吉晓华，屠 磊

“大滁城”建设征地拆迁矛盾化解机制探析

吉晓华，屠 磊

近年来，随着全国各地城市建设的不断推进，征地拆迁问题已成为社会舆论关注的焦点。如何化解城市建设进程中征地拆迁所引发的各种矛盾纠纷，是地方政府必须面对的重要课题。通过对安徽省滁州市“大滁城”建设征地拆迁工作的调研分析，构建以普法教育为核心的宣传机制、以信息预警为核心的干预机制、以民生利益为核心的补偿机制、以法律手段为核心的处置机制是有效化解征地拆迁矛盾的路径所在。

“大滁城”建设；征地拆迁；矛盾纠纷；化解机制

随着我国社会经济的不断发展，各地城市建设不断加快，其中征地拆迁工作是推进城市建设的首要环节。据调查，安徽省滁州市自2008年启动“大滁城”建设以来，至2012年8月为征地拆迁高峰期。此间共征用90多个拆迁地块，涉及居民3万多户，拆迁总面积达500多万平方米，直接调度的重点项目房屋征收面积达296.11万平方米，为“大滁城”建设顺利推进奠定了必要的条件。由于征地拆迁工作所涉及的利益关系错综复杂，一旦处理不当，不仅会影响城市建设进程，而且会演变为尖锐的矛盾并成为社会不稳定的诱因。因此，搞好征地拆迁工作至关重要。

一、“大滁城”建设被征地拆迁居民调研数据分析

(一)调研对象与方式

本次调研的抽样对象为“大滁城”建设中被征地拆迁的居民，包括琅琊区、南谯区、全椒县、来安县。其中，琅琊区49人，南谯区26人，全椒县13人，来安县12人；男74人，女26人。主要采取问卷调查与实地访谈的方式，对滁州市以上区县被征地拆迁居民进行调研。

(二)问卷发放与回收

本次调查共发放100份问卷，问卷由22个问题组成，内容主要涉及被征地拆迁居民对相关法规政策的了解程度以及对政府征地拆迁行为的评价、建议等方面。回收问卷100份，有效回收率100%，全部问卷资料经被调查居民同意可作为调研数据进行处理与使用。

(三)数据统计与分析

表1数据表明被调查对象大部分对于相关法规政策了解程度不高，这说明在“大滁城”建设过程中地方政府在普及征地拆迁法规政策方面存在力度不够的问题。同时，也说明涉事居民自觉学习和掌握有关法规政策意识不强，主动性较差。

表1 您对现行有关城市建设征地拆迁方面的法规政策是否了解

表2数据表明被调查对象大部分认为现行国家有关征地拆迁法规政策是合理或比较合理的。但也有不少被调查对象表示不满意，这说明国家相关法规政策还有待修订与完善。

表3数据表明被调查对象绝大部分对政府的征地拆迁手段是认可的，但也有极少数并不满意。这说明在“大滁城”建设过程中地方政府征地拆迁行为总体上是严格依法依规实施的，但是在某些时候也存在程序不当的行为。

表2 您认为现行国家有关征地拆迁法规政策是否合理

表3 您是否遭遇过暴力逼迁等不良征地拆迁行为

表4数据表明被调查对象大部分愿意通过政府调解解决征地拆迁矛盾纠纷，小部分选择诉讼或上访解决问题，只有极个别的意向是暴力抗拒。这说明在“大滁城”建设过程中被征地拆迁居民绝大部分对地方政府是信任的，愿意通过正常合法的渠道解决相关矛盾纠纷，整体素质比较高。

表4 您倾向于用那种方式解决征地拆迁过程中的矛盾纠纷

表5数据表明被调查对象大部分对政府征地拆迁补偿标准是满意或比较满意的，但也有一部分表示不满意，个别甚至表示很不满意。这说明在“大滁城”建设过程中地方政府对于征地拆迁补偿的标准虽然总体上基本合理，但与被征地拆迁居民的期望值相比，还有一定差距。

