李安磊 肖业忠

中共山东省直机关党校

完善环境公益诉讼 健全环境保护法律制度研究

李安磊 肖业忠

中共山东省直机关党校

改革开放三十年来，我国在经济发展方面取得了显著的成绩，经济总量先后超越了德国、日本，成为继美国之后的第二大经济体。当我们在经济形势突飞猛进的时候，环境形式的严峻性却是不容忽视的。面对严峻的环境危机,环境保护问题也日益成为社会关注的焦点。造成我国环境问题日益严重、环境纠纷逐渐增多的原因是多方面的，环境立法的缺乏是一个基础性又至关重要的原因，尤其是现行的诉讼体制已不能满足环境诉讼的需要，不能很好的地解决环境中人与自然的关系问题。在科学发展和可持续发展的今天，我们需要更加重视环境保护与经济建设的协调发展，建立一种更加有效的环境诉讼模式----环境公益诉讼法律制度，来加强对环境的保护，促进环境法的全面贯彻实施。

公益诉讼；环境保护；制度设计

习近平总书记曾经说过：“生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。”所以要“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。”

近年来，我国的环境问题日益严重，由污染引发的环境纠纷的数量呈上升趋势。环境纠纷和其他的纠纷一样，如果不能及时、有效地解决，纠纷双方的矛盾就会进一步激化，甚至影响社会安定，也不利于环境管理本身的发展。公民的环境意识、法律意识也在增强，现行的诉讼体制已不能满足环境诉讼的需要，传统的诉讼制度无法更有效地约束和制裁危害环境的行为，如何能够更有效遏制环境的持续性恶化，更好地保护人类赖以生存和发展的环境公共利益，建立、完善符合我国社会发展需要的一种新型环境诉讼形式----环境公益诉讼律制度势在必行。

一、环境公益诉讼的含义

公益诉讼最早可溯及古罗马时期,公益诉讼“乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起”。也就是说所有为维护公共利益而进行的诉讼,无论是国家机关以国家的名义提起的诉讼,还是社会组织、团体、个人以自己的名义提起的诉讼，都是公益诉讼。

而环境公益诉讼是指“任何人”为保护环境公益，当其认为环境受到直接与间接的损害或有损害之虞时，以自己的名义代表国家或社会公众以环境行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令停止正在或可能发生的环境损害行为，并赔偿已造成的环境损害的诉讼制度。

环境公共利益与我们每个人以及我们的子孙后代都息息相关，它直接关系到人们的生命、健康和社会的可持续发展。所以环境公益诉讼制度的设立意义不仅仅在于维护原告的权益，更重要的在于维护环境公共利益。由于对环境的破坏往往是不可逆的，环境一旦受到侵害，需要耗费大量的人力、物力进行补救，而且还必须面对难以使环境恢复如初的结果，所以环境公益诉讼制度设立的目的更应侧重于预防污染环境行为的出现或者控制环境污染的状况进一步扩大，惩罚只是手段，而不是目的。

二、我国建立环境公益诉讼制度的必要性与可行性

(一)我国建立环境公益诉讼制度的必要性

1、现行法律制度对环境公益保护的不完善。我国的宪法、法律中一直没有关于环境权、环境公益诉讼的规定，直到2012年《民事诉讼法》进行新的修订后，才开启了我国环境公益诉讼制度的新篇章。从世界范围来看，许多有环境公益诉讼实践的国家大多建立的是环境行政公益诉讼的诉讼类型，来强化行政主体的责任意识，也就是说具有环境保护法定职责的行政机关没有很好履行自己的职责时，时刻要做好当被告的准备。2014年，我国《行政诉讼法》进行了立法二十五年以来的第一次修订，在许多方面都做了有益的尝试，在一定程度上缓解了“民告官”案件立案难、审理难、执行难的问题，但却未对此前呼声很高的环境公益诉讼作任何规定。所以，很显然，我国目前的环境公益法律制度还很不完善，在保护环境公益方面还很难做到“360度无死角”的救济。

