张翼飞，黄 洪

（成都学院，四川 成都 610106）

学前教育财政投入的国际经验研究①
——基于OECD主要发达国家的分析

张翼飞，黄 洪

（成都学院，四川 成都 610106）

近年来，我国学前教育正经历着迅猛的发展。然而依然存在急需提高的地方，如发展水平不高，非均等化还较为突出，地域差异较大等。OECD主要发达国家对学前教育财政投入无论是生均投入、投入的绝对规模还是相对规模都高于我国，其对学前教育财政投入的方式主要有财政拨款、税式支出、学费减免、学费补贴和实务援助等。为完善学前教育的财政投入，我国政府应加大对学前教育的财政投入、投入方式必须多样化，以及加强对财政投入资金加强审计等。

学前教育；财政投入；OECD国家

一、学前教育的财政投入与民间投入

自新中国成立以来，我国幼教事业取得了不错成绩，但与OECD主要发达国家相比，我国学前教育财政投入还很低，学前教育的发展还任重道远。OECD主要发达国家如美国澳大利亚、美国、德国等国家对学前教育的财政投入方式比较成熟对学前教育的资金投入，主要来源于两个方面：一是政府财政投入，二是民间资本投入。民间资本对学前教育的投入主要包括家庭承担的学前教育费用和其他民间机构对学前教育的投入。

学前教育投入完全由政府投入而无民间资本投入的国家有瑞典和瑞士，这两个国家的财政投入承担了学前教育的所有投入，家庭和其他民间组织无需支付任何费用。此外，卢森堡对学前教育的财政投入也非常高，仅次于瑞典和瑞士，其2011年的学前教育财政投入占学前教育总经费的99%，即家庭和其他私人机构只需支付1%的学前教育经费。财政投入占学前教育总投入比重较低的国家有日本、韩国、澳大利亚等。由此可见，日本政府对学前教育的投入较其他发达国家偏低，家长不得不为子女的学前教育支付高昂的学费。

在OECD主要发达国家内部，政府财政投入的占比也呈现不同的变化趋势。财政投入占比呈下降趋势的国家有澳大利亚、法国、芬兰、美国、英国、西班牙、日本。财政投入占比呈上升趋势的国家有卢森堡、丹麦、德国、新西兰。其中上升趋势最显著的是新西兰，从2004年的57.6%增加至2011年的84.8%，上升幅度达到47.22%。财政投入比例的增加，一方面体现了国家对学前教育的重视，另一方面减轻了幼儿家庭的学前教育成本。虽然OECD主要发达国家对学前教育财政投入的比例有差异，但平均来看，占比还是非常高，以2011年为例，OECD主要发达国家学前教育财政投入占总投入的80.14%，民间投入仅占总投入的19.86%。以平均值80.14%为界，表1列示了财政投入占比高于平均值

的国家和低于平均值的国家，其中，高于平均值的国家有10个，低于平均值的国家有6个。OECD主要发达国家财政投入与学前教育投入的比重具体见表1。

表1：OECD主要发达国家的财政投入占学前教育投入的比重（2004-2011） 单位：%

二、学前教育财政投入的绝对规模——基于生均投入的视角

对学前教育财政投入绝对规模的衡量，有两个指标：总量指标和生均指标。由于不同国家的学前教育适龄人口不同，总量指标在国家之间的可比性较弱，故本文将生均指标作为研究的工具。从整体来看，2004-2011年，OECD主要发达国家对学前教育的生均投入均有不同程度增长，呈现对学前教育财政投入不断加大的趋势，这对我国的学前教育财政投入政策具有参考价值。增长率超过100%的国家有澳大利亚（152.45%）、丹麦（165.79%）、韩国（172.26%）和新西兰（116.90%）。其中，增加幅度最大的是韩国，从2004年的2520美元增加到了2011年的6861美元。增长率超过50%的国家有卢森堡（86.29%）、瑞典（56.55%）和德国（52.14%）。美国、意大利和英国在2008年对学前教育的生均投入低于2007年，但在2009年以后出现了回升。

