牛力中，李国军，陈智炜

（1、空军勤务学院，江苏徐州221000 2、95429部队后勤科3、军委审计署第二审计中心）

军队预算制度现状分析及未来走向

牛力中1，李国军2，陈智炜3

（1、空军勤务学院，江苏徐州221000 2、95429部队后勤科3、军委审计署第二审计中心）

随着国家财政预算改革不断深化，军队深化改革不断推进，军队预算制度也相应改进。2001年、2007年等年份，军队制定颁布系列预算制度，先后在全军各级部队推行以综合预算、分类预算、零基预算、细化预算为主要内容的预算编制改革。但理性看，目前还存在预算衔接不畅、成本难以控制、规模比较模糊等问题，亟待在后续改革中得以改进完善。

军队预算；综合预算；分类预算

军队预算是军费的“调节器”，反映着军事财力的投向、投量，决定着军队建设的发展方向、规模和速度。自2001年以来，全军逐步推行预算编制改革，增强了军费分配的科学性和合理性，强化了预算方案的可行性和严肃性，提高了预算管理的前瞻性和全面性，有效促进了预算在军队财经管理中“龙头”作用的发挥，有力推动了军事斗争准备各项工作的开展。随着国家经济实力的明显增强，国家对军费拨款逐年增加，但相对于军事斗争准备和强军目标改革任务等需求而言仍显紧缺。如何从预算源头上管好用好有限的军费，进一步改进国防预算，从财力上保障好信息化条件下的国防和军队建设，是当前和今后一个时期亟待研究解决的课题。

一、现状分析

1、基本判断

依据2001年《军队预算编制暂行规定》、2007年《军队预算经费管理规定》、《军队预算科目》等法规文件，先后在全军各级部队推行以综合预算、分类预算、零基预算、细化预算为主要内容的预算编制改革。通过多年的改革实践，目前已经初步建立了“上下结合、分工协作、分类科学、调控有力”的预算新体系，为科学配置财力资源提供了有效的制度框架。一是预算意识明显增强。各级各部门抓预算管理的积极性进一步提高，特别是各级党委首长高度重视预算工作，把预算作为调控部队建设和事业发展的重要手段，为做好财经工作提供了良好的环境。二是预算调控职能明显加强。各级将所有财力资源在“一本预算”中统筹安排，“一次分配”集中批准，“一份文件”全额下达，单位党委对各项事业任务、大项活动和重点建设的调控和监督更加有力，提高了财经决策的质量。三是预算编报质量明显提高。按照“两上两下”的预算编报程序，规范了从项目论证、方案拟制和审批下达的工作流程，有利于机关部门相互沟通、加强协商，党委首长充分酝酿、慎重决策，进一步提高了预算编报质量。四是预算约束力明显增强。通过落实综合预算，防止游离于预算之外的经费活动，从预算源头上堵塞了收支管理漏洞。通过细化预算编制，各级安排的经费直接明确到具体使用单位，机关部门的直接支出细化到具体开支项目，增强了预算透明度。五是预算配套措施明显改进。围绕加强预算管理，相继推出了资金集中支付、物资集中采购、资产管理与预算管理相结合、经费预算与资金收付相分离、行政消耗性费用管理、公务卡支付结算等一系列改革措施。

从编报审批判断，当前的预算编报审批制度是“分权—集权型”，即一级资金配置权向事业部门分权，二、三级资金配置权向预算部门集权的制度。一级资金配置权是指资金在各事业部门之间配置的权力。二级资金配置权是指对预算资金在事业部门内部各项目、各部队间进行配置的权力，三级资金配置权是指对预算资金在商品、服务等成本要素间配置的权力。预算部门对事业部门的分项预算方案审核汇总形成总预算方案，若审核不仅关注配置给事业部门的资金总量，还在此基础上大量涉及此资金量在事业部门内部的再配置，则可认为是二、三级资金配置权向预算部门集权。从监督审批判断，现行预算监督主要侧重于合规性考评。现行《军队预算经费管理规定》等相关法规规定：预算年度终了，事业部门在向预算部门报送本级直接支出决算时，要抄送年度预算执行情况报告表和事业成果报告，但双方关注的重点均是本级直接支出决算，并不是年度预算执行情况报告表和事业成果报告。从功能角度判断，当前我军的预算制度仍然属于控制型预算制度。预算部门对预算资金在事业部门内部的配置，以及在物资、服务等成本要素间配置权的集权倾向，从预算权层面表明了预算制度的控制取向。预算制度的重心仍然是投入审查，至于事业部门是否有多种生产方式、哪一种更有效率，则关注较少，也没有放权给事业部门的制度安排。主要采取简单的投入要素审查方法，虽然引入了诸如零基预算等现代预算制度的要素，但只是理念的初步引入，对产出与效率的关注有限，往往放在对资金申请的定性审查、项目的可行性与必要性等方面，预算实施效率并没有得到足够的关注。

