胡服，李雄平，杜欣，朱家位

（1、云南财经大学，云南昆明650221 2、云南农业大学，云南昆明650100 3、云南财经大学会计学院，云南昆明65000）

新制度对我国高校预算管理的影响及对策分析

胡服1，李雄平2，杜欣3，朱家位2

（1、云南财经大学，云南昆明650221 2、云南农业大学，云南昆明650100 3、云南财经大学会计学院，云南昆明65000）

新《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》对进一步规范高校财务行为，强化预算管理，统一科目设置，明确绩效评价，提高会计信息质量起到了至关重要的作用。本文根据新制度对高校预算管理的要求，全面分析了当前我国高校预算管理中存在的赤字预算、存量资金未列入预算、定额预算不合理等问题及其产生原因，并针对我国高校预算管理实情提出了具体的解决对策与建议，以期提升我国高校预算管理水平，提高资金使用绩效，促进我国高校健康可持续发展。

高等学校；赤字预算；存量资金预算；消除赤字；细化标准；绩效考评

随着我国高校招生规模的扩大，高校资金供求缺口也越来越大，矛盾越来越突出，这就要求我国高校必须采取有力措施把有限的资金用在刀刃上，而实行全面预算管理，项目控制，绩效考评是当前高校缓解资金供求矛盾，提升资金使用绩效的重要措施。

一、新制度对我国高校预算管理提出的具体要求

随着我国经济的快速发展和高等教育领域改革的全面深化，我国高等学校实现了在招生规模、占地规模、人才规模、资金使用规模方面非常规、跨越式的发展，教学条件日趋改善，教学水平不断提升，教学质量不断提高，但在资金供求方面矛盾越来越突出，需求大而供给少，我国高校的发展步伐日趋缓慢。如何促使我国高等学校实现“中国梦、强国梦”的复兴目标，完成教育部明确的“双一流”建设，完成“科教兴国”的伟大历史使命是我国高校亟待解决的难题。

针对我国高等学校经济业务发展的需要和资金来源、管理与使用的特殊性，也为了“进一步规范高校财务行为，加强财务管理与监督，提高资金使用效益，促进高等教育事业健康发展”，财政部教育部于2012年12月19日联合下发的《财政部教育部关于印发〈高等学校财务制度〉的通知》（财教〔2012〕488号）文件，明确了我国高校财务管理的主要任务：合理编制学校预算，有效控制预算执行，完整、准确编制学校决算，真实反映学校财务状况；建立健全学校财务制度，加强经济核算，实施绩效评价，提高资金使用效益；加强对学校经济活动的财务控制与监督，防范财务风险。由此可以看出，我国高校必须实行预算管理，并应强化预算管理在学校经济活动中的关键作用，以确保高等教育资金来源合法，使用有效。同时《高等学校财务制度》明确要求：高等学校在编制预算时，应当根据学校的事业发展目标和计划恰当地编制年度财务收支计划，遵循“量入为出、收支平衡”的原则，应当做到预算自求收支平衡，不编制赤字预算；预算确定后，应当严格执行批准的预算，不得随意进行预算调整；年度结束后，高校应当按规定编制年度决算（根据预算执行结果编制的年度报告），并加强决算审核和分析，保证决算数据的真实、准确，规范决算管理工作。

二、我国高校执行新制度过程中存在的问题及原因分析

1、赤字预算难以消除

新制度明确规定：高校预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。但由于国家财政投入资金（包括财政拨款和学费住宿费等收入）的有限和高等学校学生规模、基础设施建设规模和教学科研投入规模的急剧增长，使得我国高校每年的预算不但没有消除赤字，反而使赤字越来越大。