2011年OECD主要发达国家学前教育的生均财政投入为9188美元。高于平均水平的国家有卢森堡（25074）、丹麦（14148美元）、新西兰（11088美元）、澳大利亚（10734美元）、美国（10010美元）、英国（9692美元）。卢森堡的财政投入水平最高，达到平均水平的2.73倍。低于OECD平均水平的国家有瑞典（6915美元）、韩国（6861美元）、西班牙（6725美元）、法国（6615美元）、挪威（6370美元）、芬兰（5700美元）、日本（5591美元）、瑞士（5267美元）、德国（8351美元）、意大利（7868美元）。OECD主要发达国家学前教育生均财政投入情况见表2。

表2：OECD主要发达国家学前教育的生均财政投入情况（2004-2011） 单位：美元

续表2

三、学前教育财政投入的相对规模——基于财政投入占GDP比重的视角

OECD主要发达国家学前教育财政投入占GDP的比重平均为0.63%。具体为：澳大利亚对学前教育的财政投入仅占GDP的0.1%，大大低于OECD发达国家的平均水平（0.63%）；芬兰被誉为公民受教育程度最高的国家之一，其对学前教育机构的财政投入占GDP的0.4%，同样为0.4%的国家有意大利。占GDP比重为0.7%的有法国和瑞典政府，西班牙政府对学前教育的财政投入占GDP的比重为0.9%，新西兰和德国政府对学前教育的财政投入为GDP的0.6%。英国政府对学前教育占GDP的比重为0.3%，挪威政府对学前教育的财政投入占GDP的比例也为0.5%。政府对学前教育投入占GDP的比重最高的国家为卢森堡，其对学前教育的财政投入占GDP的比重高达3.14%，远远高于OECD的其他发达国家。其次为丹麦，丹麦实行了从摇篮开始的免费教育，其对学前教育的财政投入比重为1.4%。财政投入占GDP比重最低的是澳大利亚和韩国。从表3可以看出，除卢森堡和丹麦以外，其他OECD主要发达国家对学前教育的财政投入占GDP的比重均低于1%。

表3：OECD主要发达国家学前教育投入占GDP的比重（2004-2011）

由表3可以看出，2004年至2011年7年间主要发达国家对学前教育投入占GDP的比重总的来说是稳定的，变化不太显著。其中小幅度增加的国家有英国（从0.3%增加到0.4%）、美国（从0.4%增加到0.5%）、西班牙（从0.8%增加到0.9%）、德国（从0.5%增加到0.6%）、挪威（从0.4%增加到0.5%）。保持不变的国家有澳大利亚（0.1%），日本（0.2%）、韩国（0.3%）、瑞典（0.7%）和法国（0.7%）。增幅最大的国家是卢森堡，从2008年的0.5%迅猛地增加到2011年的3.14%，相当于以前的6.28倍；其次为丹麦，从2008年的0.7%大幅度的增加到1.4%，翻了一番。这充分说明了OECD各国政府在不同程度上加大了对学前教育的财政投入。

四、学前教育财政投入的相对规模——基于财政投入占财政总支出比重的视角

在OECD主要发达国家中，政府对学前教育的财政投入占财政总支出比重最高的国家是丹麦（2.4%），最低的是日本（0.2%）。2009年至2011年，OECD主要发达国家学前教育财政投入占财政总支出的比重几乎都是呈上升趋势。其中，丹麦的上升幅度最大，从2009年的1.7%上升到了2011年的2.4%。下降的国家只有一个，那就是西班牙，从2009年的1.6%下降到1.5%。可见，学前教育财政投入占财政总支出的比重总体上是稳定中呈增长趋势的。

笔者基于1.03%和2%的临界值，将OECD主要发达国家分为如表8所示的三类。其中，低于OECD平均水平（1.03%）的国家有：德国（1.0%）、意大利（0.9%）、美国（0.9%）、挪威（0.8%）、芬兰（0.7%）、英国（0.7%）、瑞士（0.6%）、韩国（0.5%）、澳大利亚（0.3%）、日本（0.2%）；高于平均水平（1.03%）但低于2%的国家有卢森堡（1.8%）、新西兰（1.5%）、西班牙（1.5%）、瑞典（1.4%）和法国（1.2%）；最高的是丹麦（2.4%）。

