级水利部门的农水科或工程科组织开展水源选址和农村水厂建设，水资源科负责水源地保护等工作。但典型地区调研中，都反映县级水资源管理机构职能薄弱，主要工作是征收水资源费和负责取水许可，水资源保护工作相对滞后，针对县城的集中式饮用水水源地能够开展一些保护和治理工作 （更多是与环保部门联合开展），但针对农村饮用水水源地的保护和治理工作开展很少。乡镇级水资源管理和保护一般由乡镇水利站承担责任，但实际上也很少开展工作。

6.农村饮用水水源保护农民参与不足

近年随着农村居民环保意识的增强，多数农民也意识到水源保护的重要，但对于各类污染的危害和防治却缺乏科学的认识，化肥农药使用不当，畜禽养殖、生活污水随意排放，垃圾随意堆放现象仍普遍存在，有的村民甚至在水源井周边建造渗水厕所，危害了饮用水水源安全。由于多数农村的生产力水平仍不高,农村居民更多关心经济发展，对环境保护参与的意愿和能力均不足。

三、加强农村饮用水水源保护对策

迫切需要提高重视程度，强化指导和监督力度，切实发挥地方政府主导作用和主体责任。要根据农饮工程建设和运行实际需要，加强水源规划整合和布局调整，同时要在法规制度建设、工程建设、投入机制、监管体系等方面强化针对性措施。

1.优化农村饮用水水源布局，加快水源调整和合并力度

根据农饮工程建设和运行实际需要，优化农村饮用水水源布局，加快水源调整和合并力度。一方面要将已经不合适的水源摒弃，选用新的优质水源。另一方面要结合城乡供水一体化思路，通过分区分片，将小型和分散式水厂进行整合兼并，建设集中式供水工程，特别是突出日供水1 000 t或受益人口1万人以上的规模化集中供水工程，从而改变点多面广的局面，降低水源保护的工作难度，提高水源保护工作效率。在此基础上，按照专业化管理的要求，逐步落实水源保护人员，切实采取有效措施，抓好水源保护工作。

建议由水利部指导，省级水行政主管部门具体组织，以县为单位尽快开展一轮全面的农村饮用水水源安全评估论证。对各种可能选用的水源做充分比较，开展包含水量、水质及未来发展预测的全面风险评估。以评估结果为依据，考虑自然条件、建设条件、供水范围、人口规模、水源水质问题类型等因素，加快开展水源地优化调整和合并工作。同时，合理开发必要的备用饮用水水源，改变单一水源供水现状。

2.出台《饮用水水源地保护办法》

农村饮用水水源保护是一项系统工程，需要从整体上规划水资源利用，也需要对污水、垃圾、面源污染等统筹治理，对农村水环境全面整治。环保部门和水利部门要加大污染防治监督管理工作力度，大力推进村镇污水处理厂或污水处理设施建设并保证正常运行。另外，要大力推动生态农业建设，山丘区农村进一步深化小流域综合治理，平原区农村强化河道整治和养护。

建议水利部、环保部联合制定《饮用水水源地保护办法》，整合有关制度，统筹考虑饮用水水源的水量水质保护，规范水源保护区的划定和管理，明确水源保护的工程措施与非工程措施，健全水源风险监控和应急处置制度，形成有效的奖励与惩罚制度。考虑到农村饮用水水源保护的特点，该办法应当专章设置农村饮用水水源保护制度，明确针对性措施，规范农村饮用水水源保护工作。

3.改进农村饮用水工程资金投入支持方式，多渠道争取保护资金

之前建设的农村饮水工程，国家财政资金按人补助，但不同自然和经济社会条件下，投入标准差异性极大。一些地方由于资金不足，在一定程度上限制了水源的选择空间。应改变按人补助的投入方式，采用针对具体工程，缺什么补什么的原则，即根据工程建设和改造的实际设计规划进行投资。在这一模式下，可将涉及水源地论证评估等前期工作费用纳入经费支持，还可以将供水工程水源改造和建设的资金纳入其中，包括支持水源调整和合并工作，通过增加投资更换一些优质水源，以及支持新建水源工程和开展备用水源建设。