2、行政权力对环境公益保护的不到位。在我国,对环境的管理一直实行的是“单轨制”运行模式,只有国家有权对环境进行监督和管理。随着环境问题的发展，环保运动的深入和人类对环境问题认识的不断提高，人们发现“单轨制”对环境公益的维护是远远不够的，政府同样也会失灵。很多污染企业是当地的纳税大户、龙头企业，它们与政府有着千丝万缕的联系，环境公益诉讼在地方遭遇到的阻力自然是不言而喻的。而且“单轨制”还忽视了其他社会力量对环境保护的作用,无法发挥社会组织织和公众在环境保护中的主动性和能动性。只有建立公益诉讼制度，赋予社会组织、一般公众就公共利益提起诉讼的权利，才可能形成人人参与公共利益保护的机制，进一步完善环境保护法律制度。

(二)我国建立环境公益诉讼制度的可行性

1.建立环境公益诉讼制度的理念蕴涵在现有法律之中。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”我国宪法虽然还没有赋予公民“环境权”却明确地赋予了全民对自然资源的所有权。宪法是国家的根本大法，我国建立环境公益诉讼制度不仅符合宪法原则,而且宪法为环境公益诉讼制度的建立提供了依据。在新的 《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”2012年新修订的《民事诉讼法》更是首次确立了民事环境公益诉讼的制度。

2.民众及环保团体环保意识及维权能力的提高。伴随着社会的进步与发展，人们的环保意识确实有了很大的提高,众多以维护环境公益为宗旨的NGO环保团体也逐步建立起来。和个人相比，这些团体有更强的环境保护专业背景，还有一定的经济实力，赋予这些环保组织提起环境公益诉讼的权利,将会更大地发挥环保团体在保护环境公益方面的作用。

3.国外的前车之鉴。上世纪五、六十年代，英国、美国、日本等发达资本主义国家出现了严重的环境问题，政府和国民意识到应该发挥法律的威力来遏制环境的进一步恶化，开始了环境立法的进程。现代许多国家已经建立了环境公益诉讼制度，并已经有了相当长时间的司法实践，其中美国的制度最为发达。我们可以借鉴国外环境公益诉讼制度的经验和司法实践，结合我国的国情,建立起一套适合我国环境公益保护的制度。

三、我国环境公益诉讼的制度设计

(一)放宽原告资格。我国《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”根据这条规定，对提起公益诉讼的主体是有严格限制的，个人是排除在外的。新《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”这条规定对能提起环境公益诉讼的社会组织做出了进一步的限制,只有符合上述严格条件的社会组织才能提起环境公益诉讼，把一大批公益组织挡在了诉讼主体之外。很显然，立法者在设定环境公益诉讼主体的范围时，持非常谨慎的态度，这样的设定明显是不利于提高公益组织和社会公众环境保护的积极性的。所以，建立环境公益诉讼制度必须适当放宽原告的资格，即在环境公共利益受到损害或有损害之虞时，除了直接利害关系人外，允许没有直接利害关系人包括公民、法人、其他组织及国家机关向法院提起诉讼。由于环境诉讼往往在举证的时候专业性要求高，耗费的人力物力巨大，一般公民个人是没有相应的专业知识和财力来作为支撑的，因此应该大力发展环保团体，使其成为环境公益诉讼的重要主体。而检察机关是国家利益和社会利益的代表，以保护国家、集体利益为职责，检察机关作为国家的法律监督机关应当有权代表国家、代表公众向人民法院提起公益诉讼。如果将检察机关排除于环境公益诉讼主体之外，这既不符合检察院设立的宗旨，也不符合法治的理念。

(二)扩大受案范围。很多国家为了更有效地保护好环境,在法律修订放宽环境诉讼原告资格的同时,往往也同时扩大了受案范围。过去根据法律规定不能被提起诉讼的范围,现在则随着法律的修订纳入了诉讼的范围。