OECD主要发达国家财政投入占财政总支出比重见表4。

表4：OECD主要发达国家学前教育财政投入占财政总支出的比重（2009-2011） 单位：%

续表4

五、学前教育财政投入的相对规模——基于各级教育财政投入的比较视角

2004年至2011年，大部分OECD主要发达国家对各级教育的投入都有不同程度的增加。多数国家学前教育的财政投入低于其他教育，大多数国家对大学教育的生均财政投入是最高的。以芬兰2011年为例，学前教育的生均财政投入为5700美元，低于对小学的生均财政投入（8159），也低于对中学的生均财政投入（9792），更低于对大学的生均财政投入（18002）。类似的国家还有瑞士、德国、韩国、日本、挪威、西班牙、美国、意大利、瑞典、美国和英国。但是，在某些国家，学前教育的财政投入并不是最低的，比如新西兰、卢森堡和澳大利亚。以新西兰为例，2011年学前教育的生均财政投入为11088美元，小学教育的生均财政投入仅为8084美元，中学教育的生均财政投入为9312美元，大学教育的生均财政投入为10582美元。但总体而言，OECD主要发达国家对学前教育的重视程度还比较低，还有加大对学前教育财政投入的空间。OECD主要发达国家不同教育阶段的生均财政投入比较见表5。

表5：OECD主要发达国家不同教育阶段的生均财政投入比较（2004-2011） 单位：美元

续表5

六、学前教育财政投入的主要方式

（一）财政拨款

1.单级政府财政拨款

单级政府财政拨款是指，由某一级政府承担学前教育的全部经费拨款。代表国家有新西兰和挪威，挪威对学前教育的财政拨款全部来自于地方政府（县级政府），新西兰对学前教育的财政拨款全部来自中央政府。

2.两级政府财政拨款

两级政府财政拨款是指由中央政府、省级政府、地方政府中的任意两级政府负责对学前教育拨款。两级政府财政拨款的国家主要有澳大利亚、瑞士、瑞典、芬兰、英国［1］。

在澳大利亚，政府对学前教育的财政拨款主要来自省级政府，省级政府对学前教育的投入达到57%，中央政府对学前教育投入只有43%。在瑞士，对学前教育的财政拨款以省级政府为主，地方政府为辅，省级政府的财政拨款占到55%以上，地方政府的财政拨款占45%以下。在芬兰，学前教育所需的经费主要是以地方政府财政拨款（高于74%），中央政府的投入仅仅占总投入26%；。英国政府对学前教育的投入跟芬兰政府相同，以地方政府为主，中央政府为辅，中央政府对学前教育的总支出小于6%，而地方政府的支出比例则超过了94%。在卢森堡，对学前教育的财政投入方式则是以中央政府为主，地方政府为辅，学前教育的总投入中超过56%的经费来自中央政府投入，地方政府的财政拨款不到44%。

3.多级政府财政拨款

多级政府财政拨款是指中央政府，省级政府和地方政府共同承担学前教育所需的经费。这是OECD成员国家中最普遍的一种财政拨款方式。代表国家有法国、澳大利亚、日本、德国、丹麦、美国和韩国。以中央政府财政拨款为主，省级和地方政府财政拨款为辅的国家主要是意大利；以省级政府财政拨款为主，中央政府和地方政府财政拨款为辅的国家有西班牙和日本；以地方政府财政拨款为主、中央政府和省级政府财政拨款为辅的国家有丹麦、德国、美国；以中央政府和地方政府财政拨款为主、省级政府财政拨款为辅的是法国；学前教育所需财政拨款由三级政府相对均衡负担的国家是韩国。

4.直接拨款与间接拨款

政府对学前教育的财政拨款可分为直接拨款和间接拨款两种形式。直接拨款是指各级政府直接将款项拨给学前教育机构及家庭。韩国政府对学前教育机构的教学设施构建和运营提供直接财政拨款，负责支付从事学前教育人员的工资和培训等费用［2］；在法国，中央政府负责教师的工资拨款，地方政府负责对学前教育所需的设施、管理和其他服务的资金进行直接财政拨款［3］。间接拨款是指中央政

府将学前教育经费转交下级政府，下级政府对中央政府的拨款进行二次拨付。在瑞典，地方政府承担60%的学前教育财政拨款，剩下的40%来自于中央政府对地方政府的固定拨款，地方政府在收到中央政府的固定拨款以后，再转拨学前教育机构。