同时，建议中央和省级层面加强必要的引导性资金支持，推动市县级财政设立专门的农村供水设施维护基金，将水源保护工作纳入支持范围，对开展水源监测、监控和围护设施建设等提供补助。此外，要利用好农村环境整治、水土保持、中小河流治理等方面的资金，引导地方投入，开展饮用水水源保护区污染源搬迁、污染源治理、生态修复等工作，并积极发掘水源地周边林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，扩展外部效益，吸引社会资本参与水源保护。

4.切实强化水质监测体系建设

根据农村监测力量和监测手段薄弱的实际状况，合理安排监测重点，常规监测和应急监测相结合，将较为紧张的监测力量用在刀刃上。常规监测要抓住容易出现问题的点，配置更多监测力量，加大监测频次，实现定期监测；应急监测主要根据特殊天气情况、突发污染事件来确定，并要结合当地居民投诉和反映。

把好水厂原水水质检测关，加快建立完善水厂自检、县域巡检等相结合的水质管理体系。加快建设和完善县级农村饮水安全水质检测中心，并将入厂水质作为一项重要的检测项目。按照国家发展改革委、水利部等四部委 《关于加强农村饮水安全工程水质检测能力建设的指导意见》（发改农经〔2014〕2259号），落实日供水1 000 t或服务人口1万人以上的供水工程单位水质检测责任，配备与供水规模和水质检验要求相适应的检验人员和仪器设备。

5.强化基层水资源管理能力建设，健全县、乡级水源保护监督体系

强化县级水利部门对水资源保护的监管执法工作。以落实最严格水资源管理制度为抓手，切实加强机构、人员、设备等方面能力建设，保证执法频次和成效，推动水资源保护执法工作制度化、常态化。特别是要切实加大对随意倾倒污染物和排放污水、占用河道水域岸线、非法采砂、生态资源滥用等方面的执法、处罚力度，树立执法主体权威，做到有法必依、执法必严、违法必究。

强化乡镇水管部门保护责任。今后随着基层水利服务体系的健全和最严格水资源管理制度的落实，乡镇一级在水资源管理和保护方面需要承担更多责任。建议下一步中央和省级水行政主管部门加强调研和指导力度，引导市县水行政主管部门逐步开展试点探索工作，依托乡镇水利站，根据实际需要设置专门的乡镇级水资源技术服务组织，从监测、巡查、工程治理、应急管理等方面加快健全乡镇水资源管理和保护工作体系，切实提高基层水资源管理队伍能力。

6.切实发挥农民主体作用，探索农民参与水源长效管护模式

农村饮用水水源保护与广大农民生产生活息息相关。要进一步发挥好村委会、农民用水合作组织、农村其他相关自治组织的作用，调动农民积极参与农村水源保护。地方政府在开展农村水源保护工作中，要主动接受群众监督，实施计划要向群众征求意见,筹资筹劳由群众决定,资金使用和用工情况请群众审定,工程竣工验收请群众参与。要在考察当地村规民约基础上制订农村社区饮用水水源管理制度,使保护制度更结合实际、更具体、更可行。

要因地制宜探索农村水源长效管护模式。比如，可由市、县补助，乡镇或村集体适当出资,组建专门队伍负责一些专业化要求较高的养护任务，如污水处理、垃圾清运、河道保洁等。在此基础上，通过灵活划分党员责任区、村民“门前三包”等方式发挥好农民监督和参与作用。 ■

[1]水利部发展研究中心.农村水环境保护治理对策研究——农村饮用水水源地保护对策[R].2015.

[2]李仰斌，等.农村饮用水源保护及污染防控技术[M].北京：中国水利水电出版社，2010.

责任编辑 韦凤年

Problems and solutions on protection of drinking water sources in rural areas of China

Wang Yining,Zhong Yuxiu

Based on investigations of typical areas,problems with protection of drinking water sources in rural areas of China are examined,such as small scale of water utilities,lacking of rules and regulations,shortage of funds,lacking of proper operation and maintenance,insufficiency of local management system and less participation of farmers.In order to protect water resources,concrete measures are proposed,including making adjustment and optimizing water resources planning and layout,strengthening water legislation,raising funds,improving monitoring system and adopting long-term protection mode with participation of local farmers.

drinking water sources in rural areas;rural drinking water safety;water source protection

S273

B

1000-1123（2017）09-0024-03

2017－01－11

王亦宁，博士，高级工程师，主要从事水利政策研究。

2016年水利部政策研究项目农村水环境保护治理对策研究。