表5 您对政府征地拆迁补偿标准是否满意

表6数据表明被调查对象大部分对征地拆迁后政府安置工作的满意度偏低，这说明在“大滁城”建设过程中地方政府在制定安置方案时考虑不够周到长远，还需要进一步加以改进。

表6 您对征地拆迁后政府安置工作的评价

二、“大滁城”建设征地拆迁工作的成功经验

随着“大滁城”建设的不断推进，一座充满朝气与活力、富有现代化气息的皖东地区中心城市已初具规模，并对区域经济社会发展开始产生显著的带动与辐射作用。这一局面的取得与“大滁城”建设过程中征地拆迁工作的顺利推进是分不开的。其成功经验归纳起来主要有以下三点：

(一)以人为本，政策先行

征地拆迁工作关系到国家、集体与个人三者之间的利益关系，其问题之复杂、矛盾之尖锐、任务之艰巨可想而知。要想顺利推进征地拆迁工作，就必须合理平衡各方的利益关系，尤其是要充分考虑被征地拆迁居民的利益诉求。为此，滁州市政府相关职能部门成立专门机构，深入调研被征用地块拆迁的具体情况，认真听取被征地拆迁居民的合理诉求，并以国务院《土地管理法实施条例》《城市房屋拆迁管理条例》和《安徽省城市房屋拆迁管理办法》等法律法规为依据，结合滁州市经济社会发展的实际水平，具体研究各类被征收地块和拆迁房屋的认证与补偿标准，切实维护被征地拆迁居民的利益。为使广大被征地拆迁居民知根知底，积极配合征地拆迁工作，在“大滁城”建设过程中滁州市政府经过不断实践和总结，本着以人为本的精神，相继制定了《关于滁州市城市规划区房屋拆迁补偿安置的若干意见》《滁州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置办法》《滁州市房屋拆迁认证暂行办法》等10多个相关政策文件，形成了一整套相对完善的征地拆迁政策体系，从而为广大被征地拆迁居民维护自身权益提供了制度保障，真正做到了以人为本、政策先行，依法和谐拆迁。

(二)创新方法，高效拆迁

要想征地拆迁工作顺利实施，就必须有一套高效的运行机制。滁州市政府拆迁工作主管部门，总结经验，创新思路，研究出台了《关于建立和完善拆迁工作机制的意见》，规定了拆迁会商机制、拆迁调度机制、依法拆迁机制、信访处理机制、拆迁激励机制、督查督办机制、经费保障机制的拆迁工作体系，使拆迁工作形成了整体联动、相互支撑的高效运行局面。整个征地拆迁工作的基本程序大致分为五步：第一步，拆迁实施单位获得政府相关地块实施拆迁的批文及有关证书后，根据委托方的委托，取得房屋拆迁许可证。第二步，房屋拆迁管理部门和拆迁实施单位及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。如按规定发布国家建设征用土地公告，拆迁红线范围内房屋拆迁公告，公开张贴拆迁地块房屋拆迁补偿安置方案等。第三步，拆迁工作队进场入户登记丈量房屋，摸清被拆迁人户籍及房产详情，并形成材料，逐级上报审查、认证。第四步，拆迁实施单位与被拆迁人依照国家、省市有关政策和拆迁地块房屋拆迁补偿安置方案，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。第五步，拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内实施搬迁。如被拆迁人对补偿安置协议有异议，可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁实施单位可以依法申请人民法院先予执行。正是由于有了这一套有序的流程，整个征地拆迁工作忙而不乱，难而不阻，确保了大滁城建设的顺利推进。