2、几个问题

一是经费预算与任务相脱节。首先，军队预算编制与国家预算指标、军队事业任务下达不同步，使得预算编制不科学。2001年1月总后勤部下发的《军队预算编制暂行规定》中明确规定：预算年度自每年1月1日起至12月31日，军以下事业部门分项预算方案在预算年度前一年10月31日前送同级财务部门进行审核汇总和综合平衡，单位预算要求在11月30日前报上级党委审批。导致与国家预算安排时间不同步，与国家正式批复的预算指标产生偏差，造成预算安排的不确定性；预算安排和年度事业任务不同步，存在任务和经费保障脱节的问题。其次，受财务部门地位与职能局限，使得年度预算与长期规划、中期计划联系不紧密。我军中长期发展规划和计划改革前是在中央军委的领导下，由总参会同总政、总后、总装，设立临时机构负责拟制，改革后由中央军委战略规划部牵头负责；各单位的中长期发展规划仍由单位作训部门牵头，临时抽调有关部门参加，依据上级党委指示和有关规定，结合单位自身实际制定的。财务部门因受其在军队行政组织结构中所处地位的限制，在编制年度预算时只能被动地反映单位规划、计划，其主动性打了折扣，在一定程度上降低了财经战略管理的权威性、全局性。

二是经费预算成本控制薄弱。习主席指示要求厉行节约严格经费管控，军委总部颁发制定了厉行节约严格经费管控的决定、加强行政消耗性经费管控措施、严格细化经费预算办法及开展事业经费绩效评价要求等法规文件，全军各级部队严格遵照执行，已然形成向事业任务靠拢、向战斗力花钱聚焦的良好风气。从公共经济学规律来看，任何行政机构运转必须耗费一定成本，而且既定规模的行政机构耗费的成本规模一定会逐步膨胀。有的部队对市场价格的波动性重视程度不够，忽视对市场价格的调研和预测，编制的预算经不起市场的检验，而且年度经费预算的各项收支指标基本上年初就已经敲定，缺乏弹性，导致年初安排的预算可能因任务的变更、价格的上涨等因素，直接影响着预算编制的准确性，带来购买力下降而保障不到位，预算指标刚性约束不够等不良影响。

三是预算规模缺乏横向比较。目前，军队经费预算编制区分标准经费和项目经费两种类别，其编制方法有所不同：标准经费预算编制依据《军队公务事业费标准》和单位级别规模进行测算，项目经费预算编制依据《项目经费需求测算》进行向上请领或直接下达。这样一来，导致军队预算规模缺乏比较依据。不同级别的部队标准计领经费规模相应不同，相同级别的部队标准计领经费规模相同，但是对于担负任务而赋予的项目经费指标而言，却缺乏比较基础。就单个部队而言，编制年度经费预算时，往往侧重于依据《军队公务事业费标准》、上级下达项目预算指标及单位家底财力等情况编制本单位年度经费预算，相同或相似级别和任务部队之间缺乏衡量比较，容易出现预算规模不易掌控问题，以及厚此薄彼的不公平现象。

二、未来走向

随着国防和军队建设深化改革，目前已经初步构建了“军委管总、战区主战、军种主建”的作战指挥体制，下一步将不断完善法规制度体系，军费预算制度成为重要改革任务。军队预算制度改革是一项复杂的系统工程，包括预算编制、执行、监督以及技术手段在内的一系列改革创新。今后一个时期，必须以习主席关于国防和军队改革重要论述为指导，围绕强军目标实现的改革目标，进一步优化军事财力资源配置向战斗力聚焦，推进和深化军队预算制度改革，全面实现由传统经验型预算向现代科学型预算的转变。为此，要着重把握以下几个关键问题。

1、更加注重预算适应性

军队预算是国家预算在军队领域的延伸，其改革发展离不开国家预算法规制度的指导和约束。2014年，全国人大审议通过了《预算法》修改版，并于2015年1月1日起施行。新版《预算法》从国家治理体系和治理能力现代化的要求出发，着重在预算监督、支出审核、专项转移、预算公开、债务风险、勤俭节约等方面进行了修改。军队预算制度改革要适应国家预算法修订要求，为强军目标实现服务，是国防和军队改革的重要内容。因此，军队预算制度改革，必须适应国防和军队改革形势要求，适应军队财经法规体系改革动态。

2、更加注重预算衔接性

推进军费预算制度改革，必须注重把军费预算放置到“需求—规划—计划—预算”的体系中全局考量，更加注重军费预算与作战需求、建设规划、年度计划等安排紧密衔接，以未来作战资源需求为牵引，以国防和军队建设规划为主导，以现有财力基数为支撑，全面优化财力资源投向投量，使有限财力资源向战斗力聚焦，向部队实际需要靠拢。

3、更加注重预算创新性

军队预算制度改革，要在现有预算改革取得成绩的基础上，积极借鉴国内外“PPBES”原理、成本—效益分析方法、政府采购制度等先进的预算理论和方法，广泛采用现代信息技术手段，结合全面深化军队改革需要和部队实际情况，努力实现预算辅助决策分析和自动控制功能，使预算管理由手工作业向自动化、网络化转变，为财力资源配置决策提供又好又快支撑。

[1] 高凯：加强制度建设确保军队预算执行力[J].军事经济研究，2011（2）.

[2] 易光明、刘婷：完善军队预算评审制度研究[J].财政监督，2016（12）.

[3] 朱连清、李银华、尹志勇、胡文贤：论深化军队预算制度改革[J].军事经济研究，2010（6）.

（责任编辑：李桐希）