（1）收入有限，资金来源受限。我国公办高校属于非营利性的社会公益组织，基本上不寻求盈利，从而导致我国高校的收入非常有限。其资金来源包括四大部分：一是财政拨款。公办高校每年财政拨款均按生均定额安排，而忽略了各高校教学、学科建设、科学研究及培养质量等方面的差异。为寻求更多的财政生均定额拨款，高校唯一的也是最可行的做法就是扩大招生规模，增加在校学生人数。这样，在财政拨款严重不足的情况下导致高校教育资源日趋紧缺，师资力量日趋薄弱，学生培养质量日趋下滑；二是学费住宿费收入等行政事业性收费收入。公办高校向学生收取的学费、住宿费标准均由各省（市、区）发展改革委员会核定审批，其收费标准近10年来均未提高，而物价却翻了近一番，由此导致高校教学成本成倍增加；三是社会捐赠收入、银行存款利息收入及其他收入。公办高校不允许开展营利性业务，无法取得超额利润，只能依据高校的社会影响力向社会各界吸收捐赠，但社会捐赠毕竟数量有限，因此高校的这部分收入也仅能艰难维持运行，难以取得更多的资金充实到教学科研一线；四是信贷资金。在财政生均定额拨款及学费住宿费收入仅能维持高校正常教学科研活动的窘境下，高校要满足日趋扩大的招生规模和校舍规模，就必须参加基础设施建设和教学设备投入，就只能向银行、租赁公司等金融机构有偿取得长、短期信贷资金，这更是对高校供不应求的资金雪上加霜，加重了高校利息负担，特别是近几年来高校全部是借新还旧，短贷长用，有的高校只能用银行贷款来归还银行借款利息，从而导致高校信贷资金象滚雪球一样，债务余额越来越大，债务利息压得高校苦不堪言。

（2）支出极大，债务压力超大。我国高校走过了“精英教育”向“大众化教育”的转变，不管是占地规模、校舍规模，还是在校学生规模，都较“精英教育”阶段翻了近10倍，从而导致了我国高校超常规、跨越式发展后巨大的资金支出，引发了高校极大的债务负担和债务风险。以云南省高校为例，在国家财政生均定额拨款和学生学费、住宿费均未提高的情况下，我国高校占地校舍规模和学生规模增长近10倍的支撑点就是债务资金，负债较多的高校债务超过50多亿，负债最少的高校债务也已超过8亿多，还债压力和债务利息负担压得高校几乎喘不过气来。另外，我绝大部分高校一直在“滚雪球”，“借新债还旧债”，有的甚至在用新债还利息。

2、存量资金未纳入年度预算

当前我国高校预算均有两个口径，一个口径是财政口径，主要是以在校学生人数为依据，按生均定额核定财政拨款总额，再根据各高校报送的预算分为“基本支出”和“项目支出”分块分期下达资金额度，授权高校支付，学费住宿费等支出则以财政专户实际核拨的资金额度为限；另外一个口径是高校校内预算口径，主要以定额和专项经费为主，属于“以支定资”的赤字预算。在财政拨款、学费住宿费收入和其他收入预算额度内，安排定额经费（包括人员经费、办公经费和教学经费），剩余部分再安排专项项目经费，专项项目经费不足的部分则通过银行借款或融资租赁来解决。

当前我国高校这两个级次的预算均未包括存量资金。不管是省级部门预算，还是校内财务预算，都只以预算年度的实际收入（省级部门预算）或支出需求（校内财务预算）为依据，并没有考虑上年末的存量资金。以云南某高校为例，每年按定额安排各教学、科研、教辅、后勤和机关等部门办公经费或教学科研业务经费，这部分经费在预算年度结束后年均余额超过1000万元，但这部分经费在预算年度终了是不收回的，各单位下年度可以继续使用，这将会形成下一预算年度的支出，但是，在编制下一年度预算时，省级部门预算和校内财务预算均未考虑该项资金，存量资金得不到有效地监控。

