财政预算绩效管理体系的优化研究

2016-12-30卢海明

当代经济 2016年35期

关键词：财政预算绩效评价管理体系

卢海明

（江苏无锡长江会计师事务所江苏长江工程造价事务所有限公司无锡长江资产评估咨询事务所有限公司，江苏无锡214001）

财政预算绩效管理体系的优化研究

卢海明

（江苏无锡长江会计师事务所江苏长江工程造价事务所有限公司无锡长江资产评估咨询事务所有限公司，江苏无锡214001）

财政预算绩效管理是政府管理部门借鉴企业的有效管理模式来加大对财政资金预算的管理，是一种提供多元化服务并且重视管理方法与技术的公共性管理机制。本文主要阐述了财政预算绩效管理的内涵和特征，简单介绍了中央财政预算绩效管理体系的内容，分析了目前我国的财政预算绩效管理存在的问题以及优化的具体措施。

财政预算；绩效管理；问题；优化措施

财政预算管理体系作为一套现代化的业绩评价系统，已经成为政府绩效管理工作中不可替代的重要工具。同时，财政预算管理也是政府机关等消耗财政资源的部门进行绩效管理的关键环节。

一、财政预算绩效管理的概述

1、内涵

财政预算绩效管理重点在于对财政进行预算管理，政府的绩效管理只能在一定程度上借鉴企业预算管理的形式，在参考其多元化管理、重视管理技术和方法等特点的同时，财政预算管理应强调其管理主体是政府等国家部门，预算管理的对象是财政资金等国家资源。所谓财政预算管理就是通过高效的、科学的预算管理方法来对财政资金加强控制与管理，最终目的是提高企业的财政资金使用规范性以及使用效率。

2、特征

（1）财政预算管理的落脚点是公共利益，区别于企业的股东或者管理层利益。政府的财政预算管理就是将财政资金所贡献的社会利益进行量化，并通过一定的业绩管理方法来评价其是否与政府的拨款数额、频率等相匹配，是否存在拨款过度使用或者使用不足等情况，导致财政资金的使用效率低下。在政府财政预算管理中，通常将受益人规定为社会公众，尽管这一做法体现了财政资金的使用宗旨，但也在一定程度上加重了业绩管理的难度。

（2）财政预算管理具体采用的是制定目标、拨款和绩效评价三阶段的管理模式。这与传统的预算绩效管理体系不同之处在于要求将财政资金详细地进行分阶段管理，通过分结算的管理模式来保证三个阶段都是围绕着绩效管理进行，达到绩效管理效果最大化。

（3）财政预算管理采用的是多目标的量化管理模式。政府的财政预算管理通常依据可量化的指标来描述管理的目标，但是由于最终的评价受益人是社会公众，而社会公众的需求多样化，从而决定了其可量化目标的审定必须是多样化的，不能单纯靠单位领导的个人感受或者是某一小范围群体的收益情况来确定绩效管理的目标。

3、目前我国财政预算管理的主要程序

本文以目前我国中央财政预算管理的绩效评价过程为例，说明财政预算绩效管理的核心内容。一是财政预算管理要求筛选绩效评价的具体项目。一般情况下，单位内部会成立一个预算绩效管理委员会或者讨论小组，共同研究讨论决定要对哪些项目进行预算绩效的评价，并将评价的申请递交给有关的部门进行报批。项目的选取通常与中央的政府业绩考核指标挂钩。在领导层研究并审核通过之后，再由预算绩效管理委员会将评价项目挨个通知相应负责的单位。二是针对已经筛选出来的项目设计合理的绩效评价指标，以具体的指标来引导相关的部门按照要求实现考核目标。评价指标的设计要求科学合理并且具有一定的可行性，同时指标应当报请财政部门的批准。三是在对业绩进行评价之后，在每个年度结束之后，将部门的自我评价报告与预算绩效管理委员会的评价报告统一报送财政部，对在评价报告中发现的问题，应当及时地进行跟进与处理，在必要的事后，还可以提交组织进行再次评价。四是根据已经产生的结果提出改进信息，将该信息反馈给相应的预算管理委员会或负责小组，并提醒相应的责任人注意工作中已经发现的缺陷，要求其进行科学地改进。

二、目前我国财政预算绩效管理中存在的问题

1、缺乏健全的法制保障

国家尚未就财政绩效管理出台一定的法律法规政策规定，即使是之前财政部公开发布的暂行办法也只是以部门规章的依据的形式存在，并没有起到一个立法的作用。在国内只有几个省专门有政府的文件表明各个财政相关单位应当重视自身的财政预算绩效管理工作，其他地区鲜有相应的政府文件出台，这就使得财政绩效在管理过程中遇到重重困难，也没有相应的法律环境对工作的推进提供切实的保障。在这种情况之下，我国的财政预算绩效管理工作很难推进并发挥应有的职能与作用。