(三)阳光操作，事务公开

在征地拆迁补偿工作中，被征地拆迁居民最担心的是暗箱操作，出现不公平的行为。为此，滁州市政府坚持阳光操作，事务公开，主动接受监督，确立了征地拆迁补偿工作“四公开”原则，即公开政策、公开评估、公开听证、公开结果。在征地拆迁工作队的组建上，滁州市政府专门从各部门抽调精干人员进行严格教育和认真培训，确保他们在掌握政策、丈量面积、填报信息的过程中准确无误。在评估机构的选择上，滁州市政府公开挑选资质优良、业务精湛的评估事务所，确保被征收的地块和拆迁的房屋评估结果客观公正。为防范征地拆迁补偿工作中出现差错，真正维护国家、集体和个人三者之间的利益，滁州市政府专门建立起了初审、复审、抽查、认证等核查保障工作机制，形成了稳定的认证、评估、审计队伍。对于一些被征地拆迁居民因各种特殊情况而提出的有理有据的利益诉求，则及时给予合理合法解决。对于极少数被征地拆迁居民欲钻政策空子，违规抢建抢装房屋，非法迁徙伪造户籍，故意冒名顶替，恶意漫天要价，企图套取国家利益的行为，则依法依规予以教育和劝告。如经教育劝告仍不搬迁者，则按照法律程序适时采取强制措施。在公平、公正、公开的原则下，“大滁城”建设的征地拆迁补偿工作坚持“一把尺子量到底”，得到了广大被征地拆迁居民的理解和支持，没有出现因征地拆迁补偿而引发的群体性事件。

三、“大滁城”建设征地拆迁工作存在的主要问题

从总体看，“大滁城”建设征地拆迁工作进展顺利，有效保障了各类规划项目的开工建设。但是受各种因素的影响，在具体征地拆迁过程中也还存在一些问题。其中主要有：

(一)前期宣传发动工作力度不够

由于“大滁城”建设进程启动较快，地方政府用于前期宣传发动工作的时间和精力不够，导致很多居民对征地拆迁的相关法规政策了解程度较低。被调查的征地拆迁居民中大部分表示对征地拆迁的法规与政策缺乏了解，这种情况的存在势必就会增加征地拆迁工作的难度，也容易导致一些矛盾纠纷的产生。

(二)失地农民补偿标准有待提高

在“大滁城”建设过程中，征用了大量城乡结合部农民的土地和房屋。这些农民原先凭借土地承包权益和房屋出租收入，生活基本稳定。但征地拆迁以后，他们则陷入了失地又失业的处境。出于生活上的压力，被征地拆迁的农民自然期望得到更多的补偿。但是，目前农民尚没有与政府平等商议土地价格的“话语权”，致使在土地升值日益加快的背景下，这些失地农民的补偿标准并未随土地升值而同步增加。被调查的农村征地拆迁居民中绝大部分对补偿标准的满意度偏低，这说明在“大滁城”建设过程中失地农民的权益还没有得到地方政府应有的重视。

(三)后期安置保障工作存在不足

因种种因素的影响，“大滁城”建设对部分被征地拆迁居民的后期安置还不尽人意。具体的问题有：安置房户型偏小，结构不够合理，且建筑质量相对较差；部分安置房建在城市新区，而配套工程没有同时启动，给被安置居民在日常生活、子女上学、医疗就诊等方面带来很多不便；因资金的问题少数安置房未能按期建成，致使一些被征地拆迁居民不能及时入住；被征地拆迁的农村居民失去赖以生存的土地以后，因缺乏足够有效的就业培训和指导，个人就业问题出现很大困难。这些情况的存在，反映了“大滁城”建设后期安置工作的保障力度还有待提高。

四、“大滁城”建设征地拆迁矛盾化解机制的构建

由于征地拆迁工作涉及多方利益，特别是对于被征地拆迁居民影响甚大，不仅关系到他们的经济利益，而且打破了他们的生活平衡，甚至改变了他们原有的生活方式。因此，“大滁城”后续建设要想顺利实施，就必须进一步创新工作机制，切实化解征地拆迁过程中所出现的矛盾纠纷。