3、全面预算管理不到位

高校全面预算是我国高校对预算年度内开展的所有经济业务活动的必要性、合法性、合理性和效益性进行科学理论、合理安排后做出的目标明确、内容具体、措施全面、效益可观的资金安排，涉及到高校所有的教学、科研、教辅、后勤和机关管理等经济业务活动，触及到高校所有经济领域的每一个细节，是对高校资金进行全面、全程、全效益的资金管理模式，对全面提升高校教育资金使用绩效，促进我国高校全面进入内涵式发展具有巨大意义。但是，纵观我国高校当前的预算管理，均存在全面预算意识淡薄，预算手段落后，预算标准不切实际，预算口径不规范统一，预算编制片面，预算执行松懈，预算考评缺失等较为突出的问题。同时在高校实际的预算管理工作中，预算编制由高校财务部门确定后报校领导审批同意，缺乏有效的科学绩效评审；预算执行由各责任部门负责，财务部门审核后支付资金，缺乏有效的控制与监督；预算结果缺乏有效的评价奖惩；这对高校全面预算管理无疑是一大顽疾；另外，由于高校资金来源的日趋多元化以及利益主体复杂化的影响，有些资金（例如科研课题资金、基建资金等）经常会游离于高校的年度预算之外，使用和流向无法有效的控制，最终导致我国高校全面预算管理不全面，不到位，缺乏实效。

4、预算申报、评审不规范

当前我国高校年度预算（包括省级部门预算和校级财务预算）均采取“二上二下”的编制申报流程。

省级部门预算：先由高校财务向主管部门、财政部门申报在校学生人数和电梯、车辆及在编在岗职工明细表，即为“一上”，然后由财政部门按生均定额核定高校全年财政拨款限额，并按70%下达预算控制总额，即“一下”，然后再由高校将“一下”的预算控制总额细分到每一具体的经济分类科目中并上报主管部门、财政部门，即“二上”，财政审核确定后即下达70%的预算控制指标，并按进度分期分批下达高校财政授权支付额度，即“二下”。

高校校内财务预算：分两大部分经费申报，一部分是定额教学科研业务经费、学生管理经费和办公经费，这部分经费由校财务部门直接确定；另一部分是专项建设经费，由校内各部门根据预算年度开展专项活动情况进行申报，然后由学校预算委员会或预算编制评审小组进行初步评审后报经学校校长办公会、党委会同意后即下达预算年度的项目预算指标。一般情况下，年度预算开始时，先由校属各部门向预算委员会或校财务部门申报本部门职工数、学费收入数、课时数和专业课程数，即为“一上”，然后由校财务部门按定额核定各部门全年“基本支出”经费额度，并按标准下达到校属各部门，即“一下”，然后再由校属各部门将“一下”经费额度分解到可由校属各部门自行安排的的经费项目后上报学校预算委员会或财务部门，即“二上”，最后由财务部门将校属各部门基本支出经费额度与校属各部门申报并经评审同意安排的专项建设经费额度汇总下统一下达校属各部门全年经费预算额度，即“二下”。

通过上述流程可以发现，不管是省级部门预算还是校内财务预算都存在两大问题：一是预算申报编制程序不规范，标准不统一，内容不全面；二是预算评审法规不完善，流程走形式，评审不规范。

5、预算绩效考评没有真正发挥效用

预算绩效考评是预算管理的一个重要环节，科学有效的绩效考评体系可以很好地评价高校的预算管理工作是否有效，发现高校预算管理中的问题和不足，是高校逐步改进完善预算管理工作的关键举措。但是，当前我国大部分学校由于缺乏规范的预算绩效评价制度及绩效评价指标体系，并没有将绩效激励机制和追责机制结合起来，再加上高校本属于公益性的社会非营利组织，资金支出的绩效在发生当年很难评价。同时，我国高校目前并没有设立专门的、独立性强的权威性绩效评价机构，所有预算编制、下达、执行和决算均由学校财务部门负责，学校其他部门在一般情况下并不会对预算执行的结果进行评价。

三、全面贯彻新制度，大力提升我国高校预算管理水平

科学化、精细化的全面预算管理是高校财务管理高水平的体现，针对当前预算管理过程存在的问题，我国高校应当全面贯彻新制度，采用新思维，运用科学发展观，以人为本，进一步完善预算管理制度，严格实行全面预算，细化预算标准，规范预算流程，健全预算绩效考评体系，强化预算执行控制，注重预算绩效奖惩，使预算管理更加的科学化、精细化和规范化，从而提高资金和资源的使用效率效益。