2、缺乏绩效管理的理念

经过几年时间的推进，绩效管理的理念在各个财政部门内部已经有了一定程度的加强，但是从整体氛围来看，财政预算绩效管理依旧处于一个较低的管理地位。很多单位认为这是一项浪费人力、物力成本但是受益颇低的工作，所以不愿意大范围地推广。长期以来，传统的投入产出控制模式既已成型，更多的单位宁愿花心思去挣项目，注重效果的现代化预算绩效管理模式很难深入到部门的各个工作人员思想和日常工作中去。正是由于缺乏理念或者单位文化的熏陶，使得预算绩效管理工作更难推进。

3、基础工作还较为薄弱，没有形成专业的管理团队

由于我国财政在绩效管理方面对于绩效评价这一块的工作经验还较为有限，评价指标的科学性和可行性也有待进一步加强。例如，已有的业绩评价指标往往评价维度较为单一，一般使用的是横向比较法等，对于专家意见法、因素评价法等多维度的评价指标的应用能力还较为有限。同时，我国财政预算绩效管理体系中尚未建立完善的信息系统，使得管理中不能高效地整理、搜集与分析基础信息及基础数据。指标的评价体系往往设定单一，没有考虑到各个行业各个部门之间的工作或者资金支取具有加大的特征性，使得评价的结果缺乏公正性和说服力。

4、工作的开展过分地受制于当地政府的政绩观

通常我国地方性政府官员的政绩观更多地体现为GDP观，即一个地方的经济发展总量最直接地决定了当地政府的工作绩效。对于GDP则不强调可持续性，仅仅注重“面子工程”，这就使得地方上的财政预算绩效管理容易跑偏方向。例如公共设施设备等财政支出，也以GDP来作为增长的衡量标准，就会使得资金无法被足额地使用在该使用的项目对象上，不能实现为公众提供良好生活环境的本意。本文认为当地政府激进的政绩观会严重影响到财政预算管理体系作用的发挥。

三、优化我国财政预算绩效管理体系的意见建议

1、建立健全预算绩效管理制度体系

进一步健全已有的预算绩效管理制度，为预算管理工作提供良好的环境。科学、可行的财政预算绩效管理制度是指导预算管理工作的核心因素，是实现管理工作规范化与科学化的基本手段。目前，我国的预算绩效管理制度体系尚待完善，有必要将预算绩效管理的工作变成一项经常性、指令性与制度化的工作。首先，应当将预算管理工作的目标进行细分，确保将政府部门的目标进行量化，构建以政府绩效为核心的目标体系。其次，要逐步转变政府的行政职能，逐步实现政府工作管理的绩效管理。最后，要按照编制预算、执行预算、监督与评价预算执行情况的一系列要求，建立以绩效结果为导向、制度建设为保障的工作内容，构建以财政部门作为监督控制的主体，实现对预算绩效的管理。

2、全面提升目前已有的财政绩效评价工作的管理水平

财政预算绩效管理工作的核心是预算绩效的评价，只有将财政预算绩效的评价全面深化，推进到最核心位置，才能确保财政绩效管理工作的有效展开。现有阶段要推进绩效评价工作的展开，必须从薄弱环节入手，以此来夯实财政预算绩效管理效果。一方面，相关单位应当提高评价工作中的组织协调能力，即预算绩效的评价不应仅仅是财政部门自身的事情，而应该是单位整体内部的一个系统性问题。所以，要构建一套套高效的绩效评价的协调机制，必须要求各个部门都能够通力协作，确保评价工作能够有效展开。另一方面，应当切实提高评价结果的实用性、准确性和客观性，确保评价工作结果能为预算绩效管理所用。一是需要建立完善的绩效评价指标体系，评级分类体系要尽量做到全国统一，遵守定性与定量优化结合的原则来优化指标评价体系的设计。在指标设计中有必要提高定量指标所占的权重。二是应遵守个性指标与通用指标相结合的原则，允许地方来结合自身的实际情况制定个性化的指标，提高指标设计的公正性与适用性。对于同一区域的财政预算绩效评价力争做到指标结果可以进行横向对比，构建对业绩评价体系的动态化管理模式，在动态化管理模式中实现指标新增、指标淘汰和指标完善的良性循环。

3、应大力推进财政预算制度的公开性与透明性

有关部门在实施财政预算绩效管理过程中应当加强预算编制的完整性，将收支进行细化分类。在有必要的时候，应当编制中期财政预算报告，以此来提高预算的未来实用性。同时应当按照我国信息公开条例的规定，积极提高预算活动的公开透明性，尤其是应当及时地向社会公众公开预算管理的制度、程序、政策以及资金分配政策和分配结果。另外，对于公开的内容应当进一步进行细化，配套建立公开问责体系。

4、加强对于绩效评价结果的反馈与应用

绩效评价结果的应用是绩效管理真正落实的关键，也是财政预算管理体系工作的最终落脚点。需要建立绩效数据的管理制度，将绩效评价的结果以数据信息的形式录入计算机管理系统，确保数据能够在各财政局与政府部门之间实现共享，实现为政府和部门预算管理的服务。要将财政绩效评价的结果进行及时地通报反馈，在评价工作完成之后，将评价结果以文件的形式向主管部门之间进行通报，并且通过网络媒体等渠道将结果向社会公众进行公告，确保结果能为预算绩效管理工作所用。