（二）税式支出

税式支出是指政府通过减免税收等方式对学前教育进行支持。很多发达国家均采取了退税或减免家庭应纳税额的方式来补贴家庭为孩子支付的学前教育费用。

美国政府实施了“依赖型托儿税收减免”的政策（The Dependent Care Tax Credit）来税前抵扣学前教育的学费。该政策由美国财政部负责，规定：只有一个孩子的工作家庭可以获得最高2400美金的补助，如果该家庭有2个以上的孩子，则可以获得4800美元的补助。此外，拥有独生子女的美国家庭最高可以获得720美元的税收抵扣，多子女的家庭则最多可以获得最高1440美元的税收抵扣［4］。事实上，很少有家庭获得最高限度的税收减免，因为收入很低的家庭不需要支付任何税金，或者没有足够的可抵扣的费用来达到税收的最大减免额。

英国政府实施了“工作家庭税收减免”的优惠政策。该优惠政策专门针对英国的低收入家庭。这项政策使得英国三分之二的家庭从中受益［5］。为了享受该项政策，一个家庭如果有0至14岁孩童，父母则必须每周工作16个小时或以上。一个家庭如果有1个正在接受学前教育的儿童，该家庭将会得到70英镑的税收减免，如果有两个正在接受学前教育的儿童，该家庭将会获得105英镑的税收减免。

在法国，政府部门也通过税收减免的方式对学前教育进行间接的投入。在法国，家庭每年最高可以获得575欧元的免税，如果有保姆的家庭每年最高可以获得近3500多欧元的税收减免［6］。

韩国政府在1991年实施了免税法案（The Tax Exemption Act）和所得税执行法令（The Income Tax Enforcement Decree），主要目的是为在私立学前教育机构有小孩就读的低收入家庭提供间接地财务支持。

（三）学费减免

学费减免是指一国政府对正在接受学前教育的幼儿的家庭给予不同程度、不同形式的学费减免以减少这些家庭需支付的学前教育费用。针对主要发达国家的研究表明，义务教育开始于6岁，大部分国家的学前教育开始于3岁。不同国家向幼儿提供时间长短不一的学费减免政策。如1年免费教育、2年免费教育和3年免费教育。

1年免费教育是指幼儿在5-6岁阶段完全享受免费学前教育，主要实施1年免费教育的国家有澳大利亚、加拿大和美国。2年免费教育主要是指在接受学前教育的幼儿在4-6岁的阶段，家庭无需支付任何的学费，学费完全有政府财政承担。主要的代表国家有丹麦、美国和瑞典。3年免费教育是指学前教育学生在3-6岁，也就是幼儿在整个学前教育阶段完全享受免费的教育，家庭无需支付任何的学费。实施这个政策的国家主要有法国、美国、瑞典、意大利和英国。此外，丹麦学前教育机构的收费还取决于家庭的收入，家庭收入低于109700克朗的，将不需要支付任何的学费。

（四）学费补贴

学费补贴是国家给予低收入家庭补贴，以帮助其支付学前教育学费的一种形式。法国政府实施这种方式对中低收入的家庭给予适当的补贴来抵减学前教育的学费。对于有三岁以下儿童的家庭，如果家庭年收入低于12912欧元，则可以获得203欧元的津贴来抵减学前教育学费。对于家庭年收入在12912欧元到17754欧元的家庭，则可以获得160欧元的补贴。韩国也实行学费补贴的形式来帮助低收入的家庭来抵扣学前教育的各种费用。该政策由韩国计划预算部负责，其规定韩国家庭要想获得政府的补贴必须满足严格的条件，即为家庭人口在5人以上，月收入低于1000美元，家庭总资产不超过20000美元［7］。

（五）实物援助

实物援助是指政府部门通过政府采购的方式购买一些学前教育机构必须的物资，比如教学设备、教科书、食物等供各学前教育机构免费使用。例如，在芬兰，省级政府和地方政府负责提供免费的伙食、学习资料、健康护理服务和牙齿保健服务给每一位正在接受学前教育的适龄儿童［8］；韩国政府也采用实物援助对学前教育进行支持，如韩国政府的财政投入一个很重要的方向便是对学前教育教学设备的投入；此外，澳大利亚联邦政府对新建立的、非盈利性的家庭托儿中心进行直接拨款，这些