1、实行全面预算

提高学校的预算管理质量，能够有效地提高资金的使用效率，因此，高校应该根据新制度构建全面预算管理机制。首先，高校的领导者应该高度重视全面预算管理工作，用全局观和长远的观念来构建预算管理，并将这个理念传递给各个二级单位甚至是学校的每一位教职工；其次，应该对高校的预算管理范围进行适当的扩大，涵盖实际活动涉及的各个方面，从而将高校实际的收支情况完整准确的反映出来，实现资金的统一管理和支配；最后，在预算的执行过程中，应该采取一定的激励机制，对预算执行和评价进行全面的监控，保证预算的执行的效率性和资金的使用的效益性。

2、细化预算标准

由于高校的预算是由各二级学院和部门自主支配收支，最终上报学校财务处进行当前年度的预算执行情况汇总，对于各项预算费用的支出，并不能做到笔笔监控，这在一定程度上就会存在随意替换预算项目，套用预算经费的情况。因此，对于预算标准，应当尽量做到细化，严格按照公用经费定额标准执行，避免随意占用滥用经费，促使部门预算规范科学化。

3、规范预算流程

在高校开展全面的预算管理，首先应当设立较为独立的预算管理委员会，各二级学院和部门根据各自的工作安排编制预算以后，应当上报学校预算管理委员会进行评审和审核，然后再进行全校级别的答辩，对各项收入和支出做出明确的说明，最后由预算管理委员会对各二级学院和部门的预算申报和答辩情况做出综合判断，适当调整预算数以后汇总编制学校的年度预算。通过这样一层一层的审批，可以有效地控制各部门在编制预算过程中的随意、不准确，也可以在一定程度上控制预算松弛的发生。

4、消除赤字预算

对于高校赤字预算的问题，主要原因在于国家投入的不足和较多的基础设施设备建设支出。一方面，从国家财政的角度来看，如果国家可以加大对教育投入，增加对高校的财政拨款，即基础设施及设备的投入资金由国家财政下拨，或者由国家财政和高校共同承担，那么在很大程度上可以缓解高校收入不足以支撑基建支出而向银行贷款的情况。另一方面，在教育收入方面，高校的学费收入标准已经多年未变，所以关于收费标准，如果可以在普遍物价都上涨的情况下适当的提高或者调整，那么也可以在一定的情况下缓解高校资金紧张的问题。最后，高校应该完善其财务制度，建立预算分析指标，分类分项目进行预算执行情况分析，实现预算执行的事中控制和随时监控，严格执行“以收定支，收支平衡，略有结余”的原则，努力消除高校预算赤字。

5、深化绩效考评

预算绩效考核一般是运用定性和定量的方法，对高校预算支出产生的效果和影响进行综合评价的行为，能够有效的管理预算执行情况。因此，高校在完善预算管理时应该构建一套有效的绩效考评体系和标准，通过奖惩制度和绩效激励机制对年度预算执行情况进行考核。对于合理开支和节约使用经费的预算部门，可以适当的进行年终奖励，或者在下一年度的预算配置上予以一定量的政策性倾斜，以此来充分调动其继续做好预算工作的积极性。对于违反规定或者是预算执行效果差的部门，应该贯彻问责制度，追究主要负责人和原因，在下一年度考虑适度的削减预算额度。高校应该通过合理的奖惩制度，完善预算绩效的考评机制，充分发挥全面预算管理的作用。

[1] 财政部、教育部：高等学校财务制度[Z].财教〔2012〕488.

[2] 财政部：行政事业单位内部控制规范（试行）[Z].财会〔2012〕21号.

[3] 云南省财政厅预算处：2017年云南省省级部门预算编制指南[Z].2016.

[4] 胡服：我国高校预算管理存在的问题及对策探析[J].教育财会研究，2013（1）.

（责任编辑：李桐希）

2015年中国教育会计学会农业院校分会科研项目，新会计制度实施对会计核算工作的影响及对策研究，编号：5。