(一)构建以普法教育为核心的宣传机制

由于文化素质不同，不少被征地拆迁居民对于与征地拆迁相关的法规政策了解甚少或者在认知上存在很大的偏差，从而在政府征地拆迁过程中容易心态失衡，片面强调个人权益，而忽视自己作为国家公民应承担的义务。因此，“大滁城”建设后续征地拆迁工作要想得到城乡居民的理解与配合，政府主管部门一定要树立“宣传先行”的理念，整合宣传载体，畅通宣传渠道，构建以普法教育为核心的宣传机制。在征地拆迁实施之前，通过媒体宣传、活动宣传、文艺宣传、入户宣传等途径与形式，宣讲《城乡规划法》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《物权法》等法律法规以及相关政策，使被征地拆迁居民知法、懂法、守法，真正了解自身合法权益的边界，在合法合规的范围内伸张自己的诉求，从而在源头上预防和减少因征地拆迁所引发的矛盾纠纷。在具体宣传过程中，不能浮于表面，一定要沉到底层，切实了解和掌握被征地拆迁居民各家各户的具体信息。对于抵触情绪较大的被征地拆迁居民要重点入户宣传并换位思考，多予尊重和理解，富有耐心地摸清他们抵触的症结所在，有针对性地讲清、讲透相关政策。通过带着感情上门交心谈心的宣传方式，打消他们的思想顾虑和抵触情绪，赢得他们对征地拆迁工作的支持。

(二)构建以信息预警为核心的干预机制

因征地拆迁所产生的矛盾纠纷，往往呈现出触点多、燃点低、处理难的特点。如果不能及时掌握矛盾纠纷的苗头信息并有效化解于初始状态，将会使矛盾纠纷进一步升级，直接影响城市建设的进程。“大滁城”建设后续征地拆迁工作要想顺利推进，政府主管部门一定要构建以信息预警为核心的干预机制，全力做好征地拆迁矛盾纠纷排查调处工作，确保矛盾纠纷发现得早、控制得住、化解得了。首先，充分利用日趋完善的基层人民调解组织网络和征地拆迁工作信息员队伍，加强矛盾纠纷信息搜集和反馈。在实施征地拆迁之前，通过社区街道和村委会的协助，对征地拆迁户进行排查登记，第一时间掌握矛盾纠纷信息，并根据矛盾纠纷特点、性质、发展趋势，可能引发的危害程度，及时进行预警。其次，对排查出的矛盾纠纷预警信息，要及时落实化解包保责任制，明确责任单位和责任人，找准矛盾焦点，制定富有针对性的工作对策，及时干预化解。对于重大矛盾纠纷，要充分发挥“大调解”功能，在地方党委统一领导下，人民法院、人民调解委员会和行政主体整体联动、分工合作，真正实现司法调解、人民调解和行政调解力量的有效衔接，形成工作合力。在合法合规的基础上尽快促成矛盾双方达成共识。

(三)构建以民生利益为核心的补偿机制

征地拆迁工作与民生利益密切相关，如果不能切实照顾广大被征地拆迁居民的民生诉求，势必引发难以调和的利益冲突，从而使征地拆迁工作难以进行。因此，“大滁城”建设后续征地拆迁工作必须有效构建以民生利益为核心的补偿机制。政府主管部门应主动开放诉求表达渠道，健全利益协商制度，对被征地拆迁居民的合理诉求不堵、不压、不拖，在充分调研的基础上，依据国家法律，通过谈判协商，建立公平合理的土地房屋估价体系，并出台统一的补偿标准。在具体征地拆迁过程中，要将征地拆迁方案、征地拆迁范围、征地拆迁补偿标准、征地拆迁评估机构等信息全部公开，并对每户评估后的征地拆迁面积、补偿安置情况及时张榜公布，接受社会监督。同时，要广开筹资渠道，建立征地拆迁专项资金库，确保及时补偿安置到位。对于被征地拆迁居民的补偿安置，地方政府不能局限于考虑他们的眼前利益，更要放眼考虑他们的长远利益，妥善解决好他们的后期安置和生活出路问题。特别是对于失地农民，地方政府要根据国家政策及时提高对农村土地征收的补偿标准，并出台有效举措，帮助失地农民解决好就业问题。只有切实维护好、发展好广大被征地拆迁居民的民生利益，才有可能使他们真心拥护和紧密配合政府的征地拆迁工作。