拨款主要用于设备和启动资金等，澳大利亚联邦政府同时还鼓励民间资本向这些机构投资［9］。

七、国外学前教育财政投入对我国的启示

（一）政府应该加大对学前教育的投入

我国政府部门对学前教育机构投入占GDP的比重也是非常低的，仅仅为0.06%。在OECD（2014）数据显示其成员国政府对学前教育机构投入占GDP的平均值为0.6%。可见，中国政府对学前教育的投入不仅远低于发达国家，也远低于其他的发展中国家，例如智利（0.6%），捷克共和国（0.5%），巴西（0.5%）［10］。因此，政府应该加大对学前教育的投入，提高学前投入在GDP中的比例，投入的方式可以为政府直接对学前教育机构以现金投入的方式直接拨款，也可以借鉴发达国家的经验，对学前教育各机构实施实务援助，例如教材，各项设施等。为提高中国学前教育的入学率，中国政府也应鼓励民间资本进入学前教育领域，如鼓励建立私人幼儿园，对私人幼儿园提供财政拨款或者进行税收优惠等。也可以借鉴美国日本以颁布相关法律的方式来扶持私营学前教育机构发展。

（二）投入方式需多样化

目前我国政府对学前教育的财政投入主要以地方政府为主，比较单一。因此，可以向国外学习，采取多级政府的财政投入方式，即中央政府、省市政府和县级政府共同投入的模式。建议在贫困地区对学前教育机构的财政投入可以采用中央政府直接投入的方式，而在发达地区和城市则可以选择地方政府投入的方式。此外，国家必须对学前教育投入的资金进行监管和审计，确保资金使用的合理性、合规性和效益性。另外，建议政府在对学前教育的财政投入可借鉴国外发达国家采用的税式支出的方式，对低收入的家庭和贫困地区家庭实施部分税收减免的政策。

［1］OECD statistics［EB/OL］.http：//stats.oecd.org/.

［2］OECD Country Note：Early Childhood Education and Care Policy in Korea［EB/OL］.http：//www. oecd.org/korea/33689774.pdf.

［3］［6］［7］OECD Country Note：Early Childhood Education and Care Policy in France［EB/OL］. http：//www.oecd.org/education/school/34400146.pdf.

［4］OECD Country Note：Early Childhood Education and Care Policy in the United States of American［EB/OL］.http：//www.oecd.org/unitedstates/2535075.pdf.

［5］OECD Country Note：Early Childhood Education and Care Policy in the United Kingdom［EB/OL］. http：//www.oecd.org/unitedkingdom/2535034.pdf.

［8］OECD Country Note：Early Childhood Education and Care Policy in Finland［EB/OL］.http：//www. oecd.org/finland/2476019.pdf.

［9］OECD Country Note：Early Childhood Education and Care Policy in Australia［EB/OL］.http：// www.oecd.org/australia/2673543.pdf.

［10］Education at a Glance 2014：OECD Indicators［EB/OL］.http：//dx.doi.org/10.1787/eag-2014-en.

（责任编辑：李作章；责任校对：赵晓梅）

The International Empirical Research on the Financial Investment on Pre-primary School Education

ZHANG Yifei，HUANG Hong
（Chengdu University，Chengdu Sichuan 610106）

In recent years，pre-primary education in China is experiencing rapid development.However，the system of pre-primary education in China still has some serious problems，such as uneven development between different regions，and also uneven development between urban and rural areas.The amount of funds invested on preprimary education is much higher by OECD countries than that of Chinese government.The main approaches of investment on pre-primary education used by OECD countries are financial allocation，tax incentives，tuition fees exemption and so on.To improve the effectiveness of financial investment on pre-primary education，Chinese government should adopt some strategies，for instance，increasing its financial investment on pre-primary education sector，adopting various approaches to conduct investment and so on.

pre-primary education；financial investment；OECD countries

G619

A

1674-5485（2016）11-0028-08

国家社会科学基金教育学青年课题“促进学前教育发展的财税政策研究”（CHA110122）。

张翼飞（1978-），男，四川成都人，成都学院讲师，博士，主要从事会计学、财务管理学研究；黄洪（1982-），男，四川广安人，成都学院副教授，博士，主要从事财政税收学研究。