针对污染源所提起的环境民事公益诉讼一般都在民事诉讼的受案范围内，不需进行修改。针对行政机关损害环境公益的不法行为，依据2014年11月我国新修订的《行政诉讼法》的规定，由原来的只能针对具体行政行为提起诉讼，抽象行政行为不可诉，扩展到既可以针对具体行政行为提起诉讼，也可以一并审查“红头文件”类的抽象行政行为，这是非常大的一个进步。而且，抽象行政行为和具体行政行为相比，一个错误的抽象行政行为所带来的负面影响范围更大、效力更持久，同公共利益的关联更为紧密，对环境公益的影响也更大。因此，《行政诉讼法》修订后确实可以更好地维护环境公益，对行政机关实施更为有效的监督。

(三) 合理配置举证责任。举证责任的分配关系到当事人诉讼的成败，我国《民事诉讼法》第六十四条规定：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。传统民事诉讼法的举证责任分配原则是“谁主张,谁举证”, 当事人对自己提出的主张，有责任提供证据加以证明，否则应当承担不利的诉讼后果。但在环境诉讼中,环境污染损害的认定具有很强的专业性和技术性, 而且往往双方的力量差距悬殊、信息严重不对称。原告所能提供的证据非常有限，在承担此项举证责任上是极为困难的，易导致原告处于不利的地位而败诉。环境公益诉讼具有很强的公益性，原告又往往是与本案没有直接或间接的联系，提起诉讼的目的只是为了公共利益，如果要依据“谁主张，谁举证”原则，那么原告可能陷入取证困难，打击其提起公益诉讼的积极性，这显然不符合设立环境公益诉讼制度的初衷。因此,我国环境民事、行政公益诉讼中都应确立举证责任倒置的原则,环境公益诉讼的原告只需提供行为人有损害环境行为的初步证据,法院即可以支持其诉讼请求,至于损害事实是否确实存在,损害行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任则由被告承担。

这一原则已经在最高人民法院的相关司法解释中有所体现，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第七十四条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。这个规定显然是合理且有利于诉讼的，可以减轻原告的举证责任负担，提高原告为了维护公共环境利益向法院提起公益诉讼的积极性。

(四)合理分担诉讼费用。在环境公益诉讼案件中,由于涉及众多复杂的专业知识,原告即便只履行初步的举证责任有时也需花费昂贵的技术鉴定费用,一般组织与个人往往难以承受。而且由于环境公益诉讼的提起是为了维护环境公益，受益人往往是不特定的多数人或整个社会，因此由原告独自承担诉讼费用有违公平，也会挫伤公众提起环境公益诉讼的积极性，迫使一般组织与个人放弃对环境公益的保护请求。所以,我国应适当借鉴国外的先进经验,改进有利于原告的诉讼费用承担机制，减轻民众提起环境公益诉讼所需费用的负担,在立法上,对诉讼费用的负担作出有利于原告的规定。

我们的环境法治虽然还不完善但确实是在不断进步，近十年，环境法治发生了巨大的变化，从一开始不敢受理环境公益诉讼的案子到作出1.6亿的赔偿判决，彰显了法治的力量和法治的进步。更让我们欣喜的是，自从十八大专章解读了生态文明之后，在三中、四中、五中全会当中都提到了加强生态文明的法治建设和保障问题。习近平更是指出：只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。生态文明建设离不开法治，法治在生态文明的建设中必将担当大任。完善环境公益诉讼，健全环境保护法律制度，才能更好地服务于我国生态文明建设的总体要求。

[1]《罗马法原论》下册 周枏 商务印书馆 1994年版 第886页．

[2]张式军．《环境公益诉讼原告资格研究》山东文艺出版2012年 第31页．

[3]张式军．《环境公益诉讼原告资格研究》山东文艺出版2012年 第2页．