(四)构建以法律手段为核心的处置机制

从全国各地看，城市建设对于推动当地经济发展，积聚市场规模效应有着非常重要的作用，是一件造福百姓、利在千秋的好事，绝大部分城乡居民都能积极配合政府的征地拆迁工作。但是也有极少数被征地拆迁居民置国家法律政策于不顾，个人私欲恶性膨胀，提出各种既不合理又不合规的要求，随意漫天要价。如果私欲得不到满足，就无理取闹，采取各种手段阻挠施工，甚至故意滋事闹事，严重影响社会稳定。“大滁城”建设后续征地拆迁工作要想顺利推进，就必须构建以法律手段为核心的处置机制，及时解决“难缠户”、“钉子户”所带来的棘手问题。对于因违章建筑未获补偿而阻挠施工的，由行政执法部门依据《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规予以强制拆除；对于随意要求提高国家规定补偿标准并不签订不履行集体土地上房屋征收协议的，依据《土地管理法实施条例》，由县级以上政府土地行政主管部门责令交出土地。如被征收人拒不交出土地，则申请人民法院强制执行；对于在签约期限内无正当理由拒不签订国有土地上房屋征收补偿协议的，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，由政府做出补偿决定。如被征收人既不申请行政复议也不提起诉讼的，则可申请法院强制执行。在依法征地拆迁过程中，一定要坚决拒绝各种主观恶意的无理要求。对于因达不到个人目的而故意滋事闹事者，则要及时依法予以打击。

总之，城市建设面对因征地拆迁所引发的各种矛盾，必须构建多管齐下的矛盾化解机制。其中，以普法教育为核心的宣传机制是基础，以信息预警为核心的干预机制是前提，以民生利益为核心的补偿机制是关键，以法律手段为核心的处置机制是保障。只有宣传先行、干预及时、补偿到位、处置有力，才能确保征地拆迁工作顺利实施。

[1] 耿羽.征地拆迁过程中的政府——农民博弈机制分析[J].甘肃行政学院学报，2014(6).

[2] 冯永东.关于完善征地拆迁制度的思考[J].民营科技，2014(10).

[3] 李明华.法治轨道——化解征地拆迁矛盾新探究[J].法制与社会，2014(35).

[4] 高杰.破解征地拆迁难题的策略探究[J].苏州市职业大学学报，2015(4).

[5] 赵秉志.坚持法治思维 审慎处理因征地拆迁引发的矛盾冲突[J].中国审判，2015(24).

责任编辑：李应青

Analysis on Contradiction Resolving Mechanism of Land Acquisition and Demolition for Chuzhou’s Construction

Ji Xiaohua, Tu Lei

Recently, with the further advancement of urban construction nationwide, land acquisition and demolition has become the overarching concern of the public. Resolving all kinds of contradictions and disputes resulting from land acquisition and demolition in the process of urban construction is an important task that the government must face. Through making a survey and analysis of land acquisition and demolition in the construction of Chuzhou, the paper puts forward effective and key measures to resolve contradictions of land acquisition and demolition, which include publicity mechanism centering on education for law knowledge, intervention mechanism centering on information warning, compensation mechanism centering on interests of the people’s livelihood and disposal mechanism centering on legal means.

Chuzhou’s construction; land acquisition and demolition; contradictions and disputes; resolving mechanism

D630;F301

A

1673-1794(2016)06-0008-05

吉晓华，滁州学院教授，研究方向：中国近现代史与文化；屠磊，滁州学院经济与管理学院讲师(安徽 滁州 239000)。

滁州学院重点科研项目(2012sk005Z)；滁州学院科研启动基金项目(2012qd19)

